Земельне правопорушення як підстава юридичної відповідальності в Україні Автореферат

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, висвітлюється зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами, визначаються мета, завдання, об’єкт та предмет дослідження, розкривається методологічна, науково-теоретична та емпірична основи дослідження, формулюється наукова новизна, практичне та теоретичне значення роботи, вказується її структура та обсяг, наводяться відомості про апробацію отриманих результатів за темою дисертації.

Розділ І «Теоретико-правові підходи до поняття земельного правопорушення» складається з двох підрозділів, які присвячені дослідженню змісту поняття та правової природи земельного правопорушення як одиничного елемента та сукупності земельних правопорушень, виявленню видів земельних правопорушень, а також історичних періодів правового регулювання відносин у сфері відповідальності за земельні правопорушення на території України.

Підрозділ 1.1. “Поняття та види земельних правопорушень” присвячений розгляду земельного правопорушення як підстави юридичної відповідальності, а також сукупності земельних правопорушень, що являють собою негативне правове та соціальне явище. Таким чином визначається правова природа земельного правопорушення, здійснюється соціально-правова характеристика земельних правопорушень, виокремлюються їх види.

Проведення дослідження семантичного, багатоаспектного онтологічного розуміння поняття правопорушення як міжгалузевої категорії та існуючого в земельно-правовій доктрині вчення про земельні правопорушення дозволило стверджувати наступне.

Земельне правопорушення можна розглядати з двох точок зору: як соціально-правове явище, тобто об’єктивну категорію, та як підставу виникнення юридичної відповідальності – факт протиправної поведінки, тобто суб’єктивну категорію.

Земельне правопорушення як негативне соціально-правове явище можна визначити як суспільно шкідливе, протиправне, як правило, винне діяння, що посягає на правовий режим земель. З метою дослідження сукупності земельних правопорушень обґрунтовується введення поняття «земельної деліктності», під якою слід розуміти сукупність правопорушень у сфері земельних правовідносин, вчинених у певний період часу, в певному регіоні або у державі загалом.

Визначаючи правову природу земельного правопорушення слід констатувати, що йому притаманні як загальні ознаки правопорушення, вироблені теорією права, так і особливі, що й дає підстави виокремлювати їх в самостійну галузеву групу правопорушень - «земельні правопорушення». До таких особливих ознак, на думку дисертантки, належить, передусім, особливий об’єкт посягання.

Обгрунтовується, що залежно від рівня абстракції доцільно виділяти загальний об’єкт земельних правопорушень – правовий режим земель та для конкретних правовідносин охоронювального типу, де земельне правопорушення виступає в якості підстави їх виникнення, - конкретний об’єкт посягання (правовий режим конкретної земельної ділянки або її частини, права землевласників, землекористувачів та інших осіб тощо).

Розглядаючи земельне правопорушення в якості підстави притягнення до юридичної відповідальності, виділяється фактична, нормативна та процесуальна підстави. Застосування такого підходу зробило можливим зазначити наступне.

По-перше, з огляду на численну кількість нормативно-правових актів, які визначають види неправомірної поведінки в сфері земельних відносин та санкції за їх вчинення, доводиться, що земельне правопорушення є правопорушенням так званого «складного типу», а інститут юридичної відповідальності - «складним інститутом». Обгрунтовується необхідність систематизації законодавства в сфері юридичної відповідальності за земельні правопорушення та усунення бланкетності норм.

По-друге, в результаті дослідження складу земельного правопорушення та його ознак земельне правопорушення визначається як протиправне, як правило, винне, суспільно небезпечне (земельний злочин) або суспільно шкідливе (земельні проступки) діяння (дія або бездіяльність) деліктоздатної особи, що безпосередньо полягає у порушенні земельно-правової норми, чим посягає на правовий режим землі (загальний об΄єкт земельних правопорушень), правовий режим конкретної земельної ділянки або її частини, права суб΄єктів земельних правовідносин, а також інших осіб, земельну ділянку та ґрунти як об΄єкт особливої охорони (конкретний об΄єкт) і тягне юридичну відповідальність.

По-третє, юридична відповідальність за земельні правопорушення визначається як особливий вид правовідношення охоронювального типу, яке виникає внаслідок поєднання правової норми про юридичну відповідальність із земельним правопорушенням як юридичним фактом, в якому реалізується право держави захистити відповідні цінності, на які посягає земельне правопорушення, відновити порушене право або вимагати відшкодування шкоди, тобто покарати винну особу, а правопорушник зобов΄язаний зазнати певних позбавлень особистого, майнового чи організаційного характеру.

На підставі як вже існуючих в доктрині земельного права, так і запропонованих дисертанткою нових юридично значимих критеріїв, проводиться класифікація земельних правопорушень, в результаті чого виокремлюються їх певні види.

Так, класифікацію земельних правопорушень запропоновано здійснювати за наступними юридично значимими критеріями: за рівнем охоронюваних правовідносин, підставою яких є земельне правопорушення; за ступенем суспільної небезпеки; за безпосереднім об’єктом посягання; за видом шкоди, заподіяної земельним правопорушенням; за інститутом земельного законодавства, який порушується; за об’єктивною стороною; за суб’єктивною стороною; за суб’єктом; за характером правовідносин, в межах яких відбувається правопорушення, та виду правової норми, що порушується.

У підрозділі 1.2. “Історичний розвиток правового регулювання відносин у сфері юридичної відповідальності за земельні правопорушення на території України” досліджено ретроспективний аспект інституту юридичної відповідальності за порушення норм земельного законодавства. Це дозволило простежити процес формування правової регламентації неправомірної поведінки людини у сфері земельних відносин, а також методів боротьби із проявами порушень встановлених правил поведінки. Виявлені в рамках цього параграфу заходи, їх переосмилення можуть стати ефективними в боротьбі із земельними правопорушеннями в період реформування сучасного земельного законодавства України.

Проведений аналіз розвитку інституту юридичної відповідальності за земельні правопорушення дозволяє стверджувати, що: 1) поява юридичної відповідальності за земельні правопорушення тісно пов¢язана із появою інституту власності на землю; 2) усвідомлення людиною спочатку необхідності охороняти свою землю від зазіхань чужинців, а згодом не допускати дій, що порушують її якісний стан, зумовило встановлення правил поведінки та санкцій за їх порушення спочатку в сфері використання земель і лише згодом в сфері їх охорони; 3) становлення інституту юридичної відповідальності пов’язано з правовою оцінкою поведінки особи в сфері земельних відносин від конкретного історичного періоду, культурно-цивілізаційного етапу розвитку суспільства, потреб та інтересів певної соціальної групи та держави; 4) в ґенезі формування інституту юридичної відповідальності умовно можна виділити чотири періоди: дореволюційний, радянський, пострадянський та новітній.

В Розділі 2 «Земельне правопорушення як підстава виникнення різних видів юридичної відповідальності», який складається з чотирьох підрозділів, проводиться аналіз земельних правопорушень як підстав притягнення до майнової, адміністративної, кримінальної, дисциплінарної та інших видів юридичної відповідальності та формулюються пропозиції по вдосконаленню чинного законодавства України з метою підвищення його ефективності в сфері попередження та боротьби з земельними правопорушеннями.

Так, в підрозділі 2.1. «Земельне правопорушення як підстава майнової відповідальності» в рамках майнової відповідальності як міжгалузевої категорії, що акумулює несприятливі для правопорушника, встановлені законом заходи і правові наслідки майнового характеру, які виконують компенсаційну, правовідновлювальну функцію, зосереджується увага на особливостях земельних правопорушень, якими заподіюється шкода. Звертається увага на найбільш широке коло деліктоздатних суб’єктів (фізичні та юридичні особи, в тому числі органи державної влади та органи місцевого самоврядування, а в певних випадках і держава); специфічність суб’єктивної сторони (можливість настання майнової відповідальності за відсутності вини особи, яка вчинила земельне правопорушення) та особливий характер протиправності, яка проявляється в самій шкідливості діяння (склади земельних правопорушень як підстави майнової відповідальності, як правило, прямо не сформульовано). Зважаючи на особливий об’єкт заподіяння шкоди, яким безпосередньо чи опосередковано виступає земельна ділянка, підкреслюється особливість правового регулювання визначення розміру шкоди із застосування спеціальних методик та принципів її відшкодування (без застосування норм зниження розміру стягнення).

Розглядаючи причинно-наслідковий зв’язок як елемент об’єктивної сторони земельного правопорушення – підстави майнової відповідальності, досліджується проблема розмежування відповідальності між попереднім та новим власником земельної ділянки за, так звану, «минулу» екологічну шкоду та вносяться пропозиції по внесенню змін в чинне законодавство з метою її вирішення.

При розкритті майнової відповідальності зосереджується увага на таких її правових формах як компенсація шкоди в межах цивільно-правової відповідальності, відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва та матеріальна відповідальність працівника, який має трудову правосуб’єктність в землеохоронній сфері.

В результаті дослідження напрямків адаптації законодавства України в частині відшкодування шкоди в сфері земельних відносин до законодавства ЄС встановлено, що: 1) законодавство України достатньо наближене до правового регулювання інституту фінансової відповідальності за земельні правопорушення ЄС (так звана «екологічна відповідальність»); 2) особливу увагу необхідно приділяти питанню гармонізації методик оцінки екологічної шкоди, які повинні забезпечувати адекватну реальну оцінку шкоди; 3) не врахованим є положення Директива Європарламенту та Ради Європи 2004/35/СЕ про екологічну відповідальність з метою попередження та ліквідації екологічної шкоди від 21 квітня 2004 р. щодо повного переліку шкідливих факторів, що можуть спричинити забруднення ґрунтів, що є важливим при кваліфікації такого правопорушення як забруднення ґрунтів; 4) потребує врегулювання порядок юридичної відповідальності щодо «минулої екологічної шкоди», тобто шкоди заподіяної в результаті попередньої господарської діяльності, та, так званої, «накопиченої шкоди»; 5) враховуючи європейський досвід вирішення питань, пов’язаних із заподіянням екологічної шкоди, слід зазначити, що її ефективність залежить від рівня розвитку механізму фінансових гарантій. Тому для України необхідно приділяти особливу увагу формуванню реальної системи забезпечення її реалізації, одним із способів якої виступає екологічне страхування.

В підрозділі 2.2. «Земельне правопорушення як підстава адміністративної відповідальності» досліджується правова природа та особливі ознаки земельного правопорушення як підстави виникнення одного з найпоширенішого виду юридичної відповідальності - адміністративної, а також проблеми низької ефективності цього виду юридичної відповідальності в попередженні та боротьбі із земельними правопорушеннями.

Виокремлення особливого об’єкту посягання (правовий режим земель) дозволило аргументовано визначити коло земельних правопорушень, передбачених чинним законодавством України, та тих, за які доцільно встановити адміністративну відповідальність.

Розглядаючи адміністративну деліктоздатність суб’єктів земельного правопорушення встановлено, що виходячи з контекстуального аналізу положень чинного КУпАП, суб’єктом є фізична особа, яка досягла 18 років. Доводиться, що юридичні особи, які визначаються як суб’єкт відповідальності, на який відповідно до деяких законодавчих актів накладається штраф, є суб’єктом господарсько-правової відповідальності (враховуючи подвійну правову природу санкцій – адміністративно-господарську).

В результаті аналізу чинного законодавства України сформульовано пропозиції щодо підвищення ефективності адміністративної відповідальності, як щодо попереджень земельних правопорушень, так і щодо її каральної дії.

Підрозділ 2.3. «Суспільно небезпечне діяння у сфері використання та охорони земель як підстава кримінальної відповідальності» присвячено питанню формування ефективної кримінально-правової політики України з метою попередження та боротьби із суспільно небезпечними діяннями у сфері земельних відносин (земельними злочинами).

Встановлено, що до особливих ознак групи земельних злочинів, що відмежовують їх від суміжних, слід віднести об’єкт та предмет посягання, особливу суспільну небезпечність, що зумовлена особливістю об’єкта посягання - землі та її соціальною цінністю, об’єктивну сторону та її змішану протиправність, що визначається земельно- та кримінально-правовими нормами.

Розглянувши специфічні ознаки цієї групи правопорушень, земельні злочини пропонується визначити як суспільно небезпечні, винні, протиправні, кримінально карані діяння, що посягають на правовий режим земель, заподіюють або можуть заподіяти шкоду землі як елементу довкілля та (або) об’єкту земельних прав.

Серед всієї сукупності земельних злочинів внаслідок підвищеного ступеня суспільної небезпечності та особливостей об’єктивної сторони окремо досліджуються земельно-корупційні злочини.

Встановлено, що сучасний стан кримінально-правової охорони земель в цілому відповідає основним ідеям законодавства ЄС в цій частині. Повна адаптація кримінального законодавства України до законодавства ЄС може призвести до істотних змін лише інституту кримінальної відповідальності юридичних осіб за вчинення земельних злочинів екологічного спрямування.

Разом з тим вносяться конкретні пропозиції щодо подальшого формування ефективної кримінально-правової політики в сфері попередження та боротьби із злочинністю в сфері земельних відносин.

В підрозділі 2.4. «Земельне правопорушення як підстава інших видів юридичної відповідальності» проводиться дослідження земельних правопорушень як підстав виникнення дисциплінарної, муніципально-правової, господарсько-правової та найбільш дискусійного виду юридичної відповідальності в сфері земельних відносин – земельно-правової.

Встановлено, що під дисциплінарним проступком в сфері земельних відносин слід розуміти невиконання або неналежне виконання з вини працівника покладеного на нього трудового обов΄язку, що одночасно є порушенням норм земельного законодавства, і тягне за собою застосування заходів дисциплінарної відповідальності. До особливостей дисциплінарного проступку в сфері землекористування віднесено: 1) подвійний об’єкт посягання: трудова дисципліна та правовий режим земельної ділянки або її частини; 2) об’єктивна сторона полягає у невиконанні або неналежному виконанні трудових обов’язків, які торкаються землеохоронних інтересів та становлять коло службових або професійних обов’язків правопорушника; 3) трудова деліктоздатність суб’єкта земельного правопорушення.

Враховуючи те, що органи місцевого самоврядування є особливим суб’єктом юридичної відповідальності за правопорушення в сфері земельних відносин, зокрема, земельно-корупційні, та, зважаючи на особливий порядок прийняття ними рішень, стверджується наявність підстав для виділення серед видів юридичної відповідальності за земельні правопорушення муніципально-правової відповідальності. Під нею пропонується розуміти правовідносини, що виникають у зв’язку з прийняттям органом місцевого самоврядування незаконного рішення в сфері земельних відносин та застосуванням негативних наслідків у вигляді скасування відповідного протиправного акту, застосування попередження про розпуск ради або санкції у вигляді розпуску ради.

Визначено, що підставою господарської відповідальності за земельні правопорушення слід розуміти порушення суб’єктом господарювання норм земельного законодавства, яке вчинене в процесі здійснення ним господарської діяльності, що пов’язана з використанням земельних ресурсів для досягнення господарсько-підприємницької мети.

Обгрунтовується, що земельно-правова відповідальність є автономним галузевим видом юридичної відповідальності, який являє собою особливий стан суспільних правовідносин охоронювального типу, що виникають у зв’язку із вчиненням земельного правопорушення (передбаченого п. „а” та „б” ст. 143 ЗК України) та полягає у застосуванні до винних осіб (землекористувачів) санкції у вигляді припинення права користування на земельну ділянку. А підставою земельно-правової відповідальності слід вважати вчинення земельного правопорушення, яке носить підвищений рівень суспільної шкідливості, оскільки має особливий об’єкт посягання - якісний, еколого-безпечний стан земельної ділянки та заподіює не лише економічну шкоду суб’єктам земельних правовідносин, а, в першу чергу, екологічну шкоду земельній ділянці як природному ресурсу. До таких земельних правопорушень, які передбачені чинним ЗК України, слід віднести використання земельної ділянки способами, які суперечать екологічним вимогам та використання земельної ділянки не за цільовим призначенням.