Адміністративно-правовий статус Державного агентства України з управління зоною відчуження Автореферат

У вступі обґрунтовується актуальність обраної теми дисертації; визначено зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами; охарактеризовано мету, головні задачі, об’єкт, предмет і методи дослідження; наведено дані про наукову новизну, формулюється теоретичне і практичне значення основних положень наукової роботи, ступінь їх апробації; надано відомості про впровадження та публікацію результатів дослідження, структуру й обсяг роботи.

Розділ 1 «Теоретико-правові основи діяльності Державного агентства України з управління зоною відчуження» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. «Історико-правовий аспект становлення та розвитку Державного агентства України з управління зоною відчуження» розглянуто генезис становлення адміністративно-правового статусу Агентства з управління зоною відчуження з моменту створення спеціальних органів для ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи в 1986 р. до сьогодні.

У ході дослідження розглянуто повноваження спеціальних органів адміністративно-правового регулювання, що діяли в сфері подолання наслідків Чорнобильської катастрофи на території зон відчуження та безумовного (обов’язкового) відселення. Здійснено аналіз змін адміністративно-правового статусу спеціальних органів у названій сфері, запропоновано відповідні шляхи вдосконалення компетенції Агентства з управління зоною відчуження. Проведено розгляд нормативно-правових актів, що в окремі періоди визначали правовий статус спеціальних органів влади на території, що зазнала найбільш негативних наслідків аварії на ЧАЕС.

Значна увага приділена встановленню позитивних рис у правовому статусі попередників Агентства з управління зоною відчуження, які були спрямовані на виконання аналогічних завдань, а також пошуку шляхів вдосконалення процесу здійснення адміністративно-правового регулювання у даній сфері. Оцінено ефективність функціонування кожного з державно-владних суб’єктів що в різні періоди виконували завдання сучасного Агентства.

У підрозділі 1.2. «Правова основа функціонування Державного агентства України з управління зоною відчуження» здійснено наголос на нормативному-правовому закріпленні функціонування Агентства з управління зоною відчуження. Підкреслено, що аварія на ЧАЕС призвела до виникнення значної кількості несприятливих наслідків екологічного, соціально-економічного, демографічного, фінансового та державно-політичного характеру в нашій державі. Встановлено особливе місце Агентства з управління зоною відчуження у процесі реалізації державної політики в сфері подолання наслідків Чорнобильської катастрофи в Україні, що пояснюється широтою та комплексністю суспільних відносин, на які поширюються повноваження даного органу виконавчої влади, а також суттєвою територією, на якій таке регулювання здійснюється (лише зона безумовного відселення має площу більше 2500 км² та розміщується на території 76 колишніх населених пунктів). На основі розгляду спеціальних нормативно-правових актів (законів, підзаконних актів, Рішень Конституційного Суду) здійснено класифікацію сфер діяльності Агентства з управління зоною відчуження.

Розглянуто спірні питання, що виникають у зв’язку з особливостями правового закріплення адміністративно-правового статусу цього центрального органу виконавчої влади. Зазначено на складному характері взаємовідносин між Агентством з управління зоною відчуження, органами місцевого самоврядування та низкою міністерств, що зумовлюється існуванням недосконалих положень відповідних нормативних актів.

У підрозділі 1.3. «Зарубіжний досвід діяльності спеціальних органів державної влади на радіаційно забруднених територіях» було проведено аналіз досвіду зарубіжних країн в процесі реалізації державної політики з ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи на найбільш радіаційно забруднених територіях. Розглянуто адміністративно-правовий статус спеціально-уповноважених органів державної влади в країнах, що поряд з Україною зазнали найбільшого негативного впливу Чорнобильської катастрофи, а саме – в Республіці Білорусь та Російській Федерації. Встановлено, що в названих країнах були здійснені структурні зміни в системі адміністративно-правового регулювання суспільних відносин нового типу, які виникли з метою ліквідації наслідків аварії на ЧАЕС, а також були створені спеціальні органи державної влади та реформовані існуючі. Розглянуто процес функціонування таких зарубіжних органів влади як: Міністерство з надзвичайних ситуацій Російської Федерації, Міністерство з надзвичайних ситуацій Республіки Білорусь, Департамент з ліквідації наслідків катастрофи на Чорнобильській АЕС, Адміністрація зон відчуження та відселення.

Зосереджено увагу на ефективності здійснення адміністративно-правових та фінансово-правових заходів на території зарубіжних країн щодо ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи, а також реабілітації найбільш постраждалих від цієї техногенної аварії територій. Визначено можливі напрями запозичення Україною позитивного досвіду функціонування спеціальних органів при вирішенні подібного кола питань, а також відповідного вдосконалення їх адміністративно-правового статусу.

Розділ 2 «Особливості адміністративно-правового статусу Державного агентства України з управління зоною відчуження» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 2.1. «Поняття і структура адміністративно-правового статусу Державного агентства України з управління зоною відчуження» проведено теоретичний аналіз поняття адміністративно-правового статусу органу державної влади, здійснено огляд точок зору науковців та положень законодавства з цього приводу. Визначено особливості функціонування даного правового інституту по відношенню до Агентства з управління зоною відчуження. Розглянуто адміністративну правосуб’єктність, яка найбільш повно характеризує спеціальний правовий статус даного органу влади.

Виокремлено складові елементи адміністративно-правового статусу, здійснено характеристику взаємозв’язків між ними. Наведено положення законодавства, норми якого найбільш повно характеризують такі структурні елементи. Приділено увагу такій важливій складовій адміністративно-правового статусу як повноваження щодо застосування юридичної відповідальності. Наголошено на особливостях, що існують при їх реалізації у випадку Агентства з управління зоною відчуження.

У підрозділі 2.2. «Завдання та функції діяльності Державного агентства України з управління зоною відчуження» здійснено наголос на класифікації завдань, функцій, характеристиці мети, а також розгляді суміжних елементів адміністративно-правового статусу Агентства з управління зоною відчуження. На основі проведеного теоретичного аналізу встановлено безпосередні напрями покращення процесу функціонування цього суб’єкта владних повноважень. Підкреслено, що саме завдання та функції встановлюють, у напрямі вирішення яких саме питань суспільного розвитку буде працювати той чи інший орган влади, а також яким чином цей процес буде відбуватися.

Зауважено, що для Агентства з управління зоною відчуження визначено мету, яка складається з семи окремих пунктів, що не є притаманним для більшості органів державної влади такого ж рівня. Зроблено висновок, що таке широке законодавче формулювання мети є однією з важливих особливостей адміністративно-правового статусу Агентства з управління зоною відчуження і полягає в комплексному характері питань, які слід вирішувати шляхом здійснення відповідного регулювання суспільних відносин.

Акцентовано увагу на відсутності умов для належної реалізації значної частини поставлених перед даним органом влади завдань. Наголошено, що внесення відповідних змін до Положення про Державне агентство України з управління зоною відчуження дозволить конкретизувати сферу та основні пріоритети роботи цього органу державної влади в подальшому. Дисертантом запропоновано включити до переліку завдань пункти, які б стосувалися інформування та надання роз’яснень (результати проведеного анкетування свідчать, що ступінь забезпечення екологічною інформацією з боку органів влади є недостатнім для 21,5% респондентів, а також неповним для 65,7% опитаних, які проживають на забруднених територіях) та здійснення контрольно-наглядової функції в зоні відчуження та відселеній частині зони безумовного (обов’язкового) відселення.

У підрозділі 2.3. «Організаційна структура Державного агентства з управління зоною відчуження» проведено аналіз організаційної структури даного органу державної влади, а також визначено напрями вдосконалення організаційно-правових відносин у процесі його функціонування. При порівнянні переліку структурних підрозділів Агентства із передбаченими для нього завданнями зроблено висновок про невідповідність цих понять.

В аспекті вдосконалення організаційної структури Агентства з управління зоною відчуження здійснено аналіз різних типів організації органів державної влади, зокрема розглянуто лінійну, функціональну та лінійно-функціональну модель структури органу влади. Наведено характеристики кожної з них, оцінено можливості їх використання щодо Агентства з управління зоною відчуження. Обґрунтовано, що з урахуванням значної різноманітності завдань, що поставлені перед цим органом влади, найбільш доречним буде застосування до нього функціональної моделі організаційної структури. В такому разі Агентство матиме змогу ефективно здійснювати державну політику за всіма напрямами, що передбачені в чинному законодавстві. Причому робота за такими напрямами буде здійснюватися з високим рівнем ефективності, що зумовлюватиметься більш глибокою спеціалізацією кожного структурного підрозділу Агентства.

Дисертантом доводиться, що реформування структури Агентства з управління зоною відчуження потребує приведення у відповідність внутрішньої організації даного суб’єкта владних повноважень із покладеними на нього завданнями щодо реалізації державної політики у відповідних напрямах.

Розділ 3 «Шляхи удосконалення адміністративно-правового статусу Державного агентства України з управління зоною відчуження» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 3.1. «Удосконалення правового забезпечення діяльності Державного агентства України з управління зоною відчуження» проведено аналіз шляхів вдосконалення законодавчих та підзаконних актів, що встановлюють адміністративно-правовий статус Агентства з управління зоною відчуження та регулюють його діяльність.

Здійснено наголос на необхідності приведення чинних правових актів у відповідність до змін у системі органів державної влади, що відбулися внаслідок прийняття Указу Президента № 1085/2010 від 09.12.2010 р. Основними сферами внесення змін до нормативних актів в ході виконання роботи виступали: взаємодія Агентства з органами місцевого самоврядування щодо розмежування сфер впливу в межах територій зон відчуження та безумовного (обов’язкового) відселення; визначення правового статусу частин зон відчуження та безумовного (обов’язкового) відселення, де проживають самопоселенці; розширення повноважень щодо участі Агентства в міжнародній та нормотворчій діяльності; створення спеціальних документів програмного характеру щодо здійснення державної політики стосовно подолання наслідків Чорнобильської катастрофи; приведення у відповідність організаційної структури Агентства та поставлених перед ним завдань.

Визначено пріоритетне значення внесення змін до законодавства у процесі підвищення ефективності діяльності Агентства з управління зоною відчуження та відповідного вдосконалення його адміністративно-правового статусу.

Підрозділ 3.2. «Взаємодія Державного агентства України з управління зоною відчуження з органами державної влади» присвячено аналізу можливостей співпраці Агентства з управління зоною відчуження та інших центральних органів державної влади. Встановлено, що невід’ємним елементом діяльності Агентства у процесі реалізації своїх повноважень виступає саме взаємодія з іншими органами державної влади, що дозволить більш виважено підійти до сукупності загроз та небезпек, які виникли внаслідок Чорнобильської катастрофи в межах зон відчуження та безумовного (обов’язкового) відселення, а також на всій території України.

Обґрунтовано, що подолання наслідків техногенної катастрофи на ЧАЕС не під силу одному лише Агентству з управління зоною відчуження. До реалізації державної політики в даній сфері слід залучати й інші органи державної влади. Передусім, Верховну Раду України, Кабінет Міністрів України, а також відповідні міністерства (Міністерство внутрішніх справ, Міністерство екології та природних ресурсів, Міністерство освіти і науки, молоді та спорту, а також Міністерство закордонних справ та ін.).

Наведено перелік організаційних форм співпраці, практична реалізація яких дозволить підвищити ефективність зусиль кожної зі сторін такого співробітництва. Розглянуто проблемні моменти, що виникають в даному процесі, запропоновані шляхи їх вирішення.

У підрозділі 3.3. «Взаємодія Державного агентства України з управління зоною відчуження з міжнародними організаціями» підкреслено, що для подолання усього переліку негативних наслідків, спричинених Чорнобильською катастрофою не буде достатньо ресурсів лише однієї країни, наприклад побудова Нового безпечного конфайнменту вартістю більше 1,55 млрд. євро., де внесок України не перевищує 5-10%. У зв’язку з цим, зауважено, що широта та комплексний характер негативних наслідків, спричинених аварією на ЧАЕС, вимагають для свого вирішення широкого й активного міжнародного співробітництва України та координації зусиль у цій галузі на міжнародному та національному рівнях.

Розглянуто шляхи співпраці України щодо подолання наслідків Чорнобильської катастрофи з такими міжнародними організаціями як ООН, ЄБРР, МАГАТЕ, Рада Європи, Європейська Комісія, ЮНІСЕФ, ВООЗ, Центр ООН по населених пунктах, Дитячий фонд ООН, Департамент з технічного співробітництва з метою розвитку ООН.

В межах підрозділу здобувачем проведено аналіз можливих варіантів подальшого розвитку міжнародної співпраці щодо подолання наслідків аварії на ЧАЕС, а також розгляд шляхів вдосконалення функцій, повноважень та процесу діяльності органів державної влади у цій сфері. Особливу увагу приділено пошуку можливих варіантів щодо внесення змін до нормативних актів, що закріплюють адміністративно-правовий статус Агентства з управління зоною відчуження в аспекті його ефективнішої взаємодії з міжнародними організаціями та іноземними державами щодо мінімізації наслідків аварії на ЧАЕС.