ПРОКУРОРСЬКИЙ НАГЛЯД ЗА ДОДЕРЖАННЯМ ЗАКОНІВ ОРГАНАМИ АДМІНІСТРАТИВНОЇ ЮРИСДИКЦІЇ Автореферат

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, визначаються його мета та завдання, характеризуються об’єкт, предмет і методологічна основа, висвітлюються наукова новизна роботи та основні положення, що виносяться на захист, теоретична і практична значущість, наводяться дані щодо апробації отриманих результатів, а також наукові публікації з теми дисертації.

Розділ 1 ,,Сутність та ознаки прокурорського нагляду за додержанням законів органами адміністративної юрисдикції” складається з трьох підрозділів, в яких сутнісні характеристики цього напряму прокурорської діяльності розкриваються за допомогою його структурних елементів.

У підрозділі 1.1 ,,Об’єкт прокурорського нагляду за законністю адміністративно-юрисдикційної діяльності” досліджені поняття та функціональні ознаки адміністративно-юрисдикційної діяльності крізь призму її законності, розглядаються органи державної влади, уповноважені на здійснення цієї діяльності згідно з установленим законом порядком та процедурою. У теоретичному плані їх інтегровано в категорію ,,об’єкт прокурорського нагляду”, до якої належать органи державної влади або місцевого самоврядування, їх посадові чи службові особи, які наділені хоча б одним із наступних повноважень: складати протоколи про адміністративні правопорушення; розглядати справи із винесенням відповідних постанов; переглядати такі постанови; здійснювати виконання постанов про накладення адміністративних стягнень.

Запропоновано класифікацію об’єктів нагляду за обсягом адміністративно-юрисдикційної компетенції та розподілом сфер державного управління, де реалізується їх юрисдикційна компетенція. Зокрема, за обсягом компетенції органи адміністративної юрисдикції поділяються на: органи повної (такі, що наділені повноваженнями здійснювати всі види адміністративно-юрисдикційних проваджень), обмеженої (наділені лише частиною повноважень), окремої (наділені повноваженнями щодо здійснення одного з адміністративно-юрисдикційних проваджень чи його окремої стадії), виключної (реалізують лише факультативну стадію провадження – здійснюють перегляд постанов у справах) адміністративної юрисдикції.

У підрозділі 1.2 ,,Предмет і межі прокурорського нагляду за додержанням законів органами адміністративної юрисдикції” підкреслюється, що в кожній стадії провадження у справі про адміністративне правопорушення напрацьовується юридично значимий результат, який закріплюється у відповідному процесуальному документі – протоколі, постанові тощо – чи дії. Ця обставина відіграє ключову роль для визначення предмета прокурорського нагляду – обумовленої завданням забезпечення прав і свобод людини та громадянина відповідності закону вчинених під час провадження у справах про адміністративні правопорушення процесуальних дій та прийнятих рішень, а також підзаконних нормативно-правових актів, якими визначаються особливості такого провадження в окремих органах адміністративної юрисдикції.

Застосування цієї категорії дає змогу окреслити межі нагляду за додержанням законів органами адміністративної юрисдикції за колом: а) законів, за додержанням яких здійснюється нагляд; б) органів адміністративної юрисдикції, за додержанням законів якими здійснюється прокурорський нагляд; в) посадових чи службових осіб цих органів, за додержанням законів якими здійснюється прокурорський нагляд; г) рішень, щодо законності яких здійснюється нагляд; д) осіб, стосовно котрих приймаються рішення, щодо законності яких здійснюється прокурорський нагляд.

У підрозділі 1.3 ,,Місце прокурорського нагляду за додержанням законів органами адміністративної юрисдикції в системі прокурорської діяльності” воно розглядається у двох ракурсах: 1) наглядова функція прокуратури як особливий вид державно-правової діяльності прокуратури, а прокурорський нагляд за додержанням законів органами адміністративної юрисдикції – як напрям прокурорського нагляду; 2) прокурорський нагляд як відповідна галузь прокурорсько-наглядового права, а прокурорський нагляд за додержанням законів органами адміністративної юрисдикції – як підгалузь цього права.

Автором виявлено ознаки окремого напряму прокурорського нагляду – за додержанням законів органами адміністративної юрисдикції – як спеціалізованого організаційно-правового напряму діяльності органів прокуратури, що характеризується: родовим об’єктом і предметом, завданнями та повноваженнями прокурора, розгляду яких присвячені окремі підрозділи дисертації. Прокурорський нагляд за додержанням законів органами адміністративної юрисдикції це підгалузь прокурорсько-наглядового права – об’єднання таких інститутів права, як нагляд за додержанням та застосуванням законів (у тому числі за законністю правових актів, за додержанням прав і свобод людини та громадянина), нагляд за додержанням законів при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян, а також інших юридичних норм, що регулюють специфічні прокурорсько-наглядові відносини у сфері адміністративної юрисдикції, учасниками яких є уповноважені прокурори, органи адміністративної юрисдикції та їх посадові особи.

Розділ 2 ,,Компетенція органів прокуратури з нагляду за додержанням законів органами адміністративної юрисдикції” присвячений дослідженню повноважень прокурора у сфері адміністративно-юрисдикційної діяльності та особливостей їх реалізації.

У підрозділі 2.1 ,,Повноваження прокурора у сфері нагляду за законністю адміністративно-юрисдикційної діяльності” наглядова компетенція прокуратури розглядається з позиції суб’єкта прокурорсько-наглядових правовідносин – прокурора як носія загальних і спеціальних повноважень. Така класифікація проведена з огляду на закріплення однієї групи повноважень у Законі України ,,Про прокуратуру”, а другої – у КУпАП. Дисертантом показана розбалансованість обсягу повноважень прокурора у сфері нагляду за додержанням законів органами адміністративної юрисдикції, визначеного ст.ст. 8, 20 Закону України ,,Про прокуратуру” та ст.ст. 250, 255 КУпАП, що потребує законодавчого урегулювання.

Повноваження прокурора щодо складання протоколів про адміністративні правопорушення не в усіх випадках відповідають призначенню та змісту діяльності прокуратури. Доцільними можна вважати лише повноваження щодо складання протоколів, які: а) пов’язані із забезпеченням процедур реалізації прокуратурою своїх функцій; б) виявлено прокурорами в процесі наглядової діяльності й за відсутності державних органів, наділених у цій сфері відповідною компетенцією.

Підрозділ 2.2 присвячений особливостям реалізації повноважень прокурора з нагляду за додержанням законів органами адміністративної юрисдикції. Автором наголошено, що прокурор, беручи участь у розгляді справи про адміністративне правопорушення, виконує правозахисну роль в адміністративно-юрисдикційному провадженні; попереджає можливі порушення законодавства про адміністративні правопорушення та сприяє прийняттю об’єктивного і неупередженого рішення у справі.

Внесено пропозицію розширити спеціальні повноваження прокурора за рахунок законодавчого закріплення права на витребування із суду будь-якої справи про адміністративне правопорушення та обов’язку суду надавати ці справи, що кореспондує вказаному повноваженню.

Обстоюється положення про наявність у прокурора правових підстав для опротестування протоколів про адміністративні правопорушення у разі їх невідповідності закону. Пропонується внесення відповідних змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення, якими слід передбачити можливість зупинення провадження у справі за умови наявності протесту прокурора на протокол.

Ураховуючи, що про опротестування постанови у справі про адміністративне правопорушення, яке здійснюється в процесі планових перевірок додержання законів, громадяни, котрих стосуються такі постанови, не повідомляються, хоча прокуратурою у такий спосіб захищаються їх права, пропонується встановити обов’язок відповідного інформування.

Розділ 3 ,,Організація прокурорського нагляду за додержанням законів органами адміністративної юрисдикції” присвячений питанням змісту та особливостей організації нагляду за додержанням законів органами адміністративної юрисдикції.

У підрозділі 3.1 ,,Поняття, зміст та особливості організації нагляду за додержанням законів органами адміністративної юрисдикції” доведено, що особливості організації прокурорського нагляду на цьому напрямі правозахисної діяльності обумовлені наступними факторами: 1) специфікою законодавства, за додержанням якого здійснюється нагляд; 2) своєрідністю предмета нагляду, пов’язаного з адміністративно-юрисдикційною діяльністю – самостійним і до того ж специфічним видом діяльності особливих, автономних в організаційному плані органів адміністративної юрисдикції (колегіальних органів, посадових осіб тощо), їх кількістю; 3) характерністю завдань цього нагляду: запобігання та усунення порушень законів органами адміністративної юрисдикції в процесі провадження у справах про адміністративні правопорушення; 4) оперативністю такого провадження (від 1 до 15 днів); 5) нерівномірною територіальною концентрацією органів адміністративної юрисдикції.

Дисертант виділяє наглядову діяльність: 1) що здійснюється за скаргами громадян або зверненнями інших суб’єктів про порушення законності в роботі органів адміністративної юрисдикції при провадженні у конкретній справі про адміністративне правопорушення; 2) що здійснюється за ініціативою прокуратури і полягає у вивченні матеріалів справ про адміністративні правопорушення, в яких закінчився встановлений законодавством строк оскарження; 3) в силу положень закону щодо участі прокурора у розгляді справ про адміністративні правопорушення або за необхідності такої участі, визначеної прокурором.

Оскільки в першому випадку потрібні менші витрати часу і залучення мінімальної кількості працівників, нагляд доцільно здійснювати на рівні районних, а також міських прокуратур у тих містах, які не мають районного поділу. Крім того, якщо є потреба у проведенні перевірки в органі, наділеному адміністративно-юрисдикційними повноваженнями, то її планом обов’язково має бути передбачена і перевірка законності при реалізації цих повноважень.

У дисертації наголошено на необхідності посиленої уваги з боку прокурорів до адміністративно-юрисдикційної діяльності органів внутрішніх справ, оскільки ними складається протоколів та розглядається справ про адміністративні правопорушення понад 80 % від загальної кількості в державі.

У підрозділі 3.2 ,,Шляхи удосконалення організації прокурорського нагляду за додержанням законів органами адміністративної юрисдикції” вказано, що розвиток організаційно-правових основ прокурорського нагляду за додержанням законів органами адміністративної юрисдикції відбувався одночасно із формуванням законодавства про адміністративну відповідальність.

На думку автора, одним із напрямів удосконалення організації діяльності прокуратури у сфері нагляду за додержанням законів органами адміністративної юрисдикції повинно стати нормативне визначення розмежування предметної компетенції між територіальними та спеціалізованими прокуратурами, за винятком транспортних прокуратур.

Пропонується надання прокурорам можливості перерозподіляти предметну компетенцію в межах, обумовлених станом законності і конкретною ситуацією. З метою усунення дублювання в здійсненні нагляду територіальними та спеціалізованими прокуратурами у разі, коли предметна компетенція органу адміністративної юрисдикції обумовлює його піднаглядність обом прокуратурам, пропонується проведення спільних перевірок силами обох прокуратур або однієї, але за всім спектром наглядових питань.

З огляду на нерівномірність територіального розподілу органів адміністративної юрисдикції, автор вважає за доцільне закріпити схему предметної компетенції прокуратур у наказах Генерального прокурора України, прокурорів АР Крим, областей, міст Києва та Севастополя. Також удосконаленню організації роботи та підвищенню її ефективності сприятиме спеціалізація працівників прокуратури.