ПРОКУРОРСЬКИЙ НАГЛЯД ЗА ДІЯЛЬНІСТЮ ПРАВООХОРОННИХ ОРГАНІВ УКРАЇНИ Автореферат

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації; визначено зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами; охарактеризовано мету, задачі, об’єкт, предмет і методи дослідження; розкрито наукову новизну та практичне значення одержаних результатів; наведено відомості про їх апробацію та впровадження, а також щодо кількості публікацій, структури й обсягу роботи.

Розділ 1 «Сутність прокурорського нагляду за діяльністю правоохоронних органів» містить два підрозділи.

У підрозділі 1.1. «Поняття прокурорського нагляду» проводиться ґрунтовний аналіз поглядів науковців щодо поняття прокурорського нагляду. Автор відмічає, що прокурорський нагляд – поняття неоднозначне, багатоаспектне та різностороннє. Під прокурорським наглядом розуміють: самостійний вид діяльності прокурорів; окрему конституційну функцію держави; юридичний аналіз стану справ щодо забезпечення законності і дисципліни в державі. Окрім цього, прокурорський нагляд розглядається як курс навчальної дисципліни; галузь юридичної науки; галузь права України; підгалузь державного права. У теорії кримінального процесу прокурорський нагляд за додержанням законів органами дізнання та досудового слідства розглядають як кримінально-процесуальну функцію чи кримінально-процесуальну гарантію.

Дослідуючи сутність прокурорського нагляду здобувач визначає, що прокурорський нагляд − це регламентована законодавчими актами процесуальна та позапроцесуальна діяльність прокурора щодо перевірки виконання Конституції та законів України суб’єктами правовідносин з метою виявлення та аналізу порушень законів, вжиття заходів поновлення порушених прав громадян та юридичних осіб, притягнення винних до відповідальності.

Історичний аналіз виникнення та розвитку прокуратури дозволив здобувачу зробити висновок про те, що прокуратурі спочатку надавалися занадто широкі повноваження загального (прокурорського) нагляду, потім її повноваження обмежували лише процесуальною діяльністю. При цьому, одні науковці вважають, що загальний нагляд – це рудимент середньовіччя, інші переконують, що лише збереження нагляду за дотриманням та правильним застосуванням законів дозволить гарантувати забезпечення прав та законних інтересів кожного громадянина.

У підрозділі 1.2. «Поняття правоохоронних органів» здійснено комплексний аналіз нормативно-правових актів, що вживають термін «правоохоронні органи». Доведено, що хоча законодавець в багатьох законах використовує термін «правоохоронні органи», нормативно-правові акти не дають чіткої відповіді на запитання, які органи держави вважаються правоохоронними.

Звертається увага на те, що правоохоронні органи є неоднорідними, а правоохоронна діяльність багатоаспектною. Автор підтримує науковців, які вважають, що правоохоронні органи, доцільно розрізняти у широкому та у вузькому розумінні. Правоохоронні органи в широкому розумінні – це всі державні органи, які наділені повноваженнями в галузі контролю та нагляду за додержанням законності і правопорядку, правоохоронні органи у вузькому розумінні - державні органи, які спеціально створені для боротьби зі злочинністю та яким надано повноваження застосовувати передбачені законом заходи примусу. Сформульовано поняття правоохоронних органів, а саме - це державні органи, які у встановленому законом порядку здійснюють правоохоронну функцію держави, що направлена на охорону законності та забезпечення правопорядку в суспільстві.

З метою недопущення неоднозначного розуміння правоохоронних органів, уточнення та розмежування функцій різних правоохоронних органів, визначення порядку координації їх діяльністю пропонується розробити закон «Про правоохоронні органи», де, в першому розділі, визначити загальні завдання, функції, принципи діяльності всіх правоохоронних органів, навести їх вичерпний перелік, визначити порядок взаємодії та координації їх діяльністю.

Розділ 2 «Прокурорський нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність» містить два підрозділи.

У підрозділі 2.1. «Завдання нагляду за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність» зазначається, що об’єктом прокурорського нагляду в сфері оперативно-розшукової діяльності є дотримання законності в діяльності посадових осіб, які здійснюють оперативно-розшукову діяльність. При цьому прокуратурою перевіряється дотримання законів як щодо охорони прав і свобод людини і громадянина, так і щодо встановленого порядку проведення оперативно-розшукової діяльності. Автор підтримує думку М.А. Погорецького, який стверджує, що предметом прокурорського нагляду за ОРД є конкретні дії та відповідні документи уповноважених осіб, які здійснюють оперативно-розшукову діяльність.

Звертається увага на те, що питання організації нагляду за діяльністю оперативних підрозділів є комплексним за своєю суттю. Завдання, які стоять перед прокурором досліджуються з позиції їх поділу на загальні, спеціальні та окремі. При цьому акцентується увага на тому, що окремі завдання повинні відповідати спеціальним, а ті в свою чергу – загальним.

Здобувач доводить, що прокурорський нагляд має забезпечити права та свободи як осіб, щодо яких незаконно застосовуються оперативно-розшукові заходи, так і права осіб, які постраждали від вчинених злочинів. Тому прокурор виконує двоєдине завдання: забезпечення ефективної і законної боротьби зі злочинністю та охорони недоторканності особи, її прав та законних інтересів. Автор зауважує, що, за часів розбудови незалежної правової держави України, відбулося зміщення пріоритетів у співвідношенні інтересів держави та особи на користь особи.

У підрозділі 2.2. «Повноваження прокурора» звертається увага на те, що у Законі України «Про прокуратуру» відсутня норма яка б визначала повноваження прокурора при здійсненні нагляду у сфері оперативно-розшукової діяльності, чи відсилала б до інших нормативних актів. Тому доводиться необхідність внесення відповідних доповнень до Закону України «Про прокуратуру».

Аналіз підстав провадження прокурором перевірок законності провадження оперативно-розшукової діяльності дозволив автору стверджувати, що прокурор не має можливості самостійно та оперативно реагувати на порушення законності під час здійснення оперативно-розшукової діяльності. Пропонується внести доповнення до наказу Генерального прокурора України від 19 вересня 2005 року № 4/1гн «Про організацію прокурорського нагляду за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність» та визначити, що «перевірка законності проведення оперативно-розшукових заходів може здійснюватися з власної ініціативи прокурора, із зазначенням приводу перевірки».

Доводиться, що потребують розширення повноваження прокурора у сфері оперативно-розшукової діяльності. Прокурор повинен мати достатнє коло повноважень з тим, щоб бути спроможним забезпечити додержання передбаченого законом порядку початку та проведення оперативно-розшукової діяльності. Прокурор повинен мати доступ до всіх оперативних матеріалів, лише за винятком тих, що містять секретні дані про джерела інформації.

Розділ 3 «Прокурорський нагляд за додержанням законів органами, які проводять дізнання та досудове слідство» містить три підрозділи.

У підрозділі 3.1. «Завдання нагляду за додержанням законів органами, які проводять дізнання та досудове слідство» наголошується на тому, що нагляд за дотриманням законності під час провадження дізнання та досудового слідства займає провідне місце в діяльності прокуратури. Автором відмічається, що завданням прокурорського нагляду за додержанням законів органами, які провадять досудове розслідування є: забезпечення дотримання вимог кримінально-процесуального законодавства, а в разі виявлення порушень – застосування заходів відповідного реагування. В зміст предмета прокурорського нагляду за додержанням законів органами дізнання та досудового слідства входять два взаємопов’язані елементи: законність процесуальної діяльності органів досудового розслідування та дотримання ними прав і свобод учасників кримінального судочинства.

Здобувач акцентує увагу на тому, що пріоритетним завданням в діяльності прокурора під час здійснення нагляду за дотриманням законності органами, які проводять дізнання та досудове слідство, має стати захист прав потерпілих від злочинів.

Порівняльний аналіз прокурорського нагляду за діяльністю правоохоронних органів дозволив автору виділити такі особливості прокурорського нагляду за додержанням законів органами, які проводять дізнання та досудове слідство: наявність владно-розпорядчих повноважень дозволяє прокурору здійснювати фактичне процесуальне керівництво досудовим розслідуванням; прокурорський нагляд є невід’ємною складовою кримінального процесу; нагляд здійснюється щодо осіб, які є процесуально незалежними та самостійними у прийнятті рішень; нагляд здійснюється виключно у процесуальній формі; продовження цієї діяльності під час підтримання обвинувачення в суді.

У підрозділі 3.2. «Прокурорський нагляд за додержанням законів органами, які проводять дізнання» відмічається, що прокурорський нагляд здійснюється за законністю кримінально-процесуальної діяльності органу дізнання та уповноважених ним службових осіб, перелік яких визначено в статті 101 КПК України. Порівняльний аналіз дізнання та досудового слідства дозволив автору прийти до висновку, що хоча це дві відносно самостійні форми досудового розслідування які мають єдину мету – встановлення істини в справі, між ними є певні відмінності, а саме: в суб’єктах провадження; функціональному призначенні органів; строках провадження; обсязі повноважень та процесуальної самостійності; безпосередніх завданнях; формах закінчення дізнання та досудового слідства.

Автор звертає увагу на те, що окрім кримінально-процесуальної діяльності органи дізнання здійснюють ще й оперативно-розшукову діяльність. Їх відмежування має практичне значення, так як від виду діяльності залежить форма прокурорського нагляду за одним і тим же органом. Доведено, що відмінність між оперативно-розшуковою та кримінально-процесуальною діяльність органів дізнання полягає в: правовій природі та сутності діяльності, завданнях, значенні результатів діяльності для досягнення завдань кримінального судочинства, принципах, суб’єктах, підставах, межах, обсязі, методиці та формах здійснення прокурорського нагляду.

Автор відмічає, що прокурорський нагляд за кримінально-процесуальною діяльністю органу дізнання здійснюється в процесуальній формі, а за оперативно-розшуковою чи адміністративною діяльністю органу дізнання − у формі загального нагляду.

У підрозділі 3.3. «Прокурорський нагляд за додержанням законів органами, які проводять досудове слідство» автор пропонує класифікувати повноваження прокурора у цій сфері за наступними критеріями: залежно від безпосередньої найближчої мети (форми попередження, виявлення та усунення порушень закону); за безпосередніми об’єктами наглядової діяльності (відповідно до етапів розслідування); за періодичністю (епізодичний, поетапний, завершальний); за процесуальною формою актів прокурорського реагування під час провадження досудового слідства; за характеристикою повноважень прокурора (процесуальні та організаційно-управлінські); за рівнями здійснення нагляду (на рівні міста, області та Генеральної прокуратури України); за оцінкою стану якісного характеру наглядової діяльності (належний та неналежний).

Здобувач відмічає, що існує чотири різних підходи в поглядах науковців щодо правової природи прокурорського нагляду за додержанням законів органами, які проводять дізнання та досудове слідство, а саме: прокурор здійснює нагляд за досудовим розслідуванням та керівництво ним; прокурор здійснює лише нагляд та не здійснює керівництво досудовим розслідуванням; наглядові повноваження прокурора трансформуються в процесуальне керівництво у випадках порушення органами досудового розслідування вимог закону; прокурор є процесуальним керівником на досудовому розслідуванні.

Доводиться, що найбільш обґрунтованою є позиція науковців, які вважають, що процесуальне керівництво досудовим розслідуванням є конкретним проявом його наглядової функції. Окрім цього, 65 % опитаних слідчих відмітили, що втручання прокурора в розслідування справи − це звичайна практика.

Розділ 4 «Прокурорський нагляд за додержанням законів при застосуванні заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян» містить два підрозділи.

У підрозділі 4.1. «Завдання нагляду» наголошується на необхідності та важливості ефективного прокурорського нагляду за додержанням законів при застосуванні заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженнями особистої свободи громадян. У 2011 році органами прокуратури внесено 10020 документів прокурорського реагування та ініційовано притягнення до дисциплінарної відповідальності 7444 службових осіб за порушення норм чинного законодавства при виконанні судових рішень у кримінальних справах та інших заходів примусового характеру.

У роботі зауважується, що прокурорський нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженнями особистої свободи громадян, є комплексним за своїм характером та врегульований у різних нормативно-правових актах: законах України «Про попереднє ув’язнення», «Про психіатричну допомогу», «Про виконавче провадження», «Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей», Кримінальному, Кримінально-виконавчому та Кримінально-процесуальному кодексах України.

Тому, з метою структуризації об’єктів нагляду автор пропонує класифікувати його на підставі таких критеріїв: 1) залежно від режиму обмеження прав і свобод людини (пов’язані з ізоляцією особи та не пов’язані з ізоляцією особи); 2) за юридичною підставою застосування заходу процесуального примусу (виконання обвинувального вироку суду; виконання рішення суду про застосування примусових заходів виховного чи медичного характеру; про обрання запобіжного заходу; щодо проведення слідчих дій, пов’язаних з обмеженням конституційних прав та свобод; тимчасового затримання особи органом дізнання); 3) за безпосереднім об’єктом (нагляд за законністю діяльності відповідної установи, нагляд за законністю дій осіб, щодо яких застосовуються примусові заходи.

У підрозділі 4.2. «Повноваження прокурора» автором звертається увага на недосконалості статті 44 Закону України «Про прокуратуру». По-перше, наглядові повноваження прокурора стосуються лише забезпечення законності при застосування заходів примусового характеру, пов’язаних з ізоляцією особи, що не відповідає конституційній функції, визначеній в ч.4 ст.121 Конституції України. По-друге, невдало побудована сама норма щодо визначення прав та обов’язків прокурора.

Доводиться, що повноваження прокурора під час здійснення нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженнями особистої свободи громадян, потребують уточнень та доповнень з тим, щоб охопити весь предмет прокурорського нагляду, який визначено в ч.4 ст.121 Конституції України та конкретизувати форми реагування на допущені порушення.