НАГЛЯДОВА ДІЯЛЬНІСТЬ ТРАНСПОРТНОГО ПРОКУРОРА: СУЧАСНИЙ СТАН І ПЕРСПЕКТИВИ РОЗВИТКУ Автореферат

У Вступі обґрунтовано актуальність теми, окреслено зв'язок роботи з науковими планами і програмами, об'єкт, предмет і методи дослідження, розкрито наукову новизну дисертації, теоретичне і практичне значення роботи, наведено дані щодо її апробації.

Перший розділ «Історія розвитку та сутність діяльності транспортної прокуратури» складається з трьох підрозділів і містить аналіз процесів становлення і ролі транспортних прокуратур у забезпеченні законності в транспортних галузях.

У підрозділі 1.1. «Розвиток і становлення транспортних прокуратур в Україні» досліджено процеси створення і еволюції цих органів на теренах України. Відзначено, що у дореволюційний період потреба у прокурорському нагляді на транспорті, в основному залізничному, була обумовлена бурхливим розвитком цього виду транспорту, а також існуванням спеціальних органів правопорядку - залізничної жандармерії.

За радянських часів розвиток прокурорського нагляду у цій сфері призвів до створення спеціалізованих прокуратур на залізничному і водному транспорті, появи об'єднаних транспортних прокуратур. Потреба у цьому викликалася забезпеченням загальнодержавних інтересів у сферах обороноздатності, безпеки і економіки. Діяльність транспортних прокуратур була підпорядкована

реаліям командно-адміністративної системи, використанню позаекономічного примусу в інтересах забезпечення державної і трудової дисципліни на транспорті, охорони вантажів, запобігання аваріям і катастрофам. Окрім залізничного, річкового і морського транспорту, компетенція транспортних прокуратур була поступово поширена і на повітряний транспорт.

Існування транспортних прокуратур було визнано за необхідне і в незалежній Україні в умовах перехідного періоду, який вона переживала і продовжує переживати у процесі модернізації суспільно-економічних відносин. Проте на діяльність підсистеми транспортних прокуратур вкрай негативно вплинули неодноразові реорганізації її структури, порушення управлінських зв'язків між окремими ланками системи, чого слід уникати в майбутньому.

У підрозділі 1.2. «Поняття, завдання, принципи та функції транспортної прокуратури» відзначається, що транспортні прокуратури є одним з видів спеціалізованих прокуратур. Конституційні функції прокуратури вони здійснюють з деякими обмеженнями відповідно до предмету своєї діяльності, їх існування залежить безпосередньо від розсуду Генерального прокурора України. При здійсненні функцій транспортні прокурори керуються законодавством про прокуратуру і про діяльність транспорту, проте використовують також підзаконні акти, включаючи відомчі, для встановлення причин порушень закону і умов, які їм сприяють.

Отже, транспортна прокуратура - це орган держави, який входить до складу централізованої системи прокуратури України і спеціалізується на вжитті заходів щодо забезпечення законності на залізничному, водному, авіаційному, автомобільному (загального користування) та магістральному трубопровідному транспорті і наділений для виконання цих завдань відповідними функціями і повноваженнями.

У роботі пропонується доповнити перелік органів прокуратури, що міститься у статті 13 Закону України «Про прокуратуру», транспортними прокуратурами і включити до нього статтю 16 1 «Транспортні прокуратури».

У сучасних умовах найефективнішим засобом удосконалення структури транспортних прокуратур є її реорганізація за лінійним принципом шляхом утворення (відновлення) транспортних прокуратур на правах обласних за місцем розташування управлінь залізниць, вилучивши при цьому транспортні прокуратури на правах районних з підпорядкування обласним територіальним прокуратурам.

Спеціалізація транспортних прокуратур здійснюється за галузевою і суб'єктною ознаками.

Провідне місце серед завдань транспортної прокуратури посідає захист прав і свобод громадян - користувачів транспортними засобами і працівників транспорту. Проте це не применшує вагомості захисту загальнодержавних, загальнонародних інтересів. Нормальна експлуатація транспортних засобів є запорукою транспортної безпеки держави, а тому органи транспортної

прокуратури у широкому розумінні можуть вважатись невід'ємною частиною транспортної системи України.

На транспортну прокуратуру цілком поширюються принципи організації і діяльності прокуратури, передбачені у статті 5 Закону України «Про прокуратуру». Проте особливо важливе значення має послідовне проведення у життя єдності і централізації, враховуючи високий рівень централізації транспортних галузей.

Серед функцій прокуратури, визначених у статті 121 і пункті 9 Перехідних положень Конституції України, основну роль відіграє нагляд за додержанням і застосуванням законів (колишній загальний нагляд), який зараз відповідно до установок Генеральної прокуратури трансформується у функцію правозахисту, і нагляд за додержанням законів органами, що здійснюють дізнання і досудове слідство, які і є предметом розгляду в роботі.

Скорочення наглядових повноважень прокуратури шляхом ліквідації першої з цих функцій під зовнішнім тиском суперечить основам державної безпеки України і сприятиме послабленню правопорядку, а тому є неприпустимим.

У підрозділі 1.3. «Правове регулювання організації та діяльності транспортної прокуратури» розглядаються особливості правової бази їх функціонування. Вона сформована з урахуванням особливостей діяльності транспорту, причому ці особливості певною мірою впливають і на застосування положень законодавства про прокуратуру, кримінального, адміністративного та інших галузей законодавства. Використовуючи норми законодавства, прокурори повинні обирати методику і тактику своєї діяльності з урахуванням специфіки правового регулювання діяльності транспортних об'єктів.

Система нормативно-правових актів, які регулюють організацію та діяльність транспортної прокуратури, побудована з урахуванням специфіки об'єктів нагляду. За своїм рівнем і юридичною силою зазначені акти поділяються на законодавчі і підзаконні, причому останні можуть носити як загальний, так і відомчий характер. Важливе місце серед актів, які складають правову базу прокурорського нагляду, посідають міжнародної договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України і які стали частиною національного законодавства.

Не можна погодитися з тим, що в законодавчих актах, які регулюють діяльність транспорту, здебільшого відсутні вказівки на те, що за їх додержанням здійснюється прокурорський нагляд. Цей недолік варто усунути.

Використання прокурорами при здійсненні нагляду регулятивних норм, які діють на транспорті, дозволяє виявити відхилення від цих норм при здійсненні наглядових та інших заходів з наступним використанням охоронних норм: кримінального законодавства, законодавства про адміністративні правопорушення тощо, дозволяє дати належну юридичну оцінку протиправним діянням посадових осіб та інших працівників транспортних підприємств і організацій.

У централізованій прокурорській системі винятково важливу роль відіграють нормативно-функціональні (галузеві) накази Генерального прокурора України, одним із завдань яких є уточнення компетенції окремих органів і посадових осіб прокуратури і вирішення інших організаційних питань (О. Медведько). Це, зокрема, - наказ від 19. 09. 2005 року «Про сферу та особливості організації діяльності органів прокуратури на транспорті». Безумовно обов'язковий характер носять вказівки Генерального прокурора України з питань розслідування, притому не лише для прокурорів, але й для всіх органів дізнання і досудового слідства (частина друга статті 15 Закону України «Про прокуратуру»).

Проте, часта змінюваність підходів до вирішення питань організації і діяльності транспортних прокуратур призводила до нестабільності зазначених актів, що створювало додаткові труднощі в роботі транспортних прокурорів.

У роботі запропоновано розробити і затвердити наказом Генерального прокурора України Положення про транспортну прокуратуру, в якому кон-кретизувати організаційно-правові питання її діяльності.

Другий розділ «Нагляд транспортного прокурора за додержанням і застосуванням законів на транспорті та проблеми його удосконалення» складається з трьох підрозділів і присвячений організаційно-методичним питанням здійснення транспортним прокурором функції, передбаченої пунктом 9 Перехідних положень Конституції України (правозахисної діяльності прокурора на транспорті).

У підрозділі 2.1. «Предмет прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів на транспорті» висловлено думку, що істотну зміну назви відповідного наказу Генерального прокурора України, в якому виділено його правозахисник характер (наказ «Про організацію правозахисної діяльності прокуратури» від 12 квітня 2011 року №3/гн) можна пояснити бажанням приглушити критику з боку європейських структур з приводу існування зазначеної наглядової функції. Проте, по-перше, до перегляду Конституції цей нагляд продовжуватиме існувати, а по-друге, як видно зі змісту наказу, прокурорам пропонується використовувати при здійсненні правозахисної діяльності всі існуючі зараз наглядові повноваження. Крім того, у пункті 1 наказу цілком обґрунтовано вимагається «вважати основним завданням правозахисної діяльності органів прокуратури захист від неправомірних посягань гарантованих Конституцією та законами України прав і свобод людини і громадянина, державних і суспільних інтересів» (виділено авт.).

У порівнянні із загальними вимогами щодо предмету нагляду, які містяться у частині першій статті 19 Закону України «Про прокуратуру», цей предмет щодо транспортних галузей вимагає деяких уточнень.

Транспортні прокурори здійснюють нагляд за законністю актів, передусім, центральних, регіональних і місцевих органів управління транспортом, власників і органів управління підприємств і організацій транспорту, в

окремих випадках - мають реагувати на незаконні акти місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, якщо ці акти стосуються транспорту. Предметом перевірок додержання законів є захист прав і свобод громадян - користувачів транспорту, права яких порушені у зв'язку з експлуатацією транспортних заходів, а також прав і свобод працівників транспорту.

В роботі підтримується думка, що прокурори не здійснюють безпосередньо нагляду за додержанням підзаконних і відомчих актів. Але вилучати їх з предмету нагляду не можна, оскільки вони, по-перше, конкретизують і деталізують положення законів, а, по-друге, - невиконання вимог цих актів є умовами, що сприяють порушенням закону.

У підрозділі 2.2. «Повноваження транспортного прокурора при здійсненні нагляду за додержанням і застосуванням законів на транспорті та шляхи підвищення ефективності їх застосування» автор додатково аргументує позиції науковців, які розглядають повноваження прокурора як надані йому права і покладені на нього обов'язки наглядового характеру. Зазначені повноваження поділяються на три групи: а) з виявлення порушень закону; б) з їх усунення; в) із запобігання порушенням закону. Повноваження останніх двох груп проявляються у вжитті заходів прокурорського реагування.

Виявлення порушень закону здійснюється як при проведенні перевірок додержання і застосування законів силами прокуратури, так і шляхом звернення з вимогами до контрольних служб на транспорті про проведення перевірок і ревізій, а також залучення спеціалістів до участі в перевірках. Така потреба особливо часто виникає для з'ясування обставин невиконання актів, які носять технічно-юридичний характер: правил оформлення перевезень, безпеки експлуатації транспорту тощо.

У роботі висловлено критичне ставлення до рекомендацій у всіх випадках складати детальні довідки про результати прокурорських перевірок, оскільки це пов'язано із зайвими витратами робочого часу. Показником ефективності перевірок є копії актів прокурорського реагування або копії доповідних записок прокурорам вищого рівня, якщо перевірки проводилися за їх завданнями.

Обов'язковою вимогою до актів прокурорського реагування є їх адекватність характеру порушень закону, юридична і фактична мотивованість. Протести на акти, що суперечать закону, мають обов'язково обґрунтовуватися посиланнями на Конституцію і закони України. Посилання на відомчі акти можуть мати лише додатковий характер.

У роботі поділяється висловлена в літературі думка, що використання приписів в наглядовій діяльності прокурора набуло невиправдано широких масштабів і здебільшого не обумовлено характером порушень закону. Заходи з коригування такої практики з боку Генеральної прокуратури є, безумовно, необхідними. Проте повна відмова від застосування цих актів є теж неви-правданою, особливо на транспорті, коли своєчасне внесення прокурором припису здатно запобігти тяжким наслідкам, особливо у сфері безпеки руху

та експлуатації транспортних засобів. Водночас відзначається недоцільність і неприпустимість використання актів прокурорського реагування за явно незначними порушеннями, які можна усунути безпосередньо в ході перевірки на усну вимогу прокурора.

У дисертації наведено додаткову аргументацію необхідності відновлення такого акту прокурорського реагування, як застереження про неприпустимість порушення закону за прикладом Російської Федерації, Його використання при здійсненні прокурорського нагляду за додержанням законів на транспорті сприятиме більш відповідальному ставленню керівників і посадових осіб до виконання покладених на них законом обов'язків. Відповідну статтю нового Закону «Про прокуратуру» пропонується викласти так:

«Офіційне застереження вноситься у письмовій формі прокурором, його заступником посадовій особі з метою запобігання порушенню закону, яке може завдати шкоду правам і свободам громадян, державним і публічним інтересам. У застереженні прокурор попереджає про неприпустимість порушення закону та про відповідальність за порушення»

У підрозділі 2.3. «Організація роботи транспортного прокурора з нагляду за додержанням і застосуванням законів та напрямки її удосконалення» відзначається, що правильна організація наглядової діяльності сприяє забезпеченню належної ефективності наглядових заходів.

Наказом Генерального прокурора України від 12 квітня 2011 р. №3 гн передбачено щомісячні перевірки законності актів Уряду України та інших органів виконавчої влади, а також органів місцевого самоврядування. Компетенція транспортних прокурорів при цьому поширюється на акти, які стосуються діяльності транспорту. Крім того, зазначені строки перевірок законності актів (щомісяця) потрібно поширити безпосередньо на органи управління транспортом за переліком, затвердженим Генеральним прокурором України. Відповідно до п. 6. 2. зазначеного наказу саме транспортні прокурори зобов'язані не рідше одного разу на десять днів перевіряти в органах внутрішніх справ на транспорті законність адміністративного доставления, затримання, застосування та відбуття адміністративного арешту.

Важливим елементом організації нагляду є формування накопичувальних справ з пріоритетних напрямків нагляду (пункт 9 наказу), а також періодичне витребування з органів відомчого і позавідомчого контролю інформації про стан законності і заходи щодо її забезпечення (пункт другий частини другої статті 20 Закону України «Про прокуратуру»).

Перевірки додержання і застосування законів, з урахуванням інформації щодо поширеності порушень закону, слід проводити передусім у діяльності контролюючих органів і служб транспорту. Централізація підсистеми транспортних прокуратур дозволить планувати і проводити наскрізні перевірки на всіх рівнях окремих транспортних галузей у масштабах країни. Приводами для проведення позапланових перевірок можуть бути звернення громадян, юридичних осіб, матеріали засобів масової інформації про грубі

порушення закону або про надзвичайні події, для запобігання яким потрібно вжити невідкладних організаційних і наглядових заходів, наприклад, для недопущення подальшої загибелі людей на залізничних переїздах.

Правильна організація нагляду виключає підміну і дублювання прокурорами органів відомчого і позавідомчого контролю. Особливо обурливими є такі прояви формалізму з боку прокурорів, коли вони вносять акти реагування, переписуючи відповідні документи цих органів, без будь-якої оцінки виконання останніми своїх контрольних обов'язків.

Важливим елементом організації прокурорського нагляду є налагодження плідної взаємодії з органами і службами, які здійснюють управління і контроль у транспортній сфері; обговорення з ними назрілих проблем у формі ділових зустрічей і міжвідомчих нарад, а також участі транспортних прокурорів у засіданнях колегіальних владних структур.

Третій розділ «Нагляд транспортного прокурора за додержанням законів органами дізнання та досудового слідства» складається з чотирьох підрозділів і присвячений наглядовій діяльності прокурора у сфері розслідування злочинів окремих видів, які вчиняються на транспорті.

У підрозділі 3.1. «Прокурорський нагляд за додержанням законів при розслідуванні розкрадань вантажів на залізничному транспорті» основна увага приділена нагляду прокурора за додержанням встановленого порядку проведення дослідчих перевірок і первинних слідчих дій. З урахуванням характеру злочинних посягань і розміру збитків прокурор може безпосередньо взяти участь у розслідуванні, зокрема, самостійно визначити потребу у своїй участі в огляді місця події. При цьому прокурор вживає заходів щодо забезпечення проведення оперативно-розшукових дій для пошуку викрадених цінностей і встановлення осіб, які вчинили крадіжку або розбійний напад, а також для оперативного витребування або вилучення документів, якими оформлювалося перевезення вантажу.

Важливим завданням прокурора є запобігання необґрунтованому зволіканню з порушенням кримінальних справ шляхом затягування дослідчих перевірок, своєчасне вирішення питань про підслідність. Безпосередньо у процесі провадження по цих справах прокурор перевіряє повноту з'ясування всіх обставин злочинних посягань під час допитів підозрюваних, обвинувачених і свідків, зокрема, працівників транспорту, встановлення фактів неналежного виконання ними обов'язків із забезпечення схоронності вантажів, законність і обґрунтованість проведення криміналістичних, судово - бухгалтерських та інших експертиз. З'ясуванню всіх цих обставин сприяє участь у розслідуванні як спеціалістів представників служб транспортних організацій, які обізнані з процесами відвантаження і одержання вантажів, використання технічних пристроїв для забезпечення їх охоронності під час перевезення, оформлення актів для встановлення нестачі або псування вантажів тощо. У подальшому це дозволяє ґрунтовно встановити умови, що сприяли розкраданню, для вжиття заходів до їх усунення.

У підрозділі 3. 2. «Нагляд транспортного прокурора за додержанням законів при розслідуванні розкрадання майна пасажирів на залізничному транспорті» розглянуто особливості розслідування і прокурорського нагляду за розслідуванням цих злочинів з урахуванням специфіки перевезення пасажирів залізничним транспортом.

Головними труднощами для розслідування і здійснення прокурорського нагляду є передусім обмеженість часу, впродовж якого необхідно провести необхідні оперативно — розшукові заходи і слідчі дії. Обстановка ще більш ускладнюється через те, що крадіжки здебільшого здійснюються злодіями — професіоналами, які гастролюють по різних напрямках руху пасажирських поїздів. Відтак завданням прокурора при здійсненні нагляду є забезпечення оперативності реагування співробітників міліцейського супроводу поїздів, лінійних пунктів та відділів міліції на повідомлення про викрадення особистих речей і грошей. Прокурор має звертати особливу увагу на своєчасність з'ясування і документування обставин крадіжки і відомостей про підозрюваного, забезпечення його затримання по «гарячих слідах», а у разі, коли злочин вчинено в умовах очевидності, - на невідкладне порушення кримінальної справи; законність рішень про передачу відповідних матеріалів за підслідністю.

Враховуючи істотні особливості розгляду і вирішення заяв і повідомлень про злочини цієї категорії, доцільно затвердити, за участю Генеральної прокуратури України, спеціальну інструкцію для органів транспортної міліції щодо порядку розгляду таких звернень, недодержання якої прокурор міг би розцінювати як умову, що сприяє порушенням норм кримінально - процесуального закону.

Особливу увагу при здійсненні наглядових заходів необхідно звертати на забезпечення прав потерпілих від злочинів, особливо пасажирів з дітьми, людей похилого віку, в тому числі щодо можливості для них як взяти участь у слідчих діях, так і дістатись місця призначення.

Результати узагальнення стану розслідування справ цієї категорії доцільно обговорювати на координаційних нарадах за участі представників прокуратури, транспортної міліції та відповідних служб залізниці для організації спеціальних профілактичних заходів: проведення рейдів, створення мобільних груп на найнебезпечніших напрямках тощо.

У роботі проаналізовано характерні умови, що сприяють поширенню зазначеного виду злочинів: а) дії і прояви бездіяльності з боку пасажирів, які провокують крадіжки і полегшують їх вчинення; б) порушення дисципліни з боку персоналу, який обслуговує пасажирів, аж до сприяння розкрадачам; в) неналежна охорона вокзалів і прилеглих територій, відсутність або невикористання систем відеоспостереження для профілактики або своєчасного виявлення крадіжок майна пасажирів. При здійсненні нагляду прокурор має вживати заходи, щоб при розслідуванні справ обов'язково з'ясовувалися ці умови і вживалися заходи щодо їх усунення.

У підрозділі 3.3. «Нагляд транспортного прокурора за додержанням законів при розслідуванні злочинних порушень правил безпеки руху та експлуатації залізничного транспорту» розглянуто особливості наглядової діяльності у цій сфері. Звертається увага на особливу складність розслідування і нагляду за ним в умовах масштабних катастроф з великою кількістю постраждалих, завданням великих збитків і тривалим припиненням руху на окремих ділянках. Це обумовлює необхідність активної участі прокурора як в огляді місця події, так і у розслідуванні загалом. При цьому вказівки і поради слідчому (слідчим) мають бути максимально конкретними і оперативними, в тому числі і в усній формі. З ініціативи і з участю прокурорів можуть створюватися оперативно-слідчі групи з раціональним поділом обов'язків між їх учасниками.

Є особливо важливим налагодження тісної співпраці з урядовими і відомчими комісіями, які проводять власні розслідування обставин катастроф, встановлюють їх причини та умови, що їм сприяли. Це, з одного боку, розширює можливості з'ясування обставин справи, а з іншого - здатне породжувати колізії між членами комісій і представниками органів розслідування. Тому не можна допускати втручання комісій у прерогативи прокурорів і слідчих прокуратури, визначені кримінально-процесуальним законодавством і актами Генерального прокурора України. Проміжні результати і кінцеві підсумки розслідування доцільно обговорювати на зустрічах (нарадах) обох сторін. Одержавши акт урядового або відомчого розслідування, прокурор може зажадати надання у його розпорядження додаткових відомостей і документів, які потрібні для забезпечення повноти досудового слідства.

Результати розслідуванням аварій і катастроф дозволяють досить ґрунтовно з'ясувати їх причини та умови, що їм сприяли. Безпосередніми причинами катастроф найчастіше є порушення правил експлуатації транспорту локомотивними бригадами, диспетчерськими службами, незадовільний технічний стан колій, систем сигналізації і зв'язку, а умовами, що сприяли цьому - безконтрольність відповідних служб та їх поблажливість до порушників дисципліни на транспорті. Відтак акти слідчого і прокурора, які вносяться у порядку статті 23 1 КПК України, мають базуватися на результатах розслідування, носити комплексний характер і містити конкретні вимоги і пропозиції. Враховуючи важливість цих профілактичних заходів, прокурору необхідно перевіряти достовірність відповідей на подання, а за потреби - здійснювати контрольні перевірки для встановлення ефективності вжитих заходів.

У підрозділі 3.4. «Актуальні питання організації прокурорського нагляду за додержанням законів органами дізнання і досудового слідства при розслідуванні злочинів на транспорті» звернуто увагу на те, що транспортні прокуратури в сучасних умовах не здійснюють нагляду за додержанням законів органами, на яких покладено оперативно-розшукову діяльність - відповідними підрозділами транспортної міліції, що не дозволяє забезпечити належну оперативність при виявленні порушень закону і належну
ефективність прокурорського реагування. Частково цю проблему можна вирішити шляхом створення транспортних прокуратур на правах обласних, а повністю - шляхом надання районним транспортним прокурорам права здійснювати нагляд за додержанням законів про ОРД, як і відповідним територіальним прокурорам (на чому давно наголошують науковці і практики). Для належної організації прокурорського нагляду великого значення набуває підвищення професійного рівня працівників транспортних прокуратур шляхом вивчення і осмислення нормативної бази різних галузей транспорту, в тому числі наказів і вказівок Генерального прокурора України з питань нагляду за додержанням законів на транспорті. Поінформованість транспортних прокурорів у техніко — юридичних аспектах функціонування транспорту дозволить уникати помилок у призначенні технічних та інших експертиз.

Наслідком неналежної організації нагляду є численні порушення правил визначення підслідності справ, чому сприяє надскладний, п'яти — етапний процес передавання кримінальних справ транспортними прокуратурами одних областей до інших. Ці процеси слід спростити, чому знову ж таки може сприяти утворення обласних транспортних прокуратур.

Координаційна діяльність транспортних прокурорів у сфері протидії злочинності на транспорті (стаття 10 Закону України «Про прокуратуру») охоплює, крім прокуратури, також органи транспортної міліції, служби транспортних відомств для вироблення спільних заходів з протидії злочинності і забезпечення законності при розслідуванні злочинів.