АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ДІЯЛЬНОСТІ ІНСТИТУТІВ СПІЛЬНОГО ІНВЕСТУВАННЯ В УКРАЇНІ Автореферат

У вступі обґрунтовується актуальність обраної теми дисертації, визначається її зв’язок з науковими планами та програмами, мета і задачі, об’єкт і предмет, методи дослідження, ступінь наукової розробленості проблеми, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, наведена інформація про апробацію і впровадження результатів роботи, публікації з теми дисертаційної роботи, структуру дисертації та її обсяг.

У першому розділі – «Публічно-правові засади функціонування інститутів спільного інвестування», – який складається з чотирьох підрозділів та висновків до цього розділу, досліджуються особливості спільного інвестування як об’єкта публічно-правового регулювання.

У підрозділі 1.1 «Публічно-правова складова механізму функціонування інститутів спільного інвестування» розглядаються принципи функціонування системи інститутів спільного інвестування і на цій підставі аналізується співвідношення між приватноправовою і публічно-правовою складовими регулювання діяльності інститутів спільного інвестування. У підрозділі зазначається, що інтерес держави та суспільства до інвестування визначається їх зацікавленістю у розвитку інвестування в країні, оскільки саме це є запорукою розвитку економіки і, в кінцевому підсумку, соціальної сфери і добробуту громадян. Важливим джерелом таких інвестицій є кошти дрібних інвесторів. Для збирання цих коштів, в першу чергу, і призначаються інститути спільного інвестування. Водночас, зазначені дрібні інвестори повинні бути впевнені у безпеці такого інвестування. Отже, публічно-правова складова механізму функціонування інститутів спільного інвестування обумовлюється двома рівнями інтересу: інтересу до розвитку інвестування як такого та інтересу до створення умов щодо заохочення інвестування приватними дрібними інвесторами, забезпечення безпеки інвестування, створення умов для користування послугами інститутів спільного інвестування, створення умов для належного інформаційного забезпечення цих інститутів. Публічно-правова складова механізму функціонування інститутів спільного інвестування обумовлює адміністративно-правове регулювання цієї сфери.

У підрозділі 1.2 «Сучасний стан правового регулювання спільного інвестування в Україні в контексті міжнародного досвіду» розглянуті історичні аспекти розвитку інститутів спільного інвестування та здійснене порівняння з міжнародним досвідом. Наголошується на тому, що розвиток інститутів спільного інвестування у всьому світі так чи інакше пов'язаний з його адміністративно-правовим регулюванням, а вказане регулювання сприяє подальшому розвитку інститутів спільного інвестування, перш за все, за рахунок підвищення рівня довіри дрібних інвесторів. Здійснене порівняння напрямів і механізмів адміністративно-правового регулювання інститутів спільного інвестування за законодавством України і за Директивою 85/611/ЄЕС. Встановлено, що загальні тенденції в напрямках регулювання співпадають. Основною (спільною) метою такого регулювання є захист прав інвесторів. Виділені основні спільні напрями регулювання діяльності інститутів спільного інвестування (реєстрація інститутів спільного інвестування; диверсифікація їх активів; взаємний контроль суб’єктів-учасників діяльності інститутів спільного інвестування; ліцензування суб’єктів; інформування; нормування витрат; нормування розрахунку вартості чистих активів; гарантії викупу (погашення) цінних паперів інститутів спільного інвестування; сертифікація фахівців; наявність державного регуляторного органу в сфері інститутів спільного інвестування) та з’ясовані розбіжності. Сформульовані напрямки подальшого узгодження зазначених систем адміністративно-правового регулювання інститутів спільного інвестування (за відношенням до придбання в активи фондів комерційної нерухомості, банківських металів, похідних цінних паперів та/або деривативів, цінних паперів інших інститутів спільного інвестування; за відношенням до розміщення активів інститутів спільного інвестування в банківські депозити; за відсутністю спеціальної процедури реєстрації цінних паперів інститутів спільного інвестування, яка фактично співпадає з реєстрацією (ліцензуванням) власне цих інститутів; за необхідністю здійснювати регулювання ключових питань діяльності інститутів спільного інвестування законами, а не підзаконними нормативними актами). Показана необхідність більш детального регулювання класифікації інститутів спільного інвестування за напрямками вкладання активів.

У підрозділі 1.3 «Операції спільного інвестування як фінансова послуга в контексті адміністративно-правового регулювання» з’ясовані особливості цієї послуги, які відрізняють її від інших видів фінансових послуг та визначають місце їх адміністративно-правового регулювання. Наголошується на тому, що дані послуги дозволяють інвестору вирішити питання диверсифікації ризиків, подолання обмежених ресурсів для інвестування, участі в управлінні інвестиціями, економії витрат, забезпечення професійного управління інвестиціями. Але вирішення цих питань потребує адміністративних впливів: регулювання структури активів, регулювання допустимих витрат, гарантії прав інститутів спільного інвестування на участь в управлінні об’єктами інвестування та отримання від них необхідної інформації, підготовка персоналу і контроль за рівнем його кваліфікації, контроль за належним використанням ресурсів, встановлення механізмів відповідальності за порушення цих вимог. Запропоновано авторське визначення такої послуги в контексті її адміністративно-правового регулювання.

У підрозділі 1.4 «Інформаційне забезпечення функціонування інститутів спільного інвестування в Україні як результат адміністративного регулювання» досліджені роль і місце адміністративно-правового забезпечення інформаційних відносин в сфері інститутів спільного інвестування як складової частини інформаційних відносин на фондовому ринку. Доведений дуалізм інформаційного забезпечення діяльності інститутів спільного інвестування, яке складається з інформації для інститутів спільного інвестування (про об’єкти інвестування – потенційні та фактичні) та з інформації про інститути спільного інвестування (для інвесторів, потенційних та фактичних, та для контролюючих органів і саморегулівних організацій). Доведено, що виконання вимог до інформації на фондовому ринку може забезпечуватися тільки на засадах адміністративно-правового регулювання процедур її створення і оприлюднення. Тому надійне інформування учасників фондового ринку є важливою складовою адміністративно-правового регулювання спільного інвестування.

Доведена необхідність диференціації вимог до розкриття інформації емітентами в залежності від сфери обігу їх цінних паперів. Вперше значення розкриття інформації поєднано з уявленнями про менеджеральні засади публічного управління: ефективність управління інститутами спільного інвестування визначається не тільки прямим державним впливом, але й конкуренцією між цими інститутами за гроші вкладників, що досягається на засадах розкриття інформації. Зокрема, доведено, що заохочення конкуренції між інститутами спільного інвестування є не менш сильним засобом, ніж адміністративний примус.

Другий розділ – «Адміністративно-правові засоби забезпечення діяльності інститутів спільного інвестування в Україні» – складається з трьох підрозділів, висновків до цього розділу і присвячений дослідженню зазначених адміністративно-правових засобів.

У підрозділі 2.1 «Поняття засобів адміністративно-правового забезпечення діяльності інститутів спільного інвестування в Україні», виходячи з сучасного інструментального підходу до права, досліджена сутність адміністративно-правових засобів. Зазначено, що об’єктивним критерієм виокремлення з маси суспільних відносин тих, що складають саме предмет адміністративного права, є обов’язкова наявність в цих відносинах особливого суб’єкта – суб’єкта владних повноважень. Отже, адміністративно-правові засоби – це юридичні засоби, які реалізуються за участю держави в особі її уповноважених органів – суб’єктів владних повноважень – в сфері адміністративно-правового регулювання з метою забезпечення публічного правопорядку та законності. Виділена низка спільних ознак, що притаманна адміністративно-правовим засобам, незалежно від сфери їх застосування. Надане авторське визначення дефініції «засоби адміністративно-правового забезпечення діяльності інститутів спільного інвестування».

Адміністративно-правові засоби доцільно класифікувати на: норми, відносини, законодавство, методи, форми, компетенція суб'єктів, способи реалізації норм. Виходячи з поглядів С.С. Алексєєва, побудована ієрархія цих засобів: засоби першого рівня – законодавство, норми; другого рівня – відносини, що ними породжуються; третього рівня – методи, форми, способи, компетенція суб’єктів.

Підрозділ 2.2 «Нормативні засади адміністративно-правового забезпечення діяльності інститутів спільного інвестування в Україні» складається з двох пунктів: 2.2.1 – Нормативне регулюванні інститутів спільного інвестування як засіб адміністративного права та 2.2.2 – Напрями удосконалення нормативного регулювання інститутів спільного інвестування. В п. 2.2.1 розглядаються загальнотеоретичні підходи до законодавства як засобу забезпечення ефективності адміністративно-правового регулювання, а в п. 2.2.2 сформульовані пропозиції по удосконаленню законодавства в сфері діяльності інститутів спільного інвестування.

В контексті загальнотеоретичного підходу звернена увага на те, що визнання публічності інтересу здійснюється шляхом його правового (юридичного) забезпечення (фіксації в нормах і встановленні механізму реалізації). На підставі досліджень застосування адміністративно-правових засобів в різних сферах правового регулювання доведено, що забезпечення їх ефективності так чи інакше зводиться до удосконалення законодавства. Систематизовані закони в сфері діяльності інститутів спільного інвестування, запропонована їх класифікація.

Разом із тим, поряд із законами і в межах встановленого цими законами нормативного регулювання, з метою деталізації, конкретизації законодавчих нормативних приписів приймаються підзаконні нормативно-правові акти. Враховуючи особливу складність питань, які виникають в сфері діяльності інститутів спільного інвестування, підзаконне нормотворення в цій галузі є особливо розгалуженим. В п. 2.2.1 підрозділу 2.2 систематизовані чинні в сфері діяльності інститутів спільного інвестування підзаконні акти, проаналізована їх відповідність законам та сформульовані напрями усунення деяких невідповідностей. В п. 2.2.2 підрозділу 2.2 надані конкретні пропозиції щодо удосконалення законодавства про інститути спільного інвестування в таких напрямах: нормативно-правовий статус корпоративних інвестиційних фондів; нормативно-правовий статус пайових інвестиційних фондів; захист інвестицій інститутів спільного інвестування; гармонізація законодавства України з міжнародними правовими традиціями; активізація роботи інститутів спільного інвестування в сфері інвестування в сільськогосподарські підприємства.

Підрозділ 2.3 «Інструментарій адміністративно-правового забезпечення діяльності інститутів спільного інвестування в Україні» також складається з двох пунктів: 2.3.1 – Методи адміністративного впливу на діяльність інститутів спільного інвестування та 2.3.2 – Способи реалізації норм. Зазначається, що загальновизнаних понять «метод» та «спосіб» в контексті юридичних засобів в юридичній науці не існує. В даній роботі автор проводить між ними межу, виходячи з того, що методи при їх застосуванні вирішують питання «як робити?», а способи, будучи діями, вирішують питання «що робити?». Отже, в п. 2.3.1 підрозділу 2.3 виділені методи встановлення: презумпцій правомірності: пільг; зобов'язань (держави); обов’язків суб’єктів господарювання по відношенню до інститутів спільного інвестування; обов'язків третіх осіб, обов'язків в сфері саморегулювання; правил; повноважень; обмежень і прямих заборон; відповідальності; заохочень. В п. 2.3.2 підрозділу 2.3 виділені такі способи реалізації адміністративно-правових норм в сфері забезпечення діяльності інститутів спільного інвестування: видача ліцензій та дозволів, реєстрація, інформаційна відкритість, членство в саморегулівних організаціях, контроль, адміністративний примус, кадрове забезпечення, експертиза, судовий контроль, розгляд звернень, прокурорський нагляд. Законодавчо обґрунтовується кожний із вказаних засобів, досліджуються механізми та ефект їх застосування.

У кожному з чотирьох підрозділів третього розділу – «Адміністративно-правові відносини у сфері забезпечення діяльності інститутів спільного інвестування в Україні» – аналізується один з видів адміністративно-правових відносин як таких, що складаються в процесі застосування адміністративно-правових засобів.

У підрозділі 3.1 «Публічне управління у сфері діяльності інститутів спільного інвестування в Україні» наголошується, що використання терміну «публічне управління» наповнює сутність управління з боку держави новим змістом («New Public Management» – «новий публічний менеджмент»), який відповідає вимогам відкритого, демократичного і справедливого суспільства та регулює взаємовідносини між офіційними інституціями (державна влада) та недержавними колами (бізнес, громадськість). Отже, концепція публічного управління знаменує собою відхід від імперативно-владного механізму управління на користь заохочувально-консенсуального, реалізовуючись на практиці як комплекс безпосередніх партнерських взаємовідносин публічної влади, професійної спільноти, суб'єктів публічного та приватного секторів. Такий підхід особливо важливий для сфери діяльності інститутів спільного інвестування, в якому публічна складова поєднується з приватним інтересом. Доведено, що ефективний захист прав інвесторів в системі публічного управління забезпечується об’єднанням адміністративного впливу і менеджеральних заходів. Виділені складові механізму публічного управління в сфері діяльності інститутів спільного інвестування. Встановлено, що ключовими суб’єктами владних повноважень щодо регуляторної діяльності в цій сфері є Національна (до 07.08.2011 р. – Державна) комісія з цінних паперів та фондового ринку, Антимонопольний комітет України, податкові органи, Держфінмоніторинг. Узагальнена система їх повноважень.

Доведено, що специфічним засобом адміністративно-правового регулювання на фондовому ринку і одночасно найважливішою складовою публічного управління у цій сфері є діяльність саморегулівних організацій як поєднання управлінських впливів держави та професійного середовища. Зазначене обумовлює дуалізм в діяльності саморегулівних організацій: з одного боку, захист інтересів своїх членів, а з іншого, контроль їх діяльністю. Система саморегулювання працює, оскільки учасники бізнесу усвідомлюють, що цілісність та надійність ринку призводить до підсилення впевненості інвесторів, а це сприяє розширенню бізнесу.

У підрозділі 3.2 «Адміністративні послуги у сфері діяльності інститутів спільного інвестування в Україні» підкреслюється, що сприйняття сучасних моделей публічного управління як «нового публічного менеджменту» означає логічний перехід до орієнтації на клієнта-громадянина, який потребує якісних соціальних і управлінських послуг. Серед послуг в сфері діяльності інститутів спільного інвестування виділені: ліцензування (компанії з управління активами, зберігачі); реєстрація (випусків цінних паперів, інститутів спільного інвестування, саморегулівних організацій), видача дозволів (на обіг цінних паперів за кордоном), визнання статусу (структур як інвестиційних фондів). Доведено, що саме визнання певних структур як фондів із їх реєстрацією є визначальним чинником у використанні фондами та їх інвесторами преференцій, які притаманні саме інститутам спільного інвестування, зокрема, пільг. Безпосередньо в сфері діяльності інститутів спільного інвестування запропоновано виділяти три види адміністративних послуг: загальні на фондовому ринку; спеціальні на фондовому ринку; спеціальні у сфері діяльності інститутів спільного інвестування як частини фондового ринку.

Доведено, що певній категорії адміністративних послуг як публічних послуг притаманна така ознака, що будучі первісно наданою за зверненням певної особи, ця послуга об’єктивно може бути звернена і до невизначеного кола осіб. Значення цього теоретичного висновку полягає в тому, що він дозволяє обґрунтувати наявність порушеного неналежним виконанням послуги інтересу у певних осіб щодо захисту цих інтересів у суді.

У підрозділі 3.3 «Адміністративна відповідальність за порушення правил діяльності інститутів спільного інвестування в Україні» розглянута система адміністративної відповідальності в сфері діяльності інститутів спільного інвестування. Доводиться, що в силу особливостей фондового ринку відповідальність в цій сфері носить специфічний характер і складається як із власне відповідальності за порушення на фондовому ринку, так і з відповідальності в сфері запобігання та протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом. Виділено три види відносин адміністративної відповідальності: «класична» в Україні і бувшому СРСР адміністративна відповідальність фізичних (посадових) осіб за Кодексом України про адміністративні правопорушення (КУпАП); накладення стягнень на юридичних осіб за порушення адміністративно-правових установлень, які не регулюються КУпАП; застосування до юридичних осіб за порушення адміністративно-правових установлень заходів адміністративного впливу, які не визначаються законодавцем як стягнення.

Доведено, що за наявності інституту адміністративної відповідальності вона має тенденцію до уніфікації для фізичних (посадових) та юридичних осіб по складу правопорушення. Водночас в Україні спроба уніфікувати адміністративну відповідальність на фондовому ринку виявилася не до кінця досконалою, оскільки не призвела до встановлення законом вичерпної та єдиної системи адміністративної відповідальності на фондовому ринку. Більш вдалою видається уніфікація адміністративної відповідальності за Кодексом про адміністративні правопорушення Російської Федерації, яка, по-перше, вичерпується цим законом, по-друге, є уніфікованою по складу правопорушення для юридичних і фізичних (посадових) осіб; по-третє, надає чітке відмежування від злочинів по суспільній небезпеці і рівню відповідальності.

Адміністративна відповідальність в Україні складається із різних видів стягнень (попередження, штраф, адміністративне припинення певної діяльності, припинення або анулювання дії ліцензії), які вичерпно не встановлюються законами і додатково регулюються підзаконними нормативно-правовими актами, що створює небезпеки для прав та інтересів осіб, що притягаються до відповідальності. Це є тим більш небезпечним, що всі зазначені стягнення накладаються в позасудовому порядку. Висока ймовірність порушення прав доводиться судовими рішеннями про скасування певних стягнень.

Досліджений взаємозв’язок між адміністративно-правовою та цивільно-правовою відповідальністю. Так, визнання цивільно-правової відповідальності створює підстави для адміністративного примусу (зокрема, при виконанні судового рішення), а також може породжувати адміністративну відповідальність (так, встановлення судом шкоди інвесторам може тягнути анулювання ліцензії).

У підрозділі 3.4 «Забезпечення законності у сфері діяльності інститутів спільного інвестування в Україні» визначено, що забезпечення законності у цій сфері здійснюють: а) органи законодавчої влади – парламентський контроль; б) Президент України – президентський контроль; в) органи виконавчої влади – адміністративний контроль; г) прокуратура – прокурорський нагляд; д) органи судової влади – судовий контроль. Крім того, виділяється громадський контроль, наприклад, з боку саморегулівних організацій. Встановлено, що найдієвішим способом забезпечення та захисту прав фізичних та/або юридичних осіб є судовий контроль.

Запропонована класифікація судових справ в сфері діяльності інститутів спільного інвестування: спори з адміністрування пільг інститутів спільного інвестування; спори інститутів спільного інвестування (компаній з управління активами) з державними органами з інших питань; спори інвесторів інститутів спільного інвестування з державними органами з приводу наслідків інвестування; питання створення та ліквідації підприємств, реєстраційно-дозвільних процедур та інших процедур, пов’язаних з функціонуванням інститутів спільного інвестування; застосування стягнень, санкцій, відшкодування шкоди, а також пов’язані з ними спори між інститутами спільного інвестування (компаніями з управління активами) та емітентами цінних паперів; спори між інвесторами інститутів спільного інвестування та інститутами спільного інвестування (компаніями з управління активами).

Показано, що в силу взаємодії приватноправової і публічно-правової складової в діяльності інститутів спільного інвестування захист прав інвесторів та інших осіб, що мають відношення до цієї сфери, можливий як в господарських або цивільних, так і адміністративних судах. В спорах між інвесторами і інститутами спільного інвестування (компаніями з управління активами), між компаніями з управління активами та інститутами спільного інвестування переважає приватна складова, тому такі спори розглядаються в порядку господарського або цивільного судочинства. Разом із тим, сьогодні в демократичних країнах склався консенсус відносно того, що судовий захист прав у спорах за участю суб’єктів владних повноважень (публічно-правових спорах) найбільш ефективно здійснюється в межах адміністративної юстиції. До таких видів спорів належать всі види спорів із суб’єктами владних повноважень на фондовому ринку, крім спорів з органами Антимонопольного комітету України. Останнє є анахронізмом і потребує законодавчого врегулювання.