ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ЗАЛУЧЕННЯ ЗЕМЕЛЬНИХ ДІЛЯНОК КОМУНАЛЬНОЇ ФОРМИ ВЛАСНОСТІ У ГОСПОДАРСЬКИЙ ОБІГ Автореферат

У Вступі обґрунтовуються актуальність теми дисертаційного дослідження, зв’язок роботи з науковими програмами, визначається мета, завдання, об’єкт та предмет дослідження, методологічна база дослідження, розкриваються наукова новизна одержаних результатів, практичне значення роботи, наводяться дані щодо апробації результатів дослідження та публікації за темою, вказуються структура та обсяг роботи.

Розділ 1. Загальна правова характеристика земельних ділянок комунальної форми власності складається з трьох підрозділів, в яких розкриваються історико-правові передумови формування комунальної форми власності на землю, правовий режим земельних ділянок комунальної форми власності, а також правовий статус суб’єкта права комунальної власності на земельні ділянки.

У підрозділі 1.1. «Історико-правові передумови формування комунальної форми власності на землю» розглянуто вплив політико-правових та ідеологічних перетворень у державі на процес формування комунальної форми власності на землю із виділенням відповідних історичних етапів.

Проведене дослідження дало змогу виділити важливі історичні періоди формування правового режиму земель комунальної форми власності із виділенням трьох наступних етапів: 1) соціалізації земель; 2) націоналізації земель; 3) плюралізації правових режимів на землю.

Зауважено, що на етапі соціалізації земель, яка відбувалася із одночасним започаткуванням доби радянської влади, усі природні ресурси, включаючи землю, були визнані народною власністю. Як свідчать історичні пам’ятки, саме з практичним втіленням ідей соціалізації землі пов’язується ліквідація інституту муніципальної (комунальної) земельної власності.

Встановлено, що, намагаючись ідентифікувати власника землі, перевагу було надано її націоналізації із визнанням держави єдиним суб’єктом абсолютних прав на землю. При цьому ідея муніципалізації (комуналізації) земель із визнанням суб’єктом права власності територіальних громад не отримала значного поширення. Підкреслено, що відправні положення для поглиблення правового регулювання відносин комунальної власності на землю були закладені на рівні конституційно-правових норм, зокрема, у ст. 13 Конституції СРСР від 07.10.1977 р.

Відзначено, що прийняття Закону України «Про власність» від 07.02.1991 р. створило передумови для закріплення різних форм власності на землю. В той же час згадування про комунальну власність було здійснено у розумінні її як різновиду державної із виключенням земель з її об’єктного складу.

Сформульовано висновок про те, що період плюралізації правових режимів на землю характеризується визнанням комунальної власності самостійним правовим режимом із його поширенням на землі та інші природні ресурси. Зокрема, право власності територіальних громад на землю отримало закріплення у ст. 142 Конституції України від 28.06.1996 р.

У підрозділі 1.2. «Поняття та правовий режим земельних ділянок комунальної форми власності» здійснено аналіз доктринальних визначень та легальної дефініції «земля» як родового поняття щодо терміну «земельна ділянка», встановлено обсяг поняття «земельна ділянка комунальної форми власності», надано визначення правового режиму земельних ділянок комунальної форми власності.

Встановлено, що наукові інтерпретації поняття «земля» дають можливість стверджувати про її характеристику як природного об’єкту, який може виступати засобом виробництва та просторовою матеріальною основою. У роботі поділяється думка про те, що об’єктом конкретних правовідносин виступає земельна ділянка як частина землі, наділена особливими правовими ознаками. Відстоюється точка зору про необхідність оперування терміном «земельна ділянка» у правовідносинах щодо залучення земель комунальної форми власності у господарський обіг.

Важливим для характеристики правового режиму земельних ділянок комунальної форми власності визнано впровадження у термінологію земельного законодавства України поняття «дозволене використання», який сприятиме конкретизації принципу цільового призначення земель у межах населених пунктів. Як зауважується, категорію земель населених пунктів у земельному законодавстві України не виділено, проте її відновлення створило б передумови для уніфікації правових засобів впливу на форми та види господарського використання земельних ділянок комунальної форми власності із врахуванням їх належності до різних категорій.

За результатами проведеного дослідження запропоновано дати наступне визначення правового режиму земельних ділянок комунальної форми власності як системи правових норм, які встановлюють порядок та підстави виникнення, зміни або припинення права власності або користування земельними ділянками, гарантії захисту цих прав, визначають особливості їх використання за основним цільовим призначенням та в межах дозволеного використання з урахуванням специфіки категорії земель населеного пункту та правового статусу органів місцевого самоврядування, уповноважених на реалізацію повноважень власника земель комунальної форми власності.

У підрозділі 1.3. «Правовий статус суб’єкта права комунальної власності на земельні ділянки» розроблено теоретико-прикладні положення, які розкривають сутність дискусійних питань визначення правового статусу територіальної громади та органів місцевого самоврядування як суб’єктів права комунальної власності (реалізації повноважень власника) на земельні ділянки.

Встановлено, що територіальні громади реалізують право власності на земельні ділянки безпосередньо або через органи місцевого самоврядування. Виявлено, що земельне законодавство України лише у декларативній формі визнає територіальну громаду власником земельних ділянок комунальної форми власності.

Доводиться, що визначальний вплив на конкретизацію правового статусу територіальних громад як суб’єктів земельної власності справляють конституційно-правові норми. Зокрема, виходячи з ч. 1 ст. 13 Конституції України, сформульовано висновок про те, що органи місцевого самоврядування реалізують повноваження власника від імені тієї частини Українського народу, яка об’єднана у територіальні громади. Стверджується, що розпорядження землями у межах населених пунктів, у контексті п. 12 Перехідних положень Земельного кодексу України (далі – ЗК України), здійснюється не в силу делегування такого повноваження державою, а внаслідок реалізації органами місцевого самоврядування прав власника земель від імені Українського народу.

У роботі відстоюється точка зору, що територіальні громади є повноправними суб’єктами відносин земельної власності відповідно до норм Конституції України, які наділені властивістю прямої дії (ст. 13, 14, 142). У зв’язку з цим пропонується виключити абз. 1 п. 12 Перехідних положень ЗК України і закріпити положення про те, що розмежування земель слід розглядати як організаційно-технічну процедуру щодо уточнення меж земельних ділянок як об’єктів права державної та комунальної власності.

Розділ 2. Порядок та правові форми залучення земельних ділянок комунальної форми власності у господарський обіг складається з двох підрозділів, у яких розкриваються порядок відчуження та надання в оренду земельних ділянок комунальної форми власності, особливості державної реєстрації прав на земельні ділянки комунальної форми власності та правовстановлюючих документів, надається характеристика засобів договірного регулювання господарського використання земельних ділянок комунальної форми власності.

У підрозділі 2.1. «Порядок залучення земельних ділянок комунальної форми власності у господарський обіг» проаналізовано організаційно-правові передумови, які визначають особливості залучення земельних ділянок комунальної форми власності у господарський обіг.

Встановлено, що на даний час превалює конкурентний спосіб набуття права власності або користування на земельні ділянки територіальних громад через процедуру земельних торгів. Зауважено, що правові засади організації та проведення земельних торгів отримали закріплення у нещодавно прийнятому Законі України «Про внесення змін до Земельного кодексу України щодо порядку проведення земельних торгів у формі аукціону» від 05.07.2012 р.

Як засвідчив проведений аналіз, навіть в умовах не розробленості правової бази з питань земельних торгів процес відчуження земельних ділянок та прав на них не зупинявся. Із посиланням на рішення Конституційного Суду України від 11.11.2008 р. № 25-рп/2008 доводиться, що здійснення органами місцевого самоврядування відчуження земельних ділянок комунальної форми власності через процедуру земельних торгів відбувалось з порушенням вимог ч. 2 ст. 19 Конституції України. У зв’язку з цим висловлено думку про те, що не матимуть відповідно законного характеру договори купівлі-продажу земельних ділянок комунальної форми власності (або прав на них).

У роботі поділяється підхід, за якого право оренди характеризується зобов’язальним характером та доводиться, що воно не відчужується подібно земельній ділянці, а виникає внаслідок укладення договору оренди. Аргументовано, що за такого підходу аукціон має розглядатися не як форма продажу права оренди, а як організаційна процедура, у межах якої визначається орендар за встановленими критеріями.

Відзначено, що кінцевим етапом процедури передачі земельної ділянки комунальної форми власності у користування або набуття на неї права власності визнається державна реєстрація таких прав. Встановлено, що основу державної реєстрації речових прав та їх обтяжень складають правовстановлюючі документи на земельні ділянки, значущість системи державної реєстрації яких останнім часом нівелюється. У підсумку запропоновано визнати за державною реєстрацією прав на земельні ділянки комунальної форми власності та правовстановлюючих документів характеру взаємообумовлених юридичних фактів як елементів складного юридичного складу.

У підрозділі 2.2. «Правові форми залучення земельних ділянок комунальної форми власності у господарський обіг» приведено аналіз окремих договірних форм господарського використання земельних ділянок комунальної форми власності та розроблено пропозиції щодо вдосконалення правових засад їх здійснення.

Встановлено, що найбільшого поширення набули договірні форми залучення земельних ділянок комунальної форми власності у господарський обіг. Виявлено, що останні можуть бути спрямовані як на зміну власника, так і строкове оплатне використання земельних ділянок комунальної форми власності.

Відзначено, що відчуження земельних ділянок несільськогосподарського призначення у власність спільних підприємств наразі відбувається за правилами, встановленими для іноземних юридичних осіб. Підкреслено, що правовий статус спільних підприємств та іноземних юридичних осіб не є тотожним, а тому запропоновано здійснювати відчуження земельних ділянок способом передбаченим у ст. 128 ЗК України.

Встановлено, що підставою для нарахування орендної плати за земельну ділянку є договір оренди такої земельної ділянки, проте обов’язок з її сплати виникає з моменту державної реєстрації права оренди. У зв’язку з цим запропоновано доповнити ч. 2 ст. 24 Закону України «Про оренду землі» положенням про те, що орендодавець – уповноважений орган місцевого самоврядування зобов’язаний вжити заходів з державної реєстрації права оренди земельної ділянки.

У роботі додатково сформульовано пропозицію щодо розмежування підстав визнання договору оренди земельної ділянки недійсним або неукладеним. Встановлено, що ст. 15 Закону України «Про оренду землі» містить вимоги, дотримання яких впливає як на оцінку його дійсності, так і визнання факту його укладення.

У якості підстави перегляду розміру орендної плати за користування земельними ділянками комунальної форми власності запропоновано розглядати обставину, коли річна сума орендної плати є меншою від встановленої Податковим кодексом України мінімальної кратності розміру земельного податку для відповідної категорії земель.

Розділ 3. Правове регулювання вирішення спорів, що виникають у сфері господарського обігу земельних ділянок комунальної форми власності складається з двох підрозділів, у яких досліджуються способи захисту прав суб’єктів правовідносин з господарського використання земельних ділянок комунальної форми власності, а також підстави та види їх відповідальності.

У підрозділі 3.1. «Способи захисту прав у спорах щодо залучення земельних ділянок комунальної форми власності у господарський обіг» наголошено на окремих проблемах, пов’язаних з обмеженістю можливостей вибору адекватного способу захисту прав суб’єктів господарювання у спорах з органами місцевого самоврядування щодо набуття прав на земельні ділянки комунальної форми власності.

Встановлено, що гарантії прав громадян та юридичних осіб на земельні ділянки забезпечуються шляхом захисту прав та законних інтересів суб’єктів права власності та землекористування із використанням способів, чітко визначених у ч. 3 ст. 152 ЗК України. Виявлено, що передбачені законодавством України способи захисту земельних прав переважно спрямовані на забезпечення дотримання наявних прав суб’єктів господарювання та не можуть бути застосовані для захисту майбутніх прав на земельні ділянки. Виникнення таких прав (прав власності або користування) на земельні ділянки комунальної форми власності поставлено у залежність від повноти дотримання встановленого для їх набуття порядку.

Констатується, що судова практика свідчить про численні випадки неприйняття органами місцевого самоврядування рішення на користь суб’єкта господарювання через затягування з винесенням на розгляд сесії місцевої ради питання про надання земельної ділянки у власність чи користування або з інших причин. У такому разі захистити права, спираючись на способи захисту закріплені у ч. 3 ст. 152 ЗК України, суб’єктові господарювання стає неможливим. Доводиться, що адекватний спосіб захисту земельних прав може полягати у зверненні до суду з вимогою про спонукання органів місцевого самоврядування до вчинення передбачених законом дій щодо реалізації повноважень власника у частині передачі земельних ділянок у власність або користування.

У підрозділі 3.2. «Підстави та види відповідальності суб’єктів правовідносин з господарського використання земельних ділянок комунальної форми власності» розглянуто підстави та види відповідальності із висвітленням їх особливостей у сфері відносин з господарського використання земельних ділянок комунальної форми власності.

У роботі поділяється науковий підхід до виділення у системі видів юридичної відповідальності земельно-правової відповідальності із особливим власним переліком правових санкцій. У якості однієї зі спеціальних санкцій земельно-правової відповідальності у науковій літературі наведено примусове припинення прав на земельну ділянку. У розвиток наукових положень запропоновано передбачити серед підстав примусового припинення прав на земельну ділянку комунальної форми власності випадки її використання всупереч дозволеному використанню.

Встановлено, що на даний час органи місцевого самоврядування мають більш привілейоване становище, пов’язане з можливістю стягнення шкоди у вигляді упущеної вигоди. У більшості випадків суб’єкти господарювання позбавлені можливості вжиття тотожних способів захисту порушених прав. У зв’язку з цим сформульовано пропозицію щодо закріплення обов’язку органів місцевого самоврядування відшкодувати шкоду у вигляді упущеної вигоди у разі вчинення дій або бездіяльності, які призвели до порушення права суб’єкта господарювання на отримання земельної ділянки у власність або користування у строки, встановлені ЗК України.

Розглянуто особливості відповідальності суб’єкта господарювання – орендаря та аргументовано, що внесення орендної плати у встановлені строки необхідно розглядати не тільки як договірне зобов’язання, але і як податкове. Встановлено, що порушення останнього є підставою для настання фінансової відповідальності у вигляді штрафних санкцій, про яку згадується у п. 111.1.1 ст. 111 Податкового кодексу України. Одночасно доводиться, що застосування таких санкцій є проявом адміністративно-господарського штрафу. У зв’язку з цим відзначається комплексна правова природа штрафних санкцій, які стягуються у випадку несплати або несвоєчасної сплати орендної плати за договором оренди земельної ділянки комунальної форми власності.