ВІДШКОДУВАННЯ ЗБИТКІВ ВЛАСНИКАМ ЗЕМЛІ ТА ЗЕМЛЕКОРИСТУВАЧАМ ЗА ЗЕМЕЛЬНИМ ЗАКОНОДАВСТВОМ УКРАЇНИ Автореферат

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, розкривається стан наукової розробки проблеми відшкодування збитків власникам земельних ділянок і землекористувачам за земельним законодавством України, дається характеристика об’єкта, предмета та методологічної основи дослідження, визначається мета і задачі дослідження, формулюється наукова новизна та викладаються основні положення, які виносяться на захист, висвітлюється практичне значення та апробація результатів дослідження, вказуються публікації за темою дисертації.

Розділ 1 “Загальні особливості правового регулювання відшкодування шкоди за законодавством України” складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1 “Основні підходи до розуміння та співвідношення понять “шкода”, “збитки” та “втрати”. Поняття збитків, заподіяних власникам земельних ділянок та землекористувачам” досліджено співвідношення вищевказаних понять. За результатами дослідження автором зроблено висновки, що збитки за земельним законодавством України – це вид матеріальної шкоди, яка заподіюється земельним ділянкам чи пов’язаним з ними земельним правам або законним інтересам уповноважених суб’єктів (власників земельних ділянок чи землекористувачів) як неправомірними, так і (у визначених законодавством випадках) правомірними діями зобов’язаних суб’єктів та підлягає обов’язковому відшкодуванню за наявності встановлених земельним законодавством підстав, визначеними ним способами та у встановленому ним порядку. На думку автора, поняттю “збитки” за земельним законодавством України притаманні наступні ознаки: а) збитки є різновидом шкоди, що позначають саме матеріальну шкоду, яка заподіюється земельним ділянкам чи пов’язаним з ними земельним правам або законним інтересам уповноважених суб’єктів (власників земельних ділянок чи землекористувачів); б) збитки можуть заподіюватись як неправомірними, так і правомірними діями зобов’язаних суб’єктів, однак випадки заподіяння збитків правомірними діями повинні бути чітко визначені у земельному законодавстві України; в) юридичний факт заподіяння збитків породжує земельні деліктні правовідносини. Структуру цих правовідносин становлять суб’єкти (уповноважені власники та землекористувачі, земельним правам або законним інтересам яких заподіяно збитки, з одного боку, а також зобов’язані суб’єкти – заподіювачі збитків); об’єкти (земельні ділянки, пов’язані з ними земельні права та законні інтереси їх власників та землекористувачів); зміст земельних деліктних правовідносин (права уповноважених суб’єктів на компенсацію збитків та обов’язки зобов’язаних суб’єктів по їх відшкодуванню); г) збитки, що заподіяні власникам земельних ділянок та землекористувачам, їх земельним правам та законним інтересам, підлягають обов’язковому відшкодуванню, однак за наявності встановлених земельним законодавством підстав, визначеними ним способами та у встановленому ним порядку, що має на меті їх упорядкування. Автор вважає, що варто закріпити у чинному ЗК України можливість компенсації власникам земельних ділянок та землекористувачам також і моральної шкоди. По-перше, це усуне законодавчу помилку, пов’язану з ототожненням у чинному ЗК України понять “шкода” та “збитки”, оскільки саме поняття “шкода” розумітиметься ширше якраз за рахунок визнання та нормативного закріплення у ЗК поняття, підстав та порядку відшкодування моральної шкоди. По-друге, юридична детермінація моральної шкоди в земельному законодавстві України відповідатиме закріпленому у ст. ст. 21, 24 Конституції України загальноправовому принципу рівноправності суб’єктів, до числа яких також належать власники земельних ділянок та землекористувачі. При цьому моральну шкоду за земельним законодавством України слід розуміти як визначений земельним законодавством України вид немайнової шкоди, що заподіюється особистим (немайновим) правам (благам) власників земельних ділянок та землекористувачів, які безпосередньо пов’язані з їх правами на землю.

У підрозділі 1.2 “Класифікація збитків, заподіяних власникам земельних ділянок та землекористувачам” на основі вже існуючих наукових розробок у цій сфері, а також на базі норм земельного законодавства здійснено класифікацію збитків, зокрема: а) за способом заподіяння та підставами відшкодування – збитки, заподіяні шляхом вилучення (викупу) сільськогосподарських угідь, лісових земель та чагарників для потреб, не пов’язаних із сільськогосподарським і лісогосподарським виробництвом; збитки, заподіяні шляхом тимчасового зайняття сільськогосподарських угідь, лісових земель та чагарників для інших видів використання; збитки, заподіяні шляхом встановлення обмежень щодо використання земельних ділянок; збитки, заподіяні шляхом погіршення якості ґрунтового покриву та інших корисних властивостей сільськогосподарських угідь, лісових земель та чагарників; збитки, заподіяні шляхом приведення сільськогосподарських угідь, лісових угідь та чагарників у непридатний для використання стан; збитки, заподіяні шляхом неодержання доходів за час тимчасового невикористання земельної ділянки; збитки, заподіяні спеціальним використанням земель, спеціальними роботами чи спеціальними обмеженнями (збитки, заподіяні в процесі проведення розвідувальних робіт; збитки, завдані встановленням земельного сервітуту); б) за характером діянь, якими вони заподіяні – збитки, заподіяні неправомірними діями суб’єктів, а також збитки, заподіяні правомірними діями суб’єктів; в) за категоріями земель України; г) за статусом суб’єктів, яким вони заподіюються – збитки, які заподіюються власникам земельних ділянок (збитки, заподіяні суб’єктам права державної власності, збитки, заподіяні суб’єктам права комунальної власності, збитки, заподіяні суб’єктам права приватної власності, збитки, заподіяні суб’єктам права спільної власності); збитки, які заподіюються землекористувачам (суб’єктам права постійного землекористування, суб’єктам права строкового землекористування).

У підрозділі 1.3 “Принципи та функції відшкодування збитків за земельним законодавством України” автором встановлено, що у системі принципів побудови та функціонування інституту відшкодування збитків, заподіяних власникам земельних ділянок та землекористувачам, можна виділити: а) конституційні (загальноправові) принципи; б) галузеві принципи; в) принципи юридичної відповідальності; г) принципи інших суміжних галузей та інститутів права, які здатні справляти опосередкований вплив на правове регулювання відшкодуванням збитків власникам земельних ділянок та землекористувачам; ґ) інституційні принципи. До основних функцій інституту відшкодування збитків за земельним законодавством України, на думку автора, належать: а) превентивна; б) компенсаційна; в) стимулююча; г) забезпечувальна; ґ) виховна; д) каральна.

Розділ 2 “Механізм правового регулювання відшкодування збитків власникам земельних ділянок та землекористувачам за земельним законодавством України” складається з двох підрозділів.

Підрозділ 2.1 “Поняття та ознаки механізму правового регулювання відшкодування збитків власникам земельних ділянок та землекористувачам” присвячений дослідженню дефінітивних засад та сутнісних ознак досліджуваного механізму. На думку автора, механізм правового регулювання відшкодування збитків власникам земельних ділянок та землекористувачам – це елемент механізму правового регулювання земельних відносин охоронного характеру, який включає сукупність взаємопов’язаних між собою засобів, способів та форм правового регулювання відшкодування збитків суб’єктам земельних відносин та спрямований на встановлення земельного правопорядку шляхом забезпечення максимальної відповідності між нормами даного правового інституту та урегульованими ними відносинами. Вищезазначений механізм правового регулювання характеризується наступними ознаками: а) він є складовою частиною механізму правового регулювання земельних відносин та носить охоронний характер; б) він включає в себе сукупність взаємопов’язаних між собою засобів, способів та форм правового регулювання відшкодування збитків суб’єктам земельних відносин; в) механізм правового регулювання відшкодування збитків власникам земельних ділянок та землекористувачам передбачає диференціацію засобів правового регулювання у сфері відшкодування збитків власникам земельних ділянок та землекористувачам на основоположні (конституційні), галузеві (норми ЗК та інших актів земельного законодавства), допоміжні (норми актів інших галузей права, які сприяють регулюванню даного кола відносин) та юрисдикційні (рішення судів); г) передбачає абсолютний характер заборон та зобов’язань (стосовно заборони заподіяння збитків та незаперечного обов’язку відшкодування заподіяних збитків) та відносний характер дозволів (з одного боку, власники земельних ділянок та землекористувачі наділені свободою господарювання на наявних у них земельних ділянках, забезпечені відповідними державними гарантіями, мають відповідні права на відшкодування збитків, а з іншого боку – їхні земельні ділянки можуть бути вилучені для суспільних та інших потреб з відповідними компенсаційними гарантіями); ґ) забезпечує гарантованість використання власниками земельних ділянок та землекористувачами своїх прав і свобод у сфері відшкодування збитків можливістю застосування юрисдикційних (судових) та позаюрисдикційних (через органи державної влади та місцевого самоврядування) форм захисту (Глава 25 ЗК), абсолютний характер виконання та дотримання норм у цій сфері, а також домінування рішення як основної правозастосовчої форми у сфері відшкодування збитків суб’єктам земельних відносин; д) включає відповідні елементи у механізмі правового регулювання відшкодування збитків власникам земельних ділянок та землекористувачам, що забезпечує поєднання у ньому статичних та динамічних характеристик; е) кінцевою метою правового регулювання відшкодування збитків суб’єктам земельних відносин є встановлення земельного правопорядку у цій сфері (забезпечення максимальної відповідності між нормами даного інституту (регулюючою підсистемою) та урегульованими ними відносинами (регульованою підсистемою).

Підрозділ 2.2 “Елементи механізму правового регулювання відшкодування збитків власникам земельних ділянок та землекористувачам” присвячений характеристиці складовим частинам цього механізму з максимальним урахуванням його специфіки. У механізмі правового регулювання відшкодування збитків власникам земельних ділянок та землекористувачам присутні наступні елементи: а) елементи регулюючої (нормативної) підсистеми – принципи права, норми права, нетипові правові розпорядження. Вони є правовою основою для врегулювання відносин, пов’язаних з відшкодуванням збитків суб’єктам земельних відносин; б) елементи регульованої (субстанційно-функціональної) підсистеми – правовідносини з усіма елементами їх структури (об’єкти, суб’єкти та зміст цих відносин). Вони підпадають під дію норм у сфері відшкодуванням збитків власникам земельних ділянок та землекористувачам; в) елементи комунікативної (єднальної, інтегральної) підсистеми – акти реалізації та акти застосування у сфері відшкодування збитків суб’єктам земельних відносин. У даному випадку вони виконують функцію єднальної ланки між регулюючою та регульованою підсистемами.

Розділ 3 “Механізм реалізації положень законодавства України про відшкодування збитків власникам земельних ділянок та землекористувачам” складається з двох підрозділів.

У підрозділі 3.1 “Підстави і порядок відшкодування збитків за земельним законодавством України” досліджено підстави відшкодування збитків, які можуть заподіюватись як правомірними, так і неправомірними діями, а також сам порядок відшкодування по кожній окремо взятій підставі. Разом з тим, досліджено спільні та відмінні риси механізму відшкодування збитків з іншими суміжними правовими інститутами. Зокрема, до спільних рис механізму відшкодування збитків за земельним законодавством України та механізму відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва можна віднести: а) наявність шкоди, яка підлягає компенсації; б) домінуючий характер норм земельного законодавства України у правовому регулюванні відносин, пов’язаних як з відшкодуванням збитків, так і з відшкодуванням втрат; в) можливість одночасної компенсації і втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, і збитків, заподіяних власникам землі та землекористувачам (ч. 4 ст. 207 ЗК України); г) і відшкодування збитків, і відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва виконують компенсаційну та відновлюючу функції. Відмінності між збитками та втратами сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва можна встановити за наступними критеріями: а) за об’єктом правовідносин – якщо компенсація збитків стосується усіх категорій земель, то відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва – лише земель сільськогосподарського і лісогосподарського призначення; б) за колом суб’єктів, які мають право на компенсацію, та за метою компенсації – якщо компенсація збитків здійснюється на користь власників землі та землекористувачів, то відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва передбачає компенсацію суспільству негативних наслідків соціально-економічного, екологічного характеру, що настають внаслідок переведення особливо цінних земель сільськогосподарського та лісогосподарського призначення до інших категорій земель, а також у разі обмеження землекористування чи погіршення якості земель як особливого національного надбання, що перебуває під особливою охороною держави; в) за правовими підставами та порядком їх компенсації – якщо збитки, заподіяні власникам землі та користувачам компенсуються у порядку, визначеному Главою 34, статтями 97, 101, 146, 147, 152, 155, 212 Земельного кодексу України, Постановою Кабінету Міністрів України “Про Порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам” від 19 квітня 1993 р. № 284, а також рядом інших нормативно-правових актів, то порядок відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва визначений у Главі 36 ЗК України (статті 207 – 209), у Постанові Кабінету Міністрів України “Про Порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам” від 19 квітня 1993 р. № 284, Постанові Кабінету Міністрів України “Про розміри та Порядок визначення втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, які підлягають відшкодуванню” від 17 листопада 1997 р. № 1279.

Разом з тим, на думку автора, механізм реалізації відшкодування земельно-правової шкоди та збитків мають низку спільних та відмінних рис із відповідним механізмом відшкодування екологічної шкоди та збитків. Зокрема, до спільних рис можна віднести: а) спрямованість обидвох механізмів на підвищення як ефективності використання природних ресурсів у цілому, так і ефективності використання земельних ресурсів зокрема; б) врахування у кожному з механізмів можливості відшкодування збитків, які заподіюються як правомірними, так і неправомірними діями; в) можливість застосування різного роду диференційованих методик розрахунку заподіяних збитків як при відшкодуванні еколого-правової шкоди та збитків, так і при розрахунку компенсації земельно-правової шкоди та збитків тощо; г) допоміжний характер норм цивільного права як при відшкодуванні екологічної, так і при відшкодуванні земельно-правової шкоди та збитків. До відмінних рис механізму реалізації у сфері відшкодування еколого-правової та шкоди та збитків, а також механізму реалізації у сфері відшкодування земельно-правової шкоди та збитків можна віднести такі особливості, як: а) на відміну від механізму компенсації екологічної шкоди та збитків, де домінуюча роль належить нормам екологічного права, у механізмі відшкодування шкоди та збитків власникам земельних ділянок та землекористувачам провідна роль належить нормам земельного права, а норми екологічного права носять допоміжний характер; б) якщо екологічна шкода та збитки завжди передбачає порушення екологічних зв’язків та погіршення якості природних ресурсів (в т. ч. і земельних ресурсів), то земельно-правова шкода та збитки не завжди носять екологічний характер. Тут може домінувати майновий чи немайновий характер заподіяної шкоди, що пов’язано більше з особою власника земельної ділянки та землекористувача, ніж з екологічним станом окремої земельної ділянки. Проте це не виключає можливості їх поєднання; в) якщо механізм відшкодування заподіяної екологічної шкоди та збитків у першу чергу спрямований на об’єкти (відновлення якості природних ресурсів, яким заподіяна шкода та збитки), то механізм відшкодування земельно-правової шкоди та збитків – на відновлення прав суб’єктів (власників земельних ділянок та землекористувачів); г) якщо механізм відшкодування заподіяної екологічної шкоди та збитків охоплює широке коло суб’єктів, які беруть участь в управлінні, контролі та нагляді за процесами їх відшкодування залежно від видів тих чи інших природних ресурсів, то суб’єктів управління, контролю та нагляду у сфері відшкодування шкоди та збитків власникам земельних ділянок та землекористувачам значно менше; ґ) існує відмінність у самих підставах та порядку відшкодування вищевказаних видів шкоди та збитків.

Спільними рисами механізму відшкодування збитків за земельним законодавством України та цивільно-правового механізму відшкодування шкоди та збитків виступають наступні: а) і норми цивільного права, і земельно-правові норми у механізмі відшкодування шкоди та збитків спрямовані на відновлення майнових прав суб’єктів або на компенсацію заподіяної їм шкоди та збитків, тобто виконують схожі за змістом функції; б) і цивільно-правовий механізм відшкодування шкоди та збитків, і відшкодування шкоди та збитків за земельним законодавством України передбачають відшкодування непрямої шкоди (цивільне законодавство – у формі “упущеної вигоди”; земельне законодавство – у формі “неодержаного доходу”); в) і у цивільному, і у земельному праві відповідні механізми відшкодування шкоди та збитків оформились у самостійні інститути (якщо у цивільному праві це інститут недоговірних (деліктних) зобов’язань, то у земельному праві – інститут відшкодування шкоди та збитків власникам земельних ділянок і землекористувачам). Разом з тим, цивільно-правовому та земельно-правовому механізмам відшкодування шкоди та збитків також притаманна ціла низка відмінностей, зокрема: а) у цивільно-правовому механізмі відшкодування шкоди та збитків таке відшкодування здійснюється на підставі цивільно-правових норм, які врегульовують деліктні правовідносини, а у механізмі відшкодування шкоди та збитків власникам земельних ділянок та землекористувачам домінуюча регулятивна роль належить земельно-правовим нормам, які визначають підстави, порядок такого відшкодування, а також методику розрахунку шкоди та збитків; б) якщо за цивільним законодавством шкода та збитки заподіюються неправомірними діями, то у земельному законодавстві передбачається можливість заподіяння шкоди та збитків як правомірними, так і неправомірними діями, що і в одному, і в другому випадку породжує зобов’язання по їх відшкодуванню; в) якщо у цивільному законодавстві передбачено можливість компенсації моральної шкоди суб’єктам, то у земельному законодавстві це не передбачено. Тому вважаємо, що у випадку заподіяння моральної шкоди власникам земельних ділянок та землекористувачам слід застосовувати норми цивільного законодавства, які носитимуть при цьому допоміжний характер; г) якщо у цивільно-правовому механізмі відшкодування шкоди та збитків домінують приватноправові засади, то у земельно-правовому механізмі спостерігається поєднання приватноправових та публічно-правових засад відшкодування шкоди та збитків власникам земельних ділянок та землекористувачам. При цьому публічно-правовий аспект виражається у викупі (вилученні) земельних ділянок для суспільних потреб та з мотивів суспільної необхідності; ґ) як цивільно-правовому, так і земельно-правовому механізму відшкодування збитків власникам земельних ділянок і землекористувачам властиві свої власні специфічні способи, засоби та форми реалізації та захисту права уповноважених суб’єктів на відшкодування заподіяних їм шкоди та збитків. Разом з тим, при недостатності у земельному праві власних способів, засобів та форм реалізації і захисту права на відшкодування можуть застосовуватись цивільно-правові способи, засоби та форми, які зазвичай використовуються при деліктних зобов’язаннях; д) якщо відшкодування шкоди та збитків за цивільним законодавством України може розглядатись як один із заходів цивільно-правової відповідальності, то відшкодування збитків власникам земельних ділянок та землекористувачам за земельним законодавством України у зв’язку з відсутністю поняття “земельно-правова відповідальність” не може розглядатись як її захід, а лише засіб відновлення земельних прав суб’єктів, незважаючи на те, що частково носить каральний характер.

У підрозділі 3.2 “Юрисдикційний та позаюрисдикційний захист прав власників земельних ділянок та землекористувачів на відшкодування заподіяних їм шкоди та збитків” досліджено способи та стадії вищевказаних видів захисту прав власників земельних ділянок та землекористувачів на відшкодування заподіяних їм збитків. Встановлено, що і юрисдикційні, і позаюрисдикційні процедури та порядок відшкодування шкоди, збитків і втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва власникам земельних ділянок та землекористувачам мають певну послідовність у їх відшкодуванні, що передбачає розподіл цих процедур на певні етапи. Проте, крім земельно-правових норм, регулювання цих процедур забезпечується за допомогою цивільно-процесуальних, господарсько-процесуальних, а у окремих випадках – адміністративно-процесуальних норм.