АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВИЙ СТАТУС ДЕРЖАВНОЇ ІНСПЕКЦІЇ УКРАЇНИ З КОНТРОЛЮ ЗА ЦІНАМИ Автореферат

У вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, визначаються її зв’язок з науковими планами та програмами, мета і завдання, об’єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, наводяться відомості про апробацію результатів та публікації.

Розділ 1. «Правові засади діяльності органів державного контролю за цінами» складається з трьох підрозділів і присвячений аналізу існуючих в адміністративному законодавстві України нормативних положень щодо організації системи контролю за ціноутворенням.

У підрозділі 1.1. «Ціни та тарифи як об’єкт правового регулювання» розкривається зміст категорії «ціна» та аналізуються особливості правового регулювання ціноутворення в сучасних умовах в Україні.

У результаті здійсненого дослідження встановлено, що сутність ціни найбільш наочно проявляється в наступних її функціях: розподільчій, врівноважуючій, інформаційній, стимулюючій та функції збереження доходності суб’єкта господарювання.

Окремо розглядається питання здійснення контролю за тарифотворенням. Так серед особливостей тарифів виділяється те, що на відміну від цін на товари (як на матеріальні цінності) тарифи визначають вартість не речей, а результату людської діяльності (у вигляді послуги) і тому не можуть накопичуватися. Надана споживачу послуга завжди є «вичерпною», що ускладнює діяльність щодо контролю за її якістю. Наприклад, для оцінки якості наданих послуг з залізничного перевезення пасажирів, вантажу та багажу необхідно зафіксувати юридичний факт порушення правил та норм цих перевезень, зокрема, скласти процесуальний документ, що засвідчує факт порушення прав, встановити свідків, тоді як для доведення факту продажу неякісного товару за завищеною ціною достатньо зберегти товари, товарно-касовий документ і у встановлений законом строк звернутися до уповноважених суб’єктів з метою захисту порушеного права.

У підрозділі 1.2. «Класифікація цін та тарифів» детально аналізуються викладені в науковій літературі погляди щодо класифікації підстав розмежування видів цінового впливу в економіко-правових відносинах.

Пропонується виокремлювати такі критерії класифікації цін: 1) за характером обслуговуваного обороту продукції (закупівельні, оптові та роздрібні); 2) за обсягом товарів у договорі купівлі-продажу (біржові, внутрішньофірмові трансферні, роздрібні); 3) за територією дії (поясні, національні, світові). Ще одним різновидом цін є так звані «ринкові ціни» (ч. 3 ст. 623 ЦК України). Чинним законодавством визначені види цін і тарифів, які використовуються для правового регулювання економічних відносин в Україні, а саме: вільні ціни і тарифи, державні фіксовані та регульовані ціни і тарифи.

Практика застосування вільних цін у господарській практиці неоднозначна. В Україні регулюється близько 8 % товарних цін, тоді як у США – 15 %, а в Японії – 25 %. Розширення сфери їх застосування, що є одним із принципів цінової політики нашої держави, проголошено у ст. 3 Закону України «Про ціни та ціноутворення».

Підтримуємо позицію тих фахівців, які вважають, що належних підстав для такої високої частки вільних цін в Україні немає. Для цього необхідні певні передумови: стабільне економічне і політичне становище, збалансованість, економічна конкуренція, відсутність монополізму тощо. Дійсно, розширення сфери застосування вільних цін найболючіше позначилося на цінах на товари і послуги широкого вжитку.

За результатами проведеного дослідження було здійснено опитування 148 респондентів, з яких 48 % складають підприємці. З’ясовано, що на питання щодо необхідності збереження державного регулювання процесу ціноутворення в країні 94,24 % респондентів відповіли позитивно. Крім того, як результат ефективної державної цінової політики більше 64 % респондентів визначили підтримку національного товаровиробника, 33 % зазначили, що ефективні заходи щодо контролю за ціноутворенням у країні знімуть соціальну напругу і забезпечать лояльне ставлення до діяльності влади в цілому. Однак головною проблемою посилення контролю з боку держави за процесом ціноутворення майже 50 % респондентів назвали наявність елементів корумпованості в механізмі здійснення контролю за господарською діяльністю.

У підрозділі 1.3. «Система суб’єктів публічної адміністрації, що забезпечують контроль за цінами» аргументовано положення про те, що державний контроль за цінами є важливою складовою державної економічної політики, що, забезпечуючи соціально-економічні права населення, з іншого боку, впливає на господарюючих суб’єктів, на жаль, не завжди позитивно.

Під контролем за цінами пропонуємо розуміти систему заходів, спрямованих на забезпечення виконання законодавства у сфері ціноутворення та державного регулювання цін, виявлення та припинення правопорушень, встановлення винних осіб з метою недопущення подальших проявів протиправних дій для забезпечення загального режиму законності та правової дисципліни.

Доведено, що в систему органів ціноутворення України входять спеціалізовані та неспеціалізовані органи. Пропонується спеціалізованими органами визнати ті, основною функцією яких є ціно- або тарифотворення, контроль за встановленими цінами й тарифами та моніторинг цін. До цієї групи належать на загальнодержавному рівні Держцінінспекція, Управління цінової політики Міністерства економічного розвитку і торгівлі України, Департамент розслідувань Антимонопольного комітету України; на місцевому рівні – відділи (сектори) цін управлінь економіки місцевих державних адміністрацій, територіальні органи Антимонопольного комітету України, державні інспекції контролю за цінами в АР Крим, областях та в містах Києві і Севастополі; на локальному рівні – відділи (сектори) цін суб'єктів господарювання. До групи неспеціалізованих органів ціноутворення віднесено органи, які разом з основними функціями виконують окремі ціно- і тарифотворчі функції. Досліджено правовий статус та окремі аспекти діяльності вказаних органів.

Результати проведеного соціологічного дослідження свідчать про впевненість респондентів у необхідності функціонування спеціалізованого державного органу контролю за ціноутворенням (83,21 %). Однак при цьому 43,18 % респондентів визнали за необхідне здійснити реформу системи органів, які формують та реалізують державну цінову політику.

Розділ 2. «Реалізація адміністративно-правового статусу Державної інспекції України з контролю за цінами» складається з трьох підрозділів, в яких аналізуються складові адміністративно-правового статусу Держцінінспекції, форми та методи її контрольної діяльності, способи забезпечення законності реалізації адміністративно-правового статусу контролюючого органу.

У підрозділі 2.1. «Завдання, функцій та адміністративно-правові повноваження Державної інспекції України з контролю за цінами та її територіальних органів» досліджено погляди щодо поняття компетенції органу виконавчої влади, проаналізовано елементи компетенції, встановлено її юридичну природу. Розглянуто питання щодо підстав розмежування компетенції суб’єктів публічної адміністрації, що забезпечують державний контроль за цінами та ціноутворенням. Встановлено існування дублювання функцій та повноважень органів контролю, що зумовлює потребу вдосконалення нормативно-правової бази, яка регламентує їх діяльність.

В роботі визначено адміністративно-правовий статус Держцінінспекції через з’ясування завдань та функцій, покладених на неї. Зазначено, що першим етапом діяльності щодо визначення компетенції як основної складової правового статусу, є виявлення необхідних у даний проміжок часу для держави завдань, виконання яких покладено на дану державну інституцію, а також функцій, в межах яких можна з найкращим результатом здійснювати державне регулювання. Другим етапом можна вважати пошук оптимальних варіантів розподілу нормативно закріплених завдань, а відтак і функцій, реалізація яких буде розподілена між відповідними суб’єктами публічної адміністрації.

Доведено необхідність безумовного закріплення завдань у статусному нормативному акті, який і визначатиме адміністративно-правовий статус Держцінінспекції. На основі здійсненого аналізу визначено, що основними функціями Держцінінспекції є такі: контроль; збір, аналіз інформації, передача її в разі необхідності іншим органам; прогнозування; планування; організація; регулювання; координація; стимулювання.

На підставі аналізу нормативно-правової бази, якою закріплено повноваження Держцінінспекції, а також вивчення практики її діяльності сформульовано положення про те, що ця діяльність містить три складових, які становлять єдине ціле: а) попереджувальна (профілактична) робота; б) робота щодо своєчасного припинення правопорушень; в) робота щодо притягнення винних осіб до адміністративної відповідальності. Відповідно до цього перед підрозділами Держцінінспекції поставлені такі завдання щодо боротьби з правопорушеннями: а) їх попередження; б) припинення; в) покарання винних осіб. Для вирішення зазначених завдань органи Держцінінспекції і наділені надвідомчими повноваженнями.

У підрозділі 2.2. «Форми та методи контрольної діяльності Державної інспекції України з контролю за цінами» визначено, що форма діяльності Держцінінспекції щодо здійснення контролю – це практичне зовнішнє вираження конкретних однорідних дій даного виконавчо-розпорядчого органу, його територіальних підрозділів та посадових осіб, що необхідні для реалізації в межах своїх повноважень відповідних завдань, забезпечення законності та дисципліни.

З’ясовано, що до правових форм діяльності Держцінінспекції належать такі: видання адміністративних актів (як нормативного, так і індивідуального характеру); укладання угод (договорів); здійснення інших юридично значущих дій. До організаційних форм роботи належить здійснення організаційних дій та виконання матеріально-технічних операцій. Проаналізовано всі зазначені форми діяльності Держцінінспекції, виявлено вади реалізації нормативних актів та запропоновано шляхи їх подолання.

Зазначено, що під методами діяльності Держцінінспекції слід розуміти конкретні способи практичного здійснення завдань і функцій виконавчо-розпорядчої діяльності, що становлять якісну сторону регулювання. Аналіз нормативних актів свідчить про те, що в результаті реалізації відповідних методів підрозділи Держцінінспекції виконують функції спеціалізованого міжвідомчого контролю шляхом: встановлення загальнообов’язкових правил поведінки; організації та здійснення контролю за їх додержанням; направлення об’єкту контролю приписів та застосування до них інших заходів адміністративного примусу тощо. Вони фактично відображають владні повноваження інспекторів, є засобом реалізації цих повноважень і завжди застосовуються щодо певного об’єкта управління, який підлягає контролю.

Таким чином, методи діяльності державних інспекцій виявляються лише у зв’язках, які виникають між Держцінінспекцією та підконтрольними об’єктами в процесі здійснення контролю. Особливістю методів роботи цих органів контролю є також те, що інспектор, враховуючи характер порушення, його суспільну небезпеку, ступінь вини посадової особи підконтрольного об’єкта, для найбільш ефективного досягнення управлінського результату вправі на власний розсуд у межах своєї компетенції використати ті або інші засоби впливу.

У підрозділі 2.3. «Забезпечення законності реалізації адміністративно-правового статусу Державної інспекції України з контролю за цінами» визначається, що законність у контролі за цінами – це стан взаємовідносин між суб’єктами фінансового контролю та підконтрольними об’єктами, що полягає у неухильному дотриманні законів і підзаконних нормативно-правових актів та забезпеченні впевненості останніх у невтручанні в їх господарську діяльність, гарантованості захисту прав щодо її здійснення. Доведено, що, оскільки контролюючий орган може діяти лише в межах, визначених законодавством, його право є одночасно для нього і його обов’язком.

Наведено та проаналізовано основні вимоги, дотримання яких обумовлює створення та підтримання режиму законності у сфері контролю за цінами, а саме: забезпечення верховенства права та пріоритету закону в діяльності всіх органів контролю за цінами; забезпечення постійного нагляду за діяльністю органів цінового контролю з боку органів прокуратури та вищестоящих контролюючих суб’єктів; рівність всіх підконтрольних об’єктів перед законом; невідворотність відповідальності за вчинені правопорушення або, іншими словами, «невідворотність реалізації законності»; недопустимість протиставлення законності та доцільності; взаємозалежність законності й правосвідомості та правової культури.

Визначено, що підтримання законності у сфері контрольної діяльності здійснюється за допомогою системи гарантій, якими є способи забезпечення й підтримання законності контрольно-процесуальної діяльності. Розглянуті всі види гарантій забезпечення законності в діяльності Держцінінспекції.

Наведена та проаналізована практика застосування органами Держцінінспекції адміністративно-господарських санкцій до підконтрольних об’єктів, при чому акцентовано увагу на помилках правозастосовної діяльності контролюючих суб’єктів. Досліджено питання відповідальності за незаконні дії чи бездіяльність, прийняття незаконних рішень суб’єктами з владними повноваженнями у сфері регулювання цін та ціноутворення.

Доведено необхідність закріплення на нормативному рівні форм документів, що приймаються за результатами цінового контролю, та визначення випадків їх прийняття, оскільки сьогодні рішення Держцінінспекції можуть бути оформлені у формі розпорядження, наказу, листа, постанови, постанови по справі про адміністративні правопорушення, рішення про застосування фінансових санкцій тощо. Доведено, що така різноманітність процесуальних актів негативно впливає на стан законності в досліджуваній сфері.

Розділ 3. «Шляхи вдосконалення адміністративно-правового статусу Державної інспекції України з контролю за цінами», який складається з трьох підрозділів, присвячено аналізу зарубіжного досвіду щодо адміністративно-правового забезпечення контролю за цінами, характеристиці взаємодії Держцінінспекції з іншими суб’єктами публічної адміністрації в частині контролю за цінами та ціноутворенням, а також проблемам оптимізації адміністративно-правового статусу Держцінінспекції.

У підрозділі 3.1. «Аналіз досвіду країн Європи щодо адміністративно-правового забезпечення державного контролю за цінами» визначено, що в переважній більшості зарубіжних країн державне регулювання цін не є разовою дією, а відбувається постійно, з чергуванням періодів його посилення та послаблення. Під час кризових ситуацій, руйнування грошово-фінансових систем, значного дефіциту товарів і великого надлишку грошей в обігу державне втручання в цінові процеси є більш жорстким та всеохоплюючим.

Аналіз зарубіжного досвіду став підставою для висновку про те, що «дозволити собі» вільне ціноутворення можуть лише економічно розвинуті країни. Проте практика організації контролю за цінами та ціноутворенням у таких країнах, як Великобританія, Австрія, Данія, Норвегія підтверджує необхідність існування державного контролю цін на визначені соціально-значимі групи товарів та доцільність функціонування спеціалізованого органу контролю.

Враховуючи світовий досвід державного регулювання ціноутворення, в Україні доцільно запровадити практику всебічного використання методів непрямого регулювання цін та тарифів (квотування, ліцензування, субсидування (агропромисловий комплекс) тощо). Разом з тим підкреслено, що в зарубіжних країнах створений ефективний механізм гнучкої системи відстеження (моніторингу) внутрішніх цін на основні види продукції і що головне – це ефективна система примусових заходів, в тому числі й пов’язаних з притягненням до юридичної відповідальності порушників цінової дисципліни.

У підрозділі 3.2. «Функціональна модель взаємодії Державної інспекції України з контролю за цінами та інших суб’єктів публічної адміністрації» визначено основні форми взаємодії суб’єктів публічної адміністрації. Зазначено, що взаємодія державних інспекцій з іншими органами виконавчої влади залежить від завдань, які ними виконуються, та галузевої спрямованості їх завдань і функцій.

Відзначені два основних напрями співпраці Держцінінспекціїі з органами державної влади та місцевого самоврядування: запобігання порушень державної дисципліни цін та припинення протиправної поведінки. Для упередження необґрунтованого зростання цін/тарифів Держцінінспекція співпрацює з міжвідомчими ціновими комісіями та взаємодіє з суб’єктами громадського контролю. Для припинення порушень Держцінінспекція вносить подання щодо припинення порушень законодавства до прокуратури та надає рекомендації місцевим державним адміністраціям або органам місцевого самоврядування.

Зазначено, що форми взаємодії можуть бути різними, однак вони повинні відповідати низці загальних вимог: усі взаємодіючі сторони повинні мати єдину мету; кожен орган повинен діяти в межах своєї компетенції, керуватися своїми галузевими нормативними актами, а співробітники – функціональними обов’язками; взаємодія повинна супроводжуватися взаємним інформуванням.

Доведено, що головним завданням взаємодії Держцінінспекцї з іншими суб’єктами публічної адміністрації повинно бути прогнозування й попередження цінових криз

У підрозділі 3.3. «Шляхи оптимізації адміністративно-правового статусу Державної інспекції України з контролю за цінами» зазначено, що існуюча система контролю, який здійснюється підрозділами Держцінінспекції, невідкладно потребує раціоналізації, приведення чисельності працівників і витрат на їх утримання у відповідність до вимог реального забезпечення належної ефективності її діяльності.

Доведено низьку результативність заходів щодо проведення моніторингу цін і тарифів на споживчому ринку з огляду на відсутність механізму оперативного припинення порушень, виявлених в результаті моніторингу цін. На цей час при виявленні Держцінінспекцією порушень під час здійснення цінових досліджень застосовується практика проведення суб’єктами господарювання переоцінки нереалізованого за завищеними цінами обсягу товарів.

Аналіз роботи Держцінінспекції дозволив зробити висновок про те, що система її підрозділів наочно демонструє необхідність удосконалення, насамперед, шляхом чіткого визначення правового статусу Держцінінспекції, забезпечення незалежності та автономності діяльності вказаних контрольних органів, підвищення ефективності механізмів взаємодії з іншими суб’єктами контролю.

Проведені дослідження дають підстави стверджувати, що проблеми кадрового забезпечення діяльності Держцінінспекції певною мірою є типовими для органів виконавчої влади України. Доведена необхідність розробки комплексної програми впровадження кадрової політики Державної інспекції контролю за цінами, яка базуватиметься на засадах концепції «управління людськими ресурсами».

Серед основних проблем в організації роботи Держцінінспекції виділено недосконалість законодавчої бази. Зокрема, Законом України «Про ціни і ціноутворення» передбачена відповідальність в частині застосування санкцій за порушення державної дисципліни цін, яка не поширюється на фізичних осіб-підприємців, а запроваджений механізм попередження суб’єктів господарювання про перевірки не менше ніж за 10 днів до початку дає можливість суб’єктам «бути готовими» до перевірки. Існує неврегульованість питання щодо контролю цінової ситуації у сфері надання освітніх, медичних послуг тощо. Відсутній єдиний Порядок формування цін на регульовані види продукції (робіт, послуг). Крім того, недоліком, що стримує оперативне здійснення контрольно-наглядових функцій, є відсутність нормативно затвердженої процедури застосування заходів адміністративного впливу (застосування фінансових санкцій, притягнення до адміністративної відповідальності тощо) при недопуску до перевірок або ненаданні документів.