МІСЦЕ КОМІСІЇ ЄВРОПЕЙСЬКОГО СОЮЗУ В ЗАКОНОДАВЧОМУ ПРОЦЕСІ Автореферат

У вступі обґрунтовується актуальність проведеного дослідження, визначаються предмет, об’єкт, мета та завдання дослідження, викладені методологічна і теоретична основи роботи, положення, що характеризують її наукову новизну, розкриваються теоретичне і практичне значення роботи та апробація результатів дослідження.

Розділ 1. «Правове положення Комісії Європейського Союзу в інституційній системі інтеграційного утворення» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. «Статус Комісії Європейського Союзу в інституційній системі інтеграційного утворення» досліджується політико-правова природа Європейського Союзу та зумовлені нею особливості інституційної системи ЄС, етапи становлення цієї системи, визначенні завдання кожного з інститутів, зокрема тих, що беруть участь у законодавчому процесі, а також місце Комісії Європейського Союзу в цій системі.

У роботі зазначається, що Європейський Союз є складним політико-правовим утворенням, компетенція якого нині може бути порівняна з компетенцією держави. Вказується на існування трьох основних концепцій, які стосуються визначення правової природи Європейського Союзу. До них відносять концепції, відповідно до яких Євросоюз розглядають як: утворення, що має ознаки федерації або конфедерації, міжнародної регіональної організації та об'єднання особливого роду – sui generis. Аналіз зазначених трьох підходів дозволяє дійти висновку, що Євросоюз є унікальним інтеграційним об’єднанням sui generis з наднаціональною організацією влади, якому одночасно притаманні окремі риси міжнародної організації, федерації та конфедерації.

Відображенням особливої політико-правової природи Європейського Союзу є його інституційна система. Доводиться, що інституційна система Європейського Союзу своєрідна та унікальна, несхожа на організаційну будову класичної міжнародної міжурядової організації чи на систему внутрішнього державного апарату з розподілом на законодавчу, виконавчу та судову гілки влади. Головною метою побудови зазначеної системи виступає забезпечення збалансованого поєднання владних повноважень держав-членів та Європейського Союзу – з одного боку, та між самими інституціями – з другого.

Аналіз етапів розвитку інституційної системи Європейського Союзу дає можливість простежити еволюцію повноважень кожного з інститутів і виявити основні зміни у правовому регулюванні їхньої діяльності, їх взаємодію та розподіл повноважень всередині системи. Дослідження останнього етапу інституційних реформ Європейського Союзу, що відбувся з набуттям чинності Лісабонського договору, надало можливості дійти висновку, що Євросоюз здійснив значний крок у напрямку підвищення ефективності своєї діяльності та її демократизації, ще більше наблизивши громадян безпосередньо до процесу прийняття рішень та до визначення політик об’єднання.

Вивчення інституційної системи Союзу дає підстави стверджувати, що у самому центрі цієї системи завжди була й залишається Європейська Комісія. Серед інститутів ЄС Європейська Комісія виявляється наднаціональним органом, який найважче класифікувати. Вона не є в повній мірі ні виконавчим, ні законодавчим органом, але поєднує в собі одночасно обидві ці функції, виступаючи гарантом установчих договорів з правом законодавчої ініціативи, аналогів якій не існує в міжнародній практиці. При цьому Європейська Комісія виконує подвійну функцію щодо забезпечення стабільності та динамізму розвитку Союзу. Робиться висновок, що завдяки постійним реформам демократична легітимність цієї інституції істотно зміцнилася, а її поліфункціональний характер, який виявляється в поєднанні рис виконавчого, законодавчого, контрольного та квазисудового органу, набув свого розвитку.

Підрозділ 1.2. «Загальна характеристика повноважень Європейської Комісії» присвячено розкриттю повноважень Європейської Комісії.

До повноважень Комісії відносяться ті, які закріплені безпосередньо в установчих договорах (основні, першочергові) та інші повноваження, які надаються Комісії за рішеннями Ради та Парламенту (похідні, делеговані). Звідси випливає, що на відміну від інших інституцій, обсяг повноважень Комісії має тенденцію до постійного розширення в результаті поступового наділення її новими правами та обов’язками через прийняття Парламентом і Радою нових законодавчих актів.

За своїм змістом повноваження Єврокомісії мають різноманітний характер. Враховуючи їх неоднорідність, їх можна поділити на певні блоки, серед яких пропонується виокремити такі: забезпечення виконання установчих договорів й інших норм права Євросоюзу (функція «охоронця установчих договорів», як її називають у західній доктрині); участь у нормотворчому процесі, в першу чергу, визначення політичного курсу Союзу шляхом розробки законопроектів і висунення відповідних законодавчих ініціатив (так звана функція «мотора інтеграції»); здійснення повноважень з управління (адміністративна функція); здійснення функцій зовнішньополітичного представництва та зовнішніх зв’язків.

Наголошується, що особливе місце серед повноважень Комісії належить її праву на законодавчу ініціативу, яке полягає у тому, що, за деякими винятками, лише Комісія має право вносити на розгляд Ради ЄС та Парламенту проекти майбутніх нормативних актів Союзу, що суттєво підвищує роль Комісії у діяльності Союзу в цілому та у законодавчому процесі зокрема. Пріоритетність і значущість цього права підкреслюється установчими договорами у старій редакції та повністю підтверджується Лісабонським договором. І хоча сьогодні в законотворчому процесі Комісії належить далеко не головна роль, проте саме вона дає поштовх процесу розробки тієї чи іншої норми права, ініціює законотворчість в Євросоюзі. Право законодавчої ініціативи Комісії нині обмежується здебільшого лише у сфері спільної зовнішньої політики і політики безпеки та спільної оборонної політики, де вона поділяє це право з державами-членами ЄС і Верховним представником Союзу з питань закордонних справ і політики безпеки, який є одночасно заступником Голови Комісії.

Особлива увага звертається на те, що окрім права законодавчої ініціативи Комісія наділена власною розпорядчою владою. Вона має право видавати регламенти, директиви та рішення, спрямовані на виконання законодавства ЄС. Установчі договори визначають, що у разі потреби в уніфікованих умовах для впровадження актів Союзу, які є зобов’язальними, такі акти покладають імплементаційні повноваження на Комісію і лише у спеціальних випадках – на Раду ЄС. Імплементація в Євросоюзі нерозривно пов’язана з так званою процедурою комітології, яка відіграє особливу роль у характеристиці правового статусу Європейської Комісії, під якою пропонується розуміти механізм контролю за діяльністю Європейської Комісії під час імплементації права ЄС на національному рівні, що здійснюється за допомогою системи спеціально створених комітетів.

У зв’язку з тим, що 1 березня 2011 року набули чинності нові правила комітології, відповідно до яких на заміну колишнім чотирьом процедурам було запроваджено дві (дорадча процедура (англ. – advisory procedure) та процедура дослідження або розгляду (англ. – examination procedure)), наводиться їх стислий розгляд. Зазначається, що за процедури дослідження Комісія може ухвалити проект відповідного акта лише у випадку, якщо він отримав підтримку кваліфікованою більшістю голосів у комітеті, який складається з представників держав-членів. Вказана процедура застосовується під час ухвалення імплементаційних актів з найбільш важливих питань, наприклад, у сфері сільського господарства, рибальства, охорони довкілля, спільної торговельної політики, оподаткування тощо. В решті випадків підлягає застосуванню дорадча процедура, під час якої комітет простою більшістю голосів має надати свого висновку стосовно проекту акта Комісії. У свою чергу Комісія має якомога повніше врахувати цю думку під час ухвалення відповідного акта.

У підрозділі 1.3. «Законодавчі повноваження Комісії в рамках різних компетенцій» вказується, що компетенцію Європейського Союзу можна розуміти як сукупність предметів відання, владних й інших повноважень з регулювання сфер суспільного життя, які визначені в установчих договорах та делеговані Союзу державами-членами. Єдиним безпосереднім джерелом компетенції Європейського Союзу виступає його первинне право, а саме установчі договори ЄС. Одночасно розвиток компетенції Євросоюзу може здійснюватися також і без внесення поправок до установчих договорів. Провідну роль в цьому процесі відіграє Суд ЄС шляхом здійснення тлумачення норм первинного та вторинного права Союзу.

У результаті вивчення оновленої редакції Договору про Європейський Союз та Договору про функціонування Європейського Союзу є обґрунтовано, що вони чітко визначають правову основу розподілу компетенції (принцип наділення повноваженнями) та засоби її реалізації (принципи пропорційності і субсидіарності), а також види компетенції (виключна, спільна та доповнююча). За рамками цих трьох видів компетенції установчі договори Євросоюзу залишили здійснення спільної зовнішньої політики і політики безпеки, включаючи поступове формування спільної оборонної політики, і сфери координації економічної політики і політики зайнятості держав-членів. Одночасно звертається увага, що відповідно до Лісабонських реформ разом із ліквідацією структури трьох опор і наділення Євросоюзу єдиною правосуб’єктністю було скасовано і розподіл компетенції ЄС на компетенцію Співтовариства та компетенцію в рамках спільної зовнішньої політики і політики безпеки та співробітництва поліції та судових органів у кримінально-правовій сфері (відповідно – друга та третя опори), натомість компетенція Союзу отримала єдиний (цілісний) характер. Це, однак, не означає, що повноваження інституцій ЄС розповсюджуються відтепер на всі положення Договорів в однаковій мірі. Роль держав-членів все ще є досить значною у сфері зовнішньої політики, безпеки та оборони. Тим не менш, робиться висновок, що обсяг законодавчих повноважень Комісії Європейського Союзу нині розширено за рахунок скасування трьохопорної структури Європейського Союзу.

Вказується, що навіть після Лісабонських реформ спільна зовнішня політика та політика безпеки залишається найменш розвинутим напрямком інтеграції. Теоретично Союз може втрутитися в будь-яку зовнішньополітичну діяльність держави-члена під приводом забезпечення безпеки. Однак таке втручання Союзу не може мати безпосередній вплив, адже рішення в цій сфері переважно приймаються міжурядовими органами – Радою та Європейською Радою. Роль Парламенту не є суттєвою, а держави-члени наділені правом вето з найважливіших питань, також не діє юрисдикція Суду ЄС. Що ж стосується ролі Єврокомісії, то тривалий час вона залишалася дещо осторонь спільної зовнішньої політики та політики безпеки. З прийняттям Лісабонського договору роль Європейської Комісії в системі спільної зовнішньої політики та політики безпеки дещо змінюється. А саме, до структури Комісії інтегровано Верховного представника Союзу з питань іноземних справ і політики безпеки (заступник Голови Комісії), з яким вона поділяє право законодавчої ініціативи, що підкреслює її роль у сфері регулювання і загалом здійснення зовнішньої політики ЄС.

Разом із суттєвими змінами в рамках колишньої другої опори Лісабонський договір завершив реформу і третьої опори – формальний перехід до повної комунітаризації внутрішніх справ і юстиції. Відтепер стандартною процедурою прийняття рішень у сфері простору свободи, безпеки і правосуддя стає загальна законодавча процедура (законодавча ініціатива Комісії, голосування кваліфікованою більшістю в Раді, повноправна участь Парламенту). Однак наявність єдиних правових й інституційних рамок не означає, що процедура прийняття рішень буде ідентичною, вона відрізнятиметься в окремих сферах. Скоріше реформа процедури прийняття рішень передбачає комбінацію елементів комунітарного методу з механізмами, які надають можливості посилити координацію співробітництва держав-членів і відповідних відомств у межах Євросоюзу. Тож наразі можна зробити висновок, що у сфері політики внутрішніх справ та юстиції діє загальна законодавча процедура, але все ж таки залишаються декілька сфер, де зберігається одностайність (консенсус) і консультації з Європарламентом.

Розділ 2. «Участь Комісії Європейського Союзу в окремих законодавчих процедурах та у бюджетному процесі ЄС» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 2.1. «Консультативна процедура» надається загальне визначення законодавчого процесу в ЄС і розглядається одна з перших процедур прийняття рішень як у Співтовариствах, так і Євросоюзі – процедура консультації, а також встановлюється роль Європейської Комісії в ній.

Під законодавчим процесом в Європейському Союзі розуміються визначені в установчих договорах процедури прийняття інститутами та органами Європейського Союзу нормативних правових та інших актів вторинного права. Підкреслюється, що сам термін «законодавчий процес» стосовно Європейського Союзу використовується науковцями дещо умовно. Із запропонованого визначення законодавчого процесу в Євросоюзі зрозуміло, що він знаходить своє вираження у декількох законодавчих процедурах, загальними рисами яких є певне коло суб’єктів, які беруть участь у прийнятті рішень, а також стадійність порядку ухвалення правових норм.

Під консультативною процедурою зазвичай розуміють такий порядок прийняття рішень Європейською Радою, Радою Європейського Союзу та Європейською Комісією, який вимагає в обов’язковому порядку до ухвалення остаточного рішення отримання висновку Європейського Парламенту або консультативного органу. Це найбільш «стара» та найбільш «проста» законодавча процедура, яка була основною процедурою прийняття рішень у Співтовариствах до 1986 року. Дослідження показало, що під час процесу постійного реформування інтеграційного об’єднання обсяг застосування процедури консультацій було зменшено, тим не менш, вона і сьогодні застосовується для прийняття правових актів ЄС стосовно громадянства Союзу (стаття 22 Договору про функціонування ЄС (далі – ДФЄС)), надання послуг (стаття 59 ДФЄС), правил конкуренції (статті 103, 109 ДФЄС), зайнятості (стаття 150 ДФЄС), охорони довкілля (стаття 192 ДФЄС), соціальної політики (стаття 153 ДФЄС) тощо, і тому поза сумнівом може бути віднесена до основних правотворчих процедур ЄС.

Увага приділяється і такому важливому питанню, як процес підготовки законодавчої пропозиції Єврокомісією. Наголошується, що під час підготовки більшості рішень Комісія попередньо проводить численні консультації з іншими інститутами, державами-членами і представниками громадянського суспільства, експертами з певних питань. Такі консультації намагаються зробити відкритими для усіх зацікавлених сторін. Вони мають відбуватися прозоро, ефективно та пропорційно до завдань, які необхідно вирішити. Такий постійний зв'язок Комісії з представниками різноманітних інтересів на європейському рівні відбувається на взаємозалежних засадах. З одного боку, певні групи інтересів намагаються отримати доступ до служб Єврокомісії, що є відповідальними за ті сектори, які безпосередньо їх стосуються (своєрідний лобізм). З іншого боку, Комісія й сама прагне підтримувати зв’язки з такими групами інтересів, адже досить часто саме вони виступають джерелом інформації, в якій Комісія відчуває потребу під час розробки законодавчих пропозицій.

У підрозділі 2.2. «Законодавча процедура» досліджується еволюція процесу прийняття рішень в Європейському Союзі, аналізуються проблемні питання реформування законодавчого процесу на сучасному етапі на основі Лісабонського договору. Окрім того, увага приділяється визначенню місця та ролі Європейської Комісії в окремих законодавчих процедурах ЄС.

Відмічається, що законодавчий процес в Європейському Союзі вирізняється значною складністю. Протягом усього існування ЄС створювалися нові процедури прийняття правових актів, які передбачали обов’язкові консультації, погодження, ті чи інші форми співучасті одних інститутів у діяльності інших. У результаті чого для кожної категорії нормативних актів у ЄС передбачається свій порядок прийняття рішень і відповідно існують різні процедури взаємодії між головними органами Європейського Союзу – Комісією, Радою та Парламентом. З набуттям чинності Лісабонського договору на зміну чотирьом процедурам прийняття рішень (консультативна процедура, процедура співробітництва, процедура спільного прийняття рішень та процедура санкціонування), які раніше існували в ЄС, було запроваджено законодавчу процедуру ухвалення нормативно-правових актів, яка наразі діє у двох різновидах: загальна законодавча процедура та спеціальна законодавча процедура. В кожній з цих процедур Комісія ЄС як орган, що наділений правом законодавчої ініцативи, відіграє особливу роль. Окрім того, надзвичайно важлива роль Комісії у процесі прийняття рішень в ЄС обумовлюється наданням їй права на ухвалення актів делегованого законодавства.

Проведеним дослідженням з’ясовано, що загальна законодавча процедура за своїм характером дуже подібна до процедури спільного прийняття рішень, яка існувала раніше. Головним виявляється те, що відповідний нормативний правовий акт вважається схваленим, якщо він прийнятий в ідентичній редакції Європейським Парламентом і Радою ЄС за пропозицією Європейської Комісії. Розроблений Єврокомісією проект законодавчого акта нині надається одночасно до розгляду Європарламенту та Раді ЄС. Певна новела виявляється у тому, що раніше пропозиції Єврокомісії надавалися до Ради ЄС і лише після її розгляду передавалися до Парламенту. Робиться висновок про те, що за новим порядком нібито врівноважується значення і роль головних законодавчих інституцій Євросоюзу – Європарламенту та Ради, які одночасно мають можливість ознайомитися із первинною позицією Єврокомісії.

У рамках спеціальної законодавчої процедури, що не потребує спільного прийняття рішень, законодавчий акт приймається безпосередньо однією з інституцій – Європейським Парламентом або Радою ЄС. Підкреслюється, що на практиці, на відміну від загальної законодавчої процедури, яка ставить обидві провідні законодавчі інституції Союзу в рівне становище, спеціальна законодавча процедура перевагу явно надає Раді ЄС. Ухвалення актів за цією процедурою Європарламентом передбачено установчими договорами лише у трьох випадках: у випадку, коли Парламент встановлює правила та загальні умови, що регламентують виконання обов’язків його членів; у випадку створення тимчасового Слідчого комітету; коли встановлюються правила та загальні умови, що регулюють виконання обов’язків Омбудсмана. На підставі детального аналізу установчих договорів робиться висновок, що наразі існує декілька видів спеціальної законодавчої процедури, які чітко не викладені в договорах. Зазначені види процедур не врегульовуються за стандартними правилами, а мають різний порядок, вказаний у нормах, які передбачають звернення до них. Застосування спеціальної законодавчої процедури передбачається переважно у тих сферах, де раніше підлягали застосуванню процедури консультації, співробітництва та санкціонування. При цьому Європейська Комісія є невід’ємним учасником спеціальної законодавчої процедури. У більшості випадків застосування вказаної процедури Комісія зберігає свою головну прерогативу законодавчої ініціативи, яка обмежується лише у випадках окремо передбачених в установчих договорах.

Значна увага у роботі приділяється проблемі «демократичного дефіциту» та способам її подолання. Явище «демократичного дефіциту» має пряме відношення до удосконалення законодавчої функції в ЄС. Наголошується, що внаслідок Лісабонських реформ відбулася чергова спроба вдосконалення процесу прийняття рішень в ЄС, спрямована не лише на підвищення його ефективності, але також і на подолання вказаної проблеми. В установчих договорах з’являється окремий розділ, присвячений демократичним принципам функціонування Союзу, що свідчить про посилення демократичних начал не лише у функціонуванні ЄС у цілому, але й стосовно законодавчих процедур зокрема. А саме, установчі договори у Лісабонській редакції містять положення, спрямовані на подальше посилення ролі Європарламенту в законодавчому процесі Союзу, на вдосконалення процедури голосування в Раді, на активізацію національних парламентів держав-членів ЄС у процесі ухвалення рішень (проекти законодавчих актів мають бути передані до розгляду національним парламентам на предмет встановлення їх відповідності принципу субсидіарності), а крім того запроваджують новий інститут – громадянську ініціативу (у реалізації якої важливу роль посередника виконує Комісія ЄС). Аналіз зазначених змін, дає можливість сформулювати висновок, що «демократичний дефіцит» наразі є не таким яскраво вираженим явищем, яким він був за часів, коли Співтовариство лише розпочинало свою діяльність або Європейський Союз лише утворився.

Підрозділі 2.3. «Бюджетний процес Європейського Союзу» присвячений вивченню особливостей бюджетного процесу Європейського Союзу та ролі у ньому Європейської Комісії, особлива увага приділяється дослідженню процедури ухвалення бюджету Союзу.

Проведений аналіз правового регулювання бюджетного процесу Євросоюзу дозволяє дійти висновку, що, по-перше, цей процес не є статичним, він постійно вдосконалюється. По-друге, він є унікальним, як і сам Євросоюз, а тому й здебільшого важким та не позбавленим певних недоліків. Проте держави-члени Союзу та його інституції докладають значних зусиль для ліквідації таких недоліків і забезпечення належного функціонування бюджетної системи інтеграційного об’єднання. По-третє, на сучасному етапі бюджетний процес відображає баланс між владними повноваженнями Європарламенту та Ради ЄС. Так, Лісабонський договір скасував поділ видатків бюджету ЄС на обов’язкові й необов’язкові та наділив Європарламент і Раду ЄС майже рівною компетенцією під час ухвалення бюджету Союзу. По-четверте, не дивлячись на те, що двома гілками бюджетної влади в ЄС називають Раду та Парламент, не можна не відзначити надзвичайно важливу роль Єврокомісії у бюджетному процесі, адже саме вона розробляє проект бюджету, ініціює його своєю пропозицією, бере участь у подальших обговореннях до затвердження бюджету та несе відповідальність за його належне виконання.

Здійснене дослідження дозволяє дійти висновку, що процедура ухвалення бюджету ЄС є різновидом спеціальної законодавчої процедури, в якій Європейська Комісія здійснює роль ініціатора та активного учасника розгляду законопроекту у Раді та Парламенті, при цьому специфіка бюджетного процесу у цілому полягає у тому, що Комісія виступає також і виконавцем бюджету.