УДОСКОНАЛЕННЯ ДІЯЛЬНОСТІ ПРОКУРАТУРИ ІЗ ЗАХИСТУ ПРАВ І СВОБОД НЕПОВНОЛІТНІХ Автореферат

У Вступі обґрунтовано актуальність теми, окреслено зв’язок роботи з науковими планами і програмами, предмет і методологію дослідження, розкрито наукову новизну дисертації, її теоретичне і практичне значення, наведено відомості про апробацію роботи.

Перший розділ «Захист прав і свобод неповнолітніх як сфера діяльності органів прокуратури» складається з чотирьох підрозділів і присвячений розгляду загальних питань державного захисту неповнолітніх і ролі прокуратури в їх вирішенні.

У підрозділі 1.1. «Захист прав і свобод неповнолітніх як соціальне і правове явище» відзначається, що в сучасному демократичному суспільстві відносини між людьми і ставлення держави до людини визначаються принципом верховенства права. В Україні це дістало закріплення у статтях третій та сьомій Основного Закону.

Важливим показником цивілізованості і демократичності суспільства і держави є забезпечення гідного існування і розвитку підростаючого покоління, що нерозривно пов’язано із захистом прав і свобод неповнолітніх, задоволенням їх законних інтересів. Рівноправність неповнолітніх з іншими членами суспільства може поєднуватись з обмеженням реалізації окремих прав і свобод особисто неповнолітніми до досягнення ними дієздатності і здійснюється їх батьками та законними представниками. Крім того, суб’єктами захисту прав і свобод виступають різні органи державної влади і місцевого самоврядування, дошкільні заклади і освітні установи, медичні

заклади, громадські правозахисні організації, інші суб’єкти громадянського суспільства.

При визначенні ролі та компетенції зазначених структур у захисті прав неповнолітніх слід враховувати характер загроз, що існуюють у цій сфері, ступінь їх небезпеки для підростаючого покоління і шляхи подолання. Ці загрози носять як загальносоціальний характер, так і пов’язані з недосконалістю державної політики у справі виховання дітей і молоді. У діяльності органів влади мають місце прояви формалізму і байдужості, факти жорстокого поводження з дітьми. Вкрай негативний вплив на молоде покоління справляє пропаганда насильства, розпусти, «героїки» злочинного життя, а останнім часом – сексуальна експлуатація неповнолітніх, навіть малолітніх.

Захищаючи права і свободи неповнолітніх, компетентні органи держави та їх представники реалізують у сукупності соціальну, правозахисну і правоохоронну функції держави. Співвідношення цих функцій залежить від правового статусу тих чи інших органів влади.

Свою роль у реалізації державної політики щодо неповнолітніх має відігравати і прокуратура України, діючи в межах своїх функцій і повноважень. Діяльність прокуратури у цьому напрямку носить водночас і правозахисний, і правоохоронний характер, виходячи з того, що забезпечення прав і свобод неповнолітніх нерозривно пов’язано із запобіганням як підлітковій злочинності, так і з вчиненням злочинів стосовно самих неповнолітніх.

У підрозділі 1.2. «Історія становлення прокурорського нагляду за додержанням законів, що стосуються неповнолітніх» відзначено, що діяльність прокуратури із захисту прав неповнолітніх у межах прокурорського нагляду та інших функцій прокуратури розвивалася поступово в міру становлення самого інституту прокуратури.

До судово-правової реформи 1864 року у Російській Імперії прокурорський нагляд за додержанням законів про неповнолітніх не виділявся із наглядової діяльності прокуратури. У пореформений період діяльність прокурорів в основному зводилася до захисту прав неповнолітніх у кримінальному і частково – у цивільному процесі з урахуванням вікових, психологічних та інших особливостей неповнолітніх. Через неможливість створення повноцінної прокурорської системи у період існування урядів національно-демократичної орієнтації 1917 – 1920 років питання прокурорського нагляду практично не вирішувалися.

Після встановлення радянської влади державі довелося вживати термінових заходів щодо влаштування сиріт, в тому числі численних безпритульних дітей, батьки яких загинули під час революції і громадянської війни. Із створенням у 1922 році прокуратури УСРР і визначенням її функцій, в тому числі повернення функції загального нагляду, органи прокуратури стали здійснювати нагляд за додержанням законодавства, яке стосувалося неповнолітніх, компетентними державними органами, зокрема, комісіями

у справах неповнолітніх, силовими структурами, виправними колоніями тощо. Наглядова діяльність прокуратури в цій, як і в інших сферах, була значно ускладнена в період 30-х років, коли через голод і масові репресії знову значно зросла кількість сиріт і безпритульних дітей.

У повоєнні роки були створені структурні підрозділи з нагляду за додержанням законів про неповнолітніх у Прокуратурі Союзу РСР і підпорядкованих прокуратурах союзних республік і областей. При цьому основна увага приділялася боротьбі зі злочинністю неповнолітніх, а захист їх прав і свобод перебував на другому плані. Поступово у науковому і практичному середовищі термін «прокурорський нагляд у справах неповнолітніх» набув універсального значення, включаючи як загальнонаглядові, так і судово-процесуальні аспекти цієї діяльності.

Орієнтація прокуратури у зазначеній сфері на правозахист почала набувати дедалі виразнішого характеру уже після здобуття Україною незалежності.

У підрозділі 1.3. «Сучасна нормативна база правозахисної діяльності прокуратури щодо неповнолітніх» відзначається інтенсивний розвиток законодавства в цій сфері на міжнародному та національному рівнях. Розкривається значення такого спеціального міжнародного правового акту, як Декларація прав дитини 1959 року, якою встановлені універсальні принципи захисту прав і свобод неповнолітніх. Додержання цих принципів з урахуванням положень вітчизняного законодавства у першу чергу охоплюється предметом правозахисної діяльності прокуратури України.

Важливими орієнтирами для органів виконавчої влади і судів є рішення Європейського суду з прав людини по конкретних справах при вирішенні юридичних спорів, які стосуються неповнолітніх, особливо щодо порушень їх особистих прав силовими структурами при затриманні й застосуванні заходів примусового характеру, включаючи катування та інше жорстоке поводження.

Серед актів законодавства про неповнолітніх провідну роль відіграють положення статей 24, 51 – 52 Конституції України. У зв’язку з цим обґрунтовується потреба у тому, щоб у статті 24 Основного Закону було передбачено неприпустимість обмеження прав громадян, крім обставин, уже передбачених у цій статті, також і за віком.

Провідну роль серед законодавчих актів про неповнолітніх відіграє Сімейний кодекс України та закони, які спрямовані на забезпечення окремих соціальних прав неповнолітніх в освітній, майновій та інших сферах. Серед актів Президента України відзначаються укази, які містять конкретні заходи, спрямовані на забезпечення прав неповнолітніх з визначенням строків їх реалізації; постанови Кабінету Міністрів України, якими затверджуються положення щодо правового статусу органів, зобов’язаних виконувати ці заходи. У галузевих наказах Генерального прокурора України, яких з 1992
року було видано п’ять, визначається пріоритетність наглядових заходів для виявлення порушень прав неповнолітніх і вжиття заходів щодо їх усунення.

Окремі питання діяльності прокуратури у цих сферах дістали відображення також в інших галузевих наказах. У зв’язку з цим висловлено думку про потребу усунути дублювання між ними.

У підрозділі 1.4. «Зміст і організація прокурорського нагляду за додержанням прав і свобод неповнолітніх» відзначається, що захист прав і свобод людини і громадянина в сучасних умовах розглядається як основне завдання прокуратури, що має дістати відображення у новому Законі України «Про прокуратуру» або його новій редакції. Що ж стосується прав і свобод неповнолітніх, то, враховуючи низький рівень соціальної і правової захищеності значної їх частини, цей напрямок діяльності прокуратури має носити пріоритетний характер, поряд з іншими верствами населення, які потребують підвищеного захисту.

Реалізація правозахисної ролі прокуратури пов’язана із здійсненням усіх, без винятку, функцій, передбачених статтею 121 і пунктом 9 Перехідних положень Конституції України. Передусім це стосується нагляду за додержанням законів про неповнолітніх. Не випадково чинний галузевий наказ Генерального прокурора України названо «Про особливості правозахисної діяльності органів прокуратури щодо захисту прав і свобод дітей». Проте фактично правозахисна діяльність прокуратури у цій сфері охоплює всі конституційні функції прокуратури і носить інтегрований характер.

На прокуратуру у цьому плані можна покласти лише таке завдання, як захист прав неповнолітніх від неправомірних посягань. Що ж стосується забезпечення цих прав, то це – завдання ширшого плану, яке стосується не прокуратури, а інших компетентних державних органів, передусім у соціальній сфері.

У роботі висловлюється побоювання, що значний правозахисний потенціал прокуратури може бути втрачений в результаті виключення під зовнішнім тиском із числа функцій прокуратури нагляду за додержанням і застосуванням законів. Вдаватись до таких заходів в умовах економічної, соціальної і політичної нестабільності, властивих для перехідного періоду, є неприпустимим.

У широкому розумінні правозастосовча діяльність прокуратури щодо неповнолітніх може розглядатись як складова так званої ювенальної юстиції, включаючи діяльність спеціалізованих ювенальних судів. Проте в сучасній Україні ще не визріли передумови для вирішення питання про створення спеціалізованих прокуратур і судів.

При здійсненні правозахисної діяльності щодо неповнолітніх основоположне значення має принцип верховенства права, який доцільно закріпити у новому Законі України «Про прокуратуру», а стосовно неповнолітніх – принцип гуманізму, який є особливо природним у відносинах
з дітьми і підлітками. Натомість певною мірою обмежується застосування принципу гласності, що обумовлено потребою, по можливості, не розкривати відомостей про особу неповнолітнього.

Правозахисну діяльність щодо неповнолітніх здійснюють всі органи прокуратури, як територіальні, так і спеціалізовані. У складі Головного управління Генеральної прокуратури України функціонує відділ захисту прав і свобод дітей, який відповідає за здійснення правозахисної діяльності щодо дітей, запобігання правопорушенням, бездоглядності та безпритульності, захист майнових, житлових, соціальних та інших прав; законність тримання неповнолітніх у спеціальних установах. Відповідні підрозділи створено в прокуратурах обласного рівня.

Враховуючи, що правозахисна діяльність прокуратури охоплює різні функції, видається доцільним об’єднати організацію цієї діяльності за суб’єктною ознакою в одному підрозділі Генеральної прокуратури і відповідних прокуратурах обласної ланки.

На правозахисну діяльність прокуратур щодо неповнолітніх поширюються настанови наказу Генерального прокурора України №3гн від 12 квітня 2011 року стосовно організації правозахисної діяльності прокуратури у формі нагляду за додержанням і застосуванням законів. Перевірки додержання законів можуть бути плановими і позаплановими, мають враховувати стан законності і конкретні сигнали про правопорушення, охоплювати в першу чергу додержання законності органами відомчого і позавідомчого контролю. Враховуючи, що в усіх регіонах країни поширеність і характер порушень прав неповнолітніх є приблизно однаковими, важливе значення має проведення, в тому числі з ініціативи Президента України і за вказівками Генерального прокурора України, «наскрізних» перевірок у масштабах країни. Продовження такої практики є можливим лише за умови збереження принципу централізації прокуратури з підпорядкуванням прокурорів нижчого рівня прокурорам вищого рівня.

Для підвищення ефективності таких перевірок вноситься пропозиція об’єднати численні методичні рекомендації з цього приводу в Керівництві з питань здійснення правозахисної діяльності щодо неповнолітніх.

Слід також передбачити у відомчій інструкції, що органи прокуратури зобов’язані брати до розгляду скарги, що надходять безпосередньо від неповнолітніх, про жорстоке поводження та інші порушення особистих і соціальних прав.

Відзначено важливість і розглянуто форми взаємодії прокуратури з такими правозахисними структурами, як Уповноважений Верховної Ради України з прав людини і Уповноважений з прав дитини.

Другий розділ «Захист прав неповнолітніх при реалізації прокуратурою функції нагляду за додержанням і застосуванням законів» присвячено таким пріоритетним напрямкам правозахисту, як реалізація

права на освіту, додержання майнових і житлових прав неповнолітніх, законодавства про усиновлення.

У підрозділі 2.1. «Прокурорський нагляд за додержанням законів при реалізації неповнолітніми права на освіту» відзначено, що право на освіту є одним з природних прав людини, оскільки завдяки його реалізації відбувається становлення людської особистості.

Висловлено думку щодо необхідності закріпити в Законі України «Про освіту», як і в інших законодавчих актах загального характеру, які стосуються прав неповнолітніх, що прокурорський нагляд за додержанням цих законів здійснюється Генеральним прокурором України та підпорядкованими йому прокурорами.

Предмет прокурорського нагляду у цій сфері у вузькому розумінні розглядається як право доступу до навчального закладу, а в широкому – як додержання прав неповнолітнього у процесі навчання. Перевірки додержання законів з цих питань мають проводитися переважно в органах освіти, а в освітніх закладах, – як правило, у зв’язку з бездіяльністю і незаконними діями посадовців органів управління.

Проаналізовано статистичні показники і практику діяльності прокуратури з нагляду за додержанням законодавства щодо обліку дітей, які мають відвідувати школу, стабільності мережі шкільних і дошкільних закладів і додержання встановленого порядку їх закриття, забезпечення рівності доступу до навчання, вимог щодо безоплатності повної загальної середньої освіти, додержання мовної рівноправності у навчальних закладах, заходів щодо запобігання проявам знущання над учнями з боку педагогічного персоналу та інших учнів, додержання державних гарантій соціального забезпечення педагогів.

Запропоновано включити додатково до галузевого наказу Генерального прокурора України такі вимоги:

«Гостро реагувати на факти незаконної відмови у прийнятті на навчання до закладів освіти, встановлення дискримінаційних обмежень, безпідставного закриття шкіл, недодержання порядку підвезення учнів до шкіл у сільській місцевості, незаконного відрахування учнів, прояви насильства щодо учнів і вихованців інтернатних закладів;

вживати заходів реагування на порушення прав учнів і батьків на здобуття дітьми освіти рідною мовою, опротестовуючи рішення органів виконавчої влади і місцевого самоврядування про перепрофілювання навчальних закладів за мовною ознакою всупереч думці батьків».

Звернуто увагу на важливість участі працівників прокуратури у профілактиці правопорушень в учнівських колективах шляхом виступів перед учнями і використання можливостей засобів масової інформації.

У підрозділі 2.2. «Прокурорський нагляд за додержанням майнових та житлових прав неповнолітніх» проаналізовано діяльність органів прокуратури України із протидії порушенням прав дітей-сиріт і дітей, які
залишились без батьківського піклування. Залучення прокуратури до цих заходів виправдано тоді, коли органи і посадові особи, до безпосередньої компетенції яких відноситься виконання цих обов’язків, не здійснюють їх належним чином.

Предметом правозахисної діяльності прокуратури у цих питаннях є реагування не лише на факти незаконного позбавлення дітей майна і житлової площі, але й належних соціальних виплат. Для усунення порушень використовуються заходи не лише цивільно-правового, але й наглядового характеру. Це стосується порушень у формі незаконних дій і протиправної бездіяльності з боку не лише відповідних владних структур, але й посадових осіб дитячих установ.

У зв’язку з цим пропонується викласти пункт 2.1 галузевого наказу у такій редакції:

«Перевіряти законність рішень і дій державних органів і дитячих установ щодо матеріального забезпечення дітей-сиріт і дітей, які залишилися без батьківського піклування, зокрема, їх прав на житло та інше майно і соціальні виплати, вживати заходів нагляду і представництва в суді».

Звернення прокурора до суду може стосуватися незаконного відчуження житла та іншого майна дітей, яке дісталося їм у спадок, незаконного поселення у квартири інших осіб без укладення договорів оренди. В законодавстві слід передбачити повідомлення прокурора про підготовку документів для відчуження об’єктів нерухомості, які перебувають у власності неповнолітніх, для суспільних потреб, забезпечити участь прокурора при вирішенні цих питань компетентними органами влади.

Важливе значення для захисту житлових прав дітей, як і їх батьків, має своєчасне реагування прокурора на факти перешкоджання приватизації житлових приміщень у гуртожитках і спроби незаконного виселення мешканців з дітьми.

Заслуговує на поширення досвід реагування прокурорів на порушення права приватної власності дітей на земельні ділянки, які належали їх батькам в результаті розпаювання, а відтак і дісталися дітям у спадок.

Важливою складовою правозахисної діяльності прокуратури є реагування на факти бездіяльності персоналу інтернатних установ щодо оформлення документів, які підтверджують права дітей на майно і соціальні виплати, зокрема, на пенсійне забезпечення у зв’язку із втратою годувальника.

У роботі містяться методичні рекомендації щодо перевірок додержання законів з цих питань органами опіки і піклування та службами у справах дітей.

У підрозділі 2.3. «Правозахисна діяльність прокуратури у сфері усиновлення» відзначається, що право на сімейне виховання є природним правом дитини, як і природним є бажання дорослих громадян усиновити малюків, які цього потребують. У зв’язку з цим друге речення частини 3 статті 52 Основного Закону пропонується викласти у такій редакції: «Держава
заохочує і підтримує усиновлення дітей-сиріт і дітей, які залишились без батьківського піклування, а також благодійницьку діяльність щодо дітей». Обсяги усиновлення в країні у порівнянні з 2004 роком у 2010 році зросли удвічі, проте порушення законів у цій сфері є ще досить поширеними. Відстоюючи права зацікавлених осіб на усиновлення, прокурор водночас захищає інтереси держави і суспільства. Пропонується викласти пункт 2.7 галузевого наказу у такій редакції:

«Забезпечити нагляд за дотриманням службами у справах дітей, органами опіки і піклування, іншими компетентними органами управління і контролю законодавства щодо усиновлення».

У роботі сформульовані методичні рекомендації щодо проведення прокурорських перевірок у зазначених органах. Особлива увага при цьому має приділятися запобіганню посередницької комерційної діяльності у сфері усиновлення і пропонується доповнити пункт 2.7 галузевого наказу положенням такого змісту: «При виявленні фактів незаконної посередницької діяльності у сфері усиновлення, його комерціалізації вирішувати питання про притягнення винних до встановленої законом відповідальності».

Продовженням наглядової діяльності у сфері усиновлення є участь прокурора у розгляді питань щодо усиновлення в судовому порядку. Вважаємо за необхідне передбачити у ЦПК України обов'язковість розгляду судом справ про дозвіл на усиновлення з участю прокурора, що сприятиме повноті і неупередженості розгляду в інтересах кращого забезпечення прав дитини. Це особливо стосується питань усиновлення неповнолітніх громадян України іноземцями, пов’язане з вивезенням усиновлених дітей з України. Підходячи до вирішення цих питань з позицій законності, прокурору слід водночас брати до уваги міркування доцільності усиновлення (удочеріння), щоб виключити будь-які обґрунтовані сумніви щодо можливості усиновлення дитини конкретною особою.

Представницька правозахисна діяльність прокурора у цій сфері може проявлятись також в ініціюванні перегляду незаконних і необґрунтованих судових рішень з питань усиновлення, а також скасування усиновлення за рішенням суду у разі порушення усиновителем прав дитини після усиновлення. Водночас потрібно реагувати на бездіяльність органів опіки і піклування, які своєчасно не вживають заходів щодо усиновлення порушень прав неповнолітніх.

Нагляд за додержанням консульськими установами за рубежем прав неповнолітніх громадян України, усиновлених іноземцями, доцільно покласти на підрозділ Генеральної прокуратури, який здійснює організацію міжнародних зв’язків прокуратури.

Третій розділ «Прокурорський нагляд за дотриманням прав неповнолітніх у сфері кримінального судочинства та при відбуванні покарання у вигляді позбавлення волі» складається з двох підрозділів і присвячений правозахисній діяльності прокуратури при здійсненні нагляду
за розслідуванням і за виконанням судових рішень у кримінальних справах у виховних колоніях.

У підрозділі 3.1. «Прокурорський нагляд за додержанням прав неповнолітніх, підозрюваних або обвинувачених у злочинах» відзначається, що при здійсненні правозахисної діяльності прокурор має керуватись не лише нормами вітчизняного КПК, але й Мінімальними стандартними правилами ООН про здійснення правосуддя щодо неповнолітніх від 25 жовтня 1985 року. Здійснення нагляду за розслідуванням злочинів, вчинених неповнолітніми, вимагає від прокурора розуміння підліткової психології, особливостей моделей поведінки, володіння ним засобами налагодження контактів. Це вимагає поглиблення внутрішньої спеціалізації в органах прокуратури.

Права неповнолітніх потрібно забезпечити передусім на стадії розгляду заяв і повідомлень про злочини. Статтю 96 КПК України слід доповнити вказівкою на те, що протокол про явку неповнолітньої особи з повинною складається у присутності одного з її батьків або законного представника.

Для запобігання незаконному затриманню неповнолітніх слід передбачити у КПК України обов’язок прокурора невідкладно перевіряти законність затримання після одержання відповідного протоколу, незалежно від надходження скарги.

Велике значення має зважена позиція прокурора при погодженні подання слідчого про обрання неповнолітньому запобіжного заходу у вигляді тримання під вартою або внесення до суду відповідного подання від свого імені. Пропонується викласти статтю 434 КПК України або відповідну норму нового КПК у такій редакцій:

«Затримання і взяття під варту як запобіжні заходи можуть застосовуватись до неповнолітнього лише якщо він підозрюється або обвинувачується у вчиненні тяжкого чи особливо тяжкого злочину» і далі за текстом. Водночас підтримується висловлена в літературі думка щодо закріплення в Законі тримання у приймальниках-розподільниках неповнолітніх, яким виповнилось 14 років, але які не досягли віку кримінальної відповідальності, до досягнення ними 16 років.

У підрозділі 3.2. «Прокурорський нагляд за дотриманням прав і законних інтересів неповнолітніх, засуджених до позбавлення волі» розглядаються особливості прокурорського нагляду за додержанням законів у виховних колоніях для неповнолітніх, яких в Україні нараховується одинадцять.

При здійсненні нагляду потрібно враховувати, що перевиховання засуджених, які відносяться до цього контингенту, має вирішуватися в умовах пріоритету виховних заходів перед примусовими, як це передбачено у Мінімальних стандартних правилах ООН від 14 грудня 1990 року щодо неповнолітніх, позбавлених волі. На цій основі слід виробити методичні
рекомендації для прокурорів, на яких покладено нагляд за додержанням законів у виховних колоніях для неповнолітніх.

Перевірки додержання законів у цих закладах мають проводитись: за окремими скаргами і повідомленнями про порушення прав неповнолітніх адміністрацією установ, з ініціативи керівництва прокуратур на основі матеріалів аналізу стану законності. Комплексні перевірки додержання і застосування законів з усіх питань, врегульованих законом, проводяться у строки, встановлені наказом Генерального прокурора України №7гн від 6 квітня 2011 року «Про організацію прокурорського нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян». Потребує закріплення у цьому наказі необхідність постійного, незалежно від сигналів про порушення законів, нагляду за законністю актів, що видаються адміністрацією кримінально-виконавчих установ. Перевірки законності цих актів мають проводитися щомісяця. Необхідно також доповнити пункт 9.1 наказу вказівкою щодо потреби запрошувати до участі у комплексних перевірках представників спостережних комісій і Уповноваженого з прав дитини.

Особливу увагу при проведенні перевірок потрібно приділяти законності дисциплінарної практики адміністрації установи, особливо поміщення ув'язнених до дисциплінарного ізолятора. Доцільно доповнити статтю 145 КВК кодексу України вказівкою про обов’язковість невідкладного повідомлення про це відповідного прокурора.

З допомогою спеціалістів і представників контролюючих органів встановлюється виконання вимог закону щодо залучення неповнолітніх до навчання і продуктивної праці, забезпечення якісними продуктами харчування і належних побутових умов, додержання санітарних вимог, забезпечення лікування контингенту.