ЕКОЛОГО-ПРАВОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ СТАЛОГО СІЛЬСЬКОГОСПОДАРСЬКОГО ЗЕМЛЕКОРИСТУВАННЯ Автореферат

У вступі обґрунтовується актуальність проведеного дослідження, визначаються предмет, об’єкт, мета та завдання дослідження, викладені методологічна і теоретична основи роботи, положення, що характеризують її наукову новизну, розкриваються теоретичне і практичне значення роботи та апробація результатів дослідження.

Розділ 1. «Загальна характеристика еколого-правового забезпечення сталого сільськогосподарського землекористування» складається з чотирьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. «Ґенеза еколого-правового забезпечення сталого сільськогосподарського землекористування» здійснюється огляд юридичної літератури, досліджуються передумови виникнення та становлення еколого-правового забезпечення сталого сільськогосподарського землекористування.

Забезпечення екологічних інтересів при здійсненні землекористування довгий час перебувало поза межами земельно-правового регулювання.

Екологічно орієнтовані земельно-правові дослідження почали з’являтися у 70-ті роки XX ст. Саме в цей час правові дослідження екологічної спрямованості набувають масового характеру. Адже це час виникнення нової галузі права – екологічного права. На жаль, екологічна тематика не набула великого поширення в земельно-правовій літературі на теренах України за часів СРСР. Зі здобуттям Україною незалежності екологічні земельно-правові дослідження взагалі практично припинилися: представники науки земельного права зосередили свою увагу на земельній реформі, яка, на жаль, була зведена до економічної реформи.

Довгий час земельне право надавало правову охорону землі, за окремими винятками, лише як об’єкту власності. За радянських часів виникає новий потужний напрямок – правова охорона земель. Формується значний масив правових норм, які регулюють використання земель як природного ресурсу (в першу чергу в сільському господарстві). Проте правова охорона земель насправді не враховувала екологічних факторів, а її панівний напрямок – забезпечення політики перманентного освоєння нових земель – прямо суперечив екологічним інтересам.

Із здобуттям Україною незалежності та започаткуванням земельної реформи земельне законодавство не набуло більшої екологізації. Проте прийняття чинного Земельного кодексу України від 25 жовтня 2001 року та деяких інших законодавчих актів, які визначають екологічні пріоритети у правовому регулюванні земельних відносин, дозволяє зробити висновок про зміну вектору земельної реформи. Еколого-правове регулювання сталого сільськогосподарського землекористування поступово стає одним із головних напрямків законотворчої діяльності у сфері земельних відносин.

У підрозділі 1.2. «Сутність сталого землекористування» визначаються теоретичні основи та зміст поняття «стале землекористування».

Основоположні засади земельного права України (зокрема, принцип раціонального землекористування) сформовані в час економічного детермінізму, а тому вже не відповідають вимогам часу. З цих причин виникає потреба в пошуку нової концепції правового регулювання використання земель.

На даному історичному етапі такою концепцію має стати концепція сталого розвитку, що визнана на міжнародному рівні і в більшості розвинутих країн світу, але поки що не отримала належного визнання в Україні.

Основна ідея сталого розвитку – прогрес людства має здійснюватися так, щоб задовольняти потреби нинішнього покоління і при цьому не ставити під загрозу задоволення своїх потреб прийдешніми поколіннями. Вона має три складові – економічну, екологічну та соціальну. В сучасних умовах України перевагу має бути надано екологічній складовій, оскільки саме екологічні проблеми землекористування набувають першочергового значення. Тому пріоритетом у правовому забезпеченні сталого землекористування має виступати еколого-правове регулювання землекористування.

Концепція сталого землекористування може бути ефективно реалізована в земельному законодавстві завдяки розробленню розгалуженої системи показників, у складі яких важливе місце мають посідати передбачені ч. 2 ст. 165 Земельного кодексу та ч. 1 ст. 30 Закону України «Про охорону земель» нормативи в галузі охорони земель: 1) гранично допустимого забруднення ґрунтів; 2) якісного стану ґрунтів; 3) оптимального співвідношення земельних угідь; 4) оптимального співвідношення культур у сівозмінах у різних природно-сільськогосподарських регіонах; 5) показників деградації земель та ґрунтів. Окрім того, до їх складу мають увійти показники, передбачені Стратегією державної екологічної політики України на період до 2020 року, затвердженої Законом України від 21 грудня 2010 р. А саме: площа земель сільськогосподарського призначення, співвідношення площ природних та антропогенно змінених ландшафтів, частка сільськогосподарських земель, на яких використовуються екологічно орієнтовані та органічні технології ведення сільського господарства.

Стале землекористування дозволяє поєднати різні суспільні інтереси, які виступають як мета земельно-правового регулювання, тому воно повинно бути визначене в Земельному кодексі України як основний принцип земельного права.

У підрозділі 1.3. «Сучасний стан еколого-правового забезпечення сталого землекористування та шляхи його забезпечення» здійснюється аналіз чинного земельного законодавства з метою визначення ступеня його відповідності екологічним пріоритетам, надаються пропозиції щодо приведення земельного законодавства у відповідність до ідей сталого землекористування.

Аналіз чинного земельного законодавства дозволив дійти висновку, що воно переважно забезпечує реалізацію функцій землі як нерухомості та природного ресурсу (перш за все як засобу сільськогосподарського виробництва), а не як елемента навколишнього середовища.

В першу чергу це проявляється в законодавчому забезпеченні принципу пріоритету сільськогосподарського землекористування. Відповідно до ч.1 ст. 23 Земельного кодексу землі, придатні для потреб сільського господарства, повинні надаватися насамперед для сільськогосподарського використання. Проте такий принцип земельного права в умовах України суперечить екологічним інтересам. На зміну йому повинен прийти принцип природоохоронного використання земель, відповідно до якого посилену правову охорону має бути надано землям, що перебувають у природному стані чи у стані, близькому до природного.

Еколого-правове забезпечення сталого сільськогосподарського землекористування повинно базуватися на перевірених практикою природоохоронної діяльності підходах: територіальному (відновлення природної рівноваги за рахунок оптимального співвідношення використовуваних та не використовуваних земель) та функціональному (визначення правил експлуатації природного ресурсу).

У механізмі правового забезпечення сталого сільськогосподарського землекористування важливу роль має відіграти договірний метод регулювання відповідних відносин. Саме у договірних відносинах може бути вирішена проблема диференціації правового регулювання сільськогосподарського землекористування (локалізації використання земель сільськогосподарського призначення).

У підрозділі 1.4. «Класифікація екологічних вимог до використання земель, що забезпечують стале землекористування» здійснюється класифікація екологічних вимог до використання земель як сільськогосподарського призначення, так і інших категорій земель.

Визначено специфіку та критерії класифікації екологічних вимог до використання земель сільськогосподарського призначення. Запропоновано такі критерії класифікації, притаманні лише землям даної категорії: 1) екологічні функції, які виконують сільськогосподарські угіддя; 2) характер системи землеробства; 3) інтенсивність використання; 4) природно-сільськогосподарське районування; 5) ерозійна небезпека.

Найбільше значення має поділ сільськогосподарських угідь за екологічними функціями, які вони виконують, на стабілізуючі (пасовища та сіножаті) та дестабілізуючі (рілля, багаторічні насадження).

Розділ 2. «Особливості еколого-правового забезпечення сталого використання різних видів угідь» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 2.1. «Еколого-правове забезпечення сталого використання стабілізуючих угідь» визначається правовий режим пасовищ та сіножатей як сільськогосподарських угідь, що стабілізують екологічну ситуацію.

Для стабілізації екологічної ситуації необхідна оптимізація структури земельного фонду. Особливе значення має оптимізація структури земель сільськогосподарського призначення (стабілізуючих та дестабілізуючих угідь). Проте оптимізації не достатньо для покращення екологічної ситуації. Необхідна науково обґрунтована система природних та слабо змінених людиною земель. Створення такої системи заплановано Законом України «Про екологічну мережу України» від 24.06.2004 № 1864-4. Одна з основних проблем полягає в тому, що в Законі не визначено процедуру встановлення на місцевості меж екомережі, що вимагає внесення відповідних доповнень до законодавства. Такі межі повинні визначатися не шляхом визначення їх в натурі для кожної земельної ділянки в порядку землеустрою, оскільки це вимагає величезних витрат коштів та часу, які до того ж не потрібні, а за існуючими межами.

Ст. 5 цього Закону визначено складові екологічної мережі, серед яких є землі сільськогосподарського призначення екстенсивного використання – пасовища та сіножаті. Саме визначення їх правового режиму викликає найбільше труднощів. Пасовища та сіножаті відповідно до законодавства України мають відіграти роль екологічних коридорів. Для реалізації цієї функції необхідна розробка менеджмент плану, який може бути затверджений шляхом укладення договору. Такий договір має укладатися власником земельної ділянки добровільно, оскільки законодавче зобов’язання укласти договір порушуватиме принцип свободи договорів. Ефективним стимулом укладення такого договору можуть бути податкові пільги, про що свідчить іноземний досвід. За своєю правовою природою це договір охоронного обмеження. Сторони договору – власник земельної ділянки та уповноважені органи державної влади чи місцевого самоврядування або природоохоронна громадська організація Такою організацією може стати Українське товариство мисливців та рибалок, як найбільш популярна природоохоронна громадська організація в Україні. Зміст договору складають обов’язки власника щодо утримання від певних дій та здійснення позитивних дій, що відображають охоронний режим такої земельної ділянки, яким відповідатимуть права утримувача обмеження, що забезпечують можливість вимагати виконання зазначених обов’язків.

З метою забезпечення формування екомережі в законодавстві мають бути визначені особливості правового режиму сільськогосподарських угідь – пасовищ та сіножатей, що повинні увійти до складу екологічної мережі. До них належать: 1) особливий порядок зміни виду угідь; 2) особливий порядок приватизації; 3) укладення договору охоронного обмеження; 4) особливий порядок припинення права на такі земельні ділянки.

У підрозділі 2.2. «Еколого-правове забезпечення сталого використання дестабілізуючих угідь» досліджується правова регламентація використання дестабілізуючих сільськогосподарських угідь.

Із розпадом СРСР та здобуттям Україною незалежності із оновленого земельного законодавства зник значний масив правових норм, в яких визначалися правила використання сільськогосподарських земель. Чинний Земельного кодекс України не передбачає обов’язку землекористувачів мати науково обґрунтовану систему землеробства.

Основою правового регулювання використання ріллі має стати регламентація системи землеробства. Така регламентація полягає у законодавчому закріпленні обов’язку сільськогосподарських землекористувачів мати науково обґрунтовану систему землеробства та введені у законодавство нової договірної конструкції – договору на розробку проекту системи землеробства. При цьому договір має обмежуватися саме стадією проекту, оскільки її впровадження та реалізація – зовсім інші види діяльності, які виконуються іншими суб’єктами, а тому не можуть бути об’єднані в одному договорі.

Саме на договірних засадах має здійснюватися розробка системи землеробства. За правовою природою це договір підряду на виконання проектних та пошукових робіт. Сторони договору – землекористувач, з одного боку, та консалтингова фірма, що надає послуги у сфері обслуговування сільськогосподарського виробництва – з іншого. Необхідне прийняття Примірного договору на розробку проекту системи землеробства. Імперативні вимоги до системи землеробства будуть визначені в обов’язкових умовах договору: 1) відповідність положень договору нормативам оптимального співвідношення культур у сівозмінах; 2) відповідність положень договору документації із землеустрою, в якій визначається ґрунтозахисна контурно-меліоративна організація території; 3) визначення якісного стану земель на момент укладення договору.

У підрозділі 2.3. «Еколого-правове забезпечення сталого використання несільськогосподарських угідь» досліджується правовий режим несільськогосподарських угідь та шляхи його вдосконалення з метою реалізації екологічної складової сталого землекористування при використанні цих земель.

Правовий режим несільськогосподарських угідь доцільно розглядати за двома стадіями: 1) до набуття права на земельну ділянку; 2) після набуття права на земельну ділянку. Особливе значення для забезпечення екологічних інтересів при використанні несільськогосподарських угідь має перша стадія, на якій відбувається обґрунтування надання земельної ділянки. Сьогодні це завдання вирішується в межах процедури вибору місця розташування земельної ділянки. Проте в світовій практиці розроблені більш ефективні інструменти врахування можливих негативних екологічних наслідків на стадії набуття права на землю. Врахування можливого впливу на довкілля та його окремі елементи, визначення альтернатив надання земельної ділянки здійснюється більш досконало в межах процедури оцінки впливу на навколишнє середовище, яка була розроблена в 1970-ті роки у США. З того часу накопичено значний досвід судів цієї країни у вирішенні справ, що стосуються розглядуваних відносин. Про ефективність цього інституту свідчить його запозичення багатьма європейськими країнами та Європейським Союзом (щодо оцінки екологічних стратегій). Оцінка впливу на навколишнє середовище передбачена чинним законодавством, проте поки що цього не достатньо, щоб вона перетворилася на дієвий правовий інструмент.