ЗАХИСТ ПРОКУРАТУРОЮ ІНТЕРЕСІВ ДЕРЖАВИ В ГАЛУЗІ ЗЕМЕЛЬНИХ ВІДНОСИН Автореферат

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, визначаються її зв'язок з науковими програмами, планами, темами, мета та завдання, об’єкт і предмет, методологічна основа, розкривається наукова новизна, формулюється практичне значення основних положень дисертації, наводяться дані про їх апробацію.

У розділі 1 «Стан дослідження проблем захисту прокуратурою інтересів держави в галузі земельних відносин» окреслюються основні етапи наукової думки за розв’язуваним завданням, стан дослідження проблем та наводиться джерельна (емпірична) база дослідження. Зроблено висновок, що вітчизняна юридична наука напрацювала потужну базу досліджень з проблем реалізації земельної реформи та земельних відносин. Водночас недостатньо уваги науковцями приділено змісту та характеристиці інтересів держави в цих відносинах, їх чіткому виокремленню як передумові належного забезпечення. Такий стан ускладнює дослідження та розробку адекватного існуючій ситуації механізму забезпечення інтересів держави в галузі земельних відносин, що у підсумку позначається й на стані забезпеченості прав людини, інтересів територіальних громад. Наукові розробки з організації та діяльності органів прокуратури заклали серйозний фундамент теорії прокурорської діяльності. Ці напрацювання використовуються в подальших наукових дослідженнях за предметними напрямами. Однак питанням забезпечення законності в галузі земельних відносин, захисту інтересів держави в ній, достатня увага не приділялася. Серед причин відсутності відповідних досліджень автор називає порівняно недавнє віднесення теми «Прокурорський нагляд за додержанням земельного законодавства» до пріоритетних для комплексного опрацювання (у 2010 році) та недооцінку важливості дослідження цього напряму в теорії.

Розділ 2 «Сутність захисту прокуратурою інтересів держави в галузі земельних відносин» складається з двох підрозділів і двох пунктів.

У підрозділі 2.1 «Поняття та зміст інтересів держави в галузі земельних відносин» автор приходить до думки, що земельне законодавство, як система спростовує положення ст. 2 ЗК України (в якій земельні відносини зводяться виключно до відносин власності на землю) фактично регулюючи ширше коло суспільних відносин. Зроблено висновок, що під земельними відносинами слід розуміти правові відносини щодо володіння, користування, розпорядження землями; їх охорони та відтворення, а також державного управління в цій галузі. В сучасних реаліях саме охорона землі та її відтворення (враховуючи специфіку об’єкту) набувають першочергового значення. Формулюється поняття «інтереси держави в галузі земельних відносин», під якими розуміються обумовлені необхідністю існування та нормального функціонування держави її потреби щодо правового (нормативного) визначення земельних відносин (з урахуванням потреб суспільства та індивідів), забезпечення законності їх розвитку; управління та контролю в даній галузі; охорони землі, забезпеченні її ефективного і раціонального використання; реалізації прав на землю відповідно до закону. Інтереси держави реалізуються через діяльність уповноважених державних органів (фактично для цього вони створюються), органів місцевого самоврядування на які держава покладає виконання своїх функцій, юридичних і фізичних осіб, у зв’язку з чим вони мають бути чітко визначені, передусім на законодавчому рівні.

У підрозділі 2.2 «Прокуратура в механізмі забезпечення інтересів держави в галузі земельних відносин» звертається увага, що забезпечення державних інтересів в широкому розумінні відбувається через реалізацію охоронно-захисної функції держави, яка стосується усіх сторін правового буття та є важливою частиною державного управління. Якщо в державі не працюють механізми охорони та захисту власних (державних) інтересів – не спрацюють вони й щодо суспільних та індивідуальних інтересів, адже саме держава повинна гарантувати своєю правовою владою їх охорону та захист.

У пункті 2.2.1 «Суб’єкти забезпечення інтересів держави в галузі земельних відносин» зазначається, що матеріальним виразом охоронно-захисної функції держави є механізм забезпечення інтересів держави, а саме: функціонування системи органів і посадових осіб різного рівня та компетенції Президента України, Верховної Ради України, Ради національної безпеки і оборони, Кабінету Міністрів України, Міністерства юстиції України, місцевих державних адміністрацій, судів, спеціальних органів державного контролю, правоохоронних органів тощо. Кожен із суб’єктів захисту державних інтересів наділяється специфічними повноваженнями, що дають змогу виконувати поставлені перед ними завдання для досягнення мети своєї діяльності за умови результативної та злагодженої роботи всього механізму.

Роль прокуратури та характеристика її діяльності міститься в пункті 2.2.2 «Змістовна структура захисту прокуратурою інтересів держави в галузі земельних відносин», де увага зосереджується на таких ключових елементах як: мета діяльності прокуратури; завдання; повноваження прокурорів та похідні від повноважень форми та методи діяльності; фактичний результат діяльності. Виходячи з аналізу положень Конституції України, діючих нормативних актів, джерел теоретичного характеру, автором визначається поняття «захист прокуратурою інтересів держави в галузі земельних відносин» як комплексна, з використанням усіх передбачених законом повноважень діяльність органів прокуратури із протидії порушенням та обмеженням інтересів держави або загрозам їх порушення та обмеження, спрямована на забезпечення законності в галузі земельних відносин, зміцнення в ній правопорядку, фактичне відновлення прав громадян та інтересів територіальних громад і держави, у т.ч. права власності на землю, відшкодування завданих порушенням законодавства збитків відповідним суб’єктам правовідносин. При цьому вибір виду захисту прокуратурою (в досудовому або судовому порядку; кримінально-правовими або іншими засобами) інтересів держави в галузі земельних відносин залежить від характеру конкретного порушення та завданої порушенням шкоди. Наголошується, що кожен прокурор зобов’язаний реалізувати всі свої повноваження виходячи із необхідності досягнення реального кінцевого результату діяльності, який в свою чергу має співвідноситися з метою діяльності прокуратури в Україні.

Розділ 3 «Організація захисту прокуратурою інтересів держави в галузі земельних відносин» складається з чотирьох підрозділів і двох пунктів.

Організацію захисту прокуратурою інтересів держави в галузі земельних відносин дисертант розглядає як процес: 1) створення прокуратури в державі та забезпечення її функціонування, а тому в організацію прокуратури свої регулюючі начала вносять різні суб’єкти: Президент України, Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України через нормативне регулювання, фінансування, контроль за діяльністю тощо; 2) безпосереднього спрямування діяльності органів прокуратури на виконання завдань, чіткого налагодження і належного впорядкування прокурорської роботи (або внутрішньої організації роботи та управління в органах прокуратури); 3) будови внутрішньої структури прокуратури: наділення певних структурних підрозділів органів прокуратури компетенцією із цих питань або створення нових підрозділів; 4) самоорганізації прокурорських працівників, які в межах своїх посадових обов’язків організовують власну роботу. При цьому виходячи із предмета дослідження основна увага зосереджується на розгляді організації структури органів прокуратури; внутрішній організації роботи та управлінні в органах прокуратури; оцінці ефективності (результативності) захисту прокуратурою інтересів держави в галузі земельних відносин.

У підрозділі 3.1 «Органи (структурні підрозділи) захисту інтересів держави в галузі земельних відносин» дисертантом науково обґрунтовано структурні зміни підрозділів Генеральної прокуратури України, основою яких є реалізація нового комплексного підходу до застосування наглядових і представницьких засобів реагування на порушення законодавства в земельній сфері. В роботі аргументується, що подальше вдосконалення структури органів прокуратури України з питань захисту прав громадян та інтересів держави в галузі земельних відносин, з огляду на підвищення її результативності має здійснюватися у напрямі: 1) оптимізації штатної чисельності підрозділів (відділів захисту); 2) підвищення вимог до фахового рівня кадрового складу підрозділів; 3) персональної відповідальності керівника підрозділу за стан законності у земельній галузі відповідного регіону та орієнтації діяльності на забезпечення досягнення кінцевого результату; 4) зміни компетенції структурних підрозділів для більш результативного усунення порушень земельного законодавства та їх наслідків (наділення всіма повноваженнями, у тому числі щодо процесуального керівництва досудовим розслідуванням і здійснення нагляду за додержанням законів при проведенні досудового розслідування).

У підрозділі 3.2 «Особливості організації роботи прокуратури з питань захисту інтересів держави у галузі земельних відносин» зазначається, що вони обумовлені специфікою структури, комплексним підходом до реагування на порушення земельного законодавства; а так само специфікою взаємодії з контролюючими, правоохоронними органами, судами, порядком ведення первинного обліку та статистичної звітності.

Пункт 3.2.1 «Організація роботи Генеральної прокуратури України та прокуратур областей» розкриває правову регламентацію функціонування апаратів прокуратур та їх роль в організації прокурорської діяльності. Дисертант доводить необхідність запровадження (розробки та затвердження) довгострокової програми діяльності органів прокуратури в галузі земельних відносин (з передбаченням фінансування заходів, які необхідно виконати). Завданням програми слід визначити забезпечення законності у галузі земельних відносин. Передбачити можливість внесення змін до програми. У системі органів прокуратури відповідальними за розроблення та реалізацію програми необхідно визначити керівника підрозділу Генеральної прокуратури України, до складу якого входить відділ захисту інтересів громадян i держави у сфері земельних відносин, керівників відповідних підрозділів на місцях. За необхідності, у межах відповідної програми, передбачати поточні планові заходи.

У роботі пропонується впорядкування системи методичного забезпечення прокурорською діяльністю. Зазначено, що розробкою та впровадженням методичних рекомендацій має займатись лише один методичний центр в органах прокуратури – Науково-дослідний інститут Національної академії прокуратури України. До його роботи можна залучати інші відомчі науково-дослідні центри та інститути, правоохоронні органи, суди тощо. Генеральна прокуратура України (за необхідності – прокуратури обласного рівня) мають виступати замовниками відповідних розробок, надавати до них свої зауваження і пропозиції.

У пункті 3.2.2 «Організація роботи прокуратури районного та міського рівнів» наводиться характеристика відомчої нормативної бази з питань організації роботи прокуратур даного рівня.

Звертається увага, що подальше вдосконалення організації роботи прокуратур районного та міського рівнів потребує розроблення типового регламенту діяльності прокуратури, який слід затвердити наказом Генерального прокурора України.

Працівники прокуратур районного, міського рівнів несуть основний тягар прокурорської роботи та покликані на місцях забезпечити законність у галузі земельних відносин шляхом реалізації всіх наданих законом повноважень щодо реагування на порушення законодавства. Тому вони не повинні займатися ніякою іншою роботою, крім основної функціональної, лише надавати необхідну інформацію до структурних підрозділів апаратів прокуратур вищого рівня.

У підрозділі 3.3 «Загальна методика захисту прокуратурою інтересів держави в галузі земельних відносин» звертається увага, що ефективна реалізація наданих прокурору повноважень для захисту інтересів держави, обумовлює їх використання адекватно конкретній ситуації, що склалася під час його діяльності, знання певних умов, способів та засобів їх застосування, послідовності та часу вчинення певних дій тощо.

Методика захисту залежить від вибору прокурором виду захисту інтересів держави в галузі земельних відносин (від функції прокуратури): в досудовому або судовому порядку; кримінально-правовими засобами або іншими. Відтак її складові: методика правозахисної діяльності прокурора (нагляду); методика представництва прокурором інтересів держави в судах; методика досудового розслідування кримінальних правопорушень; методика нагляду за додержанням законів під час проведення досудового розслідування; методика підтримання державного обвинувачення в суді. Крім того, на особливості методики впливають категорії земель за їх цільовим призначенням (а відтак і правовий режим їх охорони, використання тощо) та об’єкти прокурорського нагляду – органи державної влади, в тому числі контролюючі, правоохоронні; органи місцевого самоврядування (мається на увазі специфіка їх компетенції в галузі земельних відносин).

Автор формулює базові принципи (або вимоги) методики, які визначають її придатність до вирішення завдань прокуратури взагалі та захисту інтересів держави в галузі земельних відносин, зокрема: законність – сама методика діяльності повинна відповідати приписам закону, виходити із законодавчо визначених повноважень прокурора і обумовлених ними форм нагляду та іншої діяльності, має бути спрямована на попередження, виявлення і усунення порушень земельного законодавства та інтересів держави; обґрунтованість – всебічний облік і оцінку всіх факторів, що визначають ефективність застосування методики, включаючи знання прокурором способів, до яких на практиці прибігають порушники закону; цілеспрямованість – відповідність застосовуваних форм, методів і прийомів у діяльності поставленим завданням та меті – попередженню, виявленню і усуненню порушень земельного законодавства, захисту інтересів держави в галузі земельних відносин; об’єктивність – недопущення упередженості, особистої зацікавленості прокурора при використанні своїх повноважень, а відтак і застосуванні методики захисту інтересів держави в даній галузі. Тобто йдеться про неупередженість діяльності.

У підрозділі 3.4 «Оцінка ефективності захисту прокуратурою інтересів держави в галузі земельних відносин» під ефективністю захисту прокурором інтересів держави в галузі земельних відносин (та діяльності прокуратури в цілому) розуміється оцінка діяльності прокуратури з позиції досягнення мети діяльності (кінцевого результату – забезпечення законності, фактичного повернення незаконно відчужених земель у власність держави, реальне відшкодування до бюджету завданих збитків).

До умов ефективного захисту інтересів держави в галузі земельних відносин автор відносить: наявність у державі дієвої системи уповноважених органів державного контролю, безумовне виконання вимог закону самими прокурорами та комплексна реалізація ними своїх повноважень. Доводиться, що якість (досконалість) земельного законодавства безпосередньо впливає на ефективність діяльності прокуратури.

На думку дисертанта, оцінка ефективності захисту прокуратурою інтересів держави вимагає комплексного підходу, де поряд із процесуальною діяльністю необхідно аналізувати результативність організації роботи на цьому напрямі, ефективність управлінських дій, кадрову роботу, стан науково-методичного, матеріально-технічного, комп’ютерного забезпечення. Зазначені види діяльності в прокуратурі суттєво впливають на ефективність змістовної (процесуальної) діяльності.