АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ СТРАХОВОЇ ДІЯЛЬНОСТІ В УКРАЇНІ

Короткий зміст

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано вибір теми, її актуальність та ступінь дослідження; наголошено на зв’язку роботи з науковими планами та програмами; окреслено мету та основні завдання дослідження; визначено об’єкт та предмет, а також основні методологічні засади дослідження; вказано його наукову новизну, теоретичне та практичне значення; висвітлено положення, що виносяться на захист, а також наведено інформацію про апробацію та структуру дисертації.

Розділ перший “Теоретичні засади адміністративно-правового регулювання страхової діяльності” складається із трьох підрозділів, присвячених дослідженню генезису адміністративно-правового регулювання страхової діяльності; з’ясуванню сутності страхування як економічної та правової категорії, аналізу підходів науковців щодо функцій та видової характеристики страхування; а також вивченню позитивного зарубіжного досвіду регулювання страхової діяльності.

У підрозділ 1.1 “Генезис адміністративно-правового регулювання страхової діяльності” зазначається, що розвиток правового впливу на сферу страхових відносин характеризується відповідними історичними етапами та бере свій початок з пам’ятки стародавнього права – “Руської правди”, яка дає цікаві відомості про законодавство Х-ХІ ст. У зв’язку з цим, автор проаналізувавши значну кількість історичних, наукових, нормативних та публіцистичних джерел обґрунтовує системність адміністративно-правового регулювання страхових відносин, на основі чого виокремлює сім його етапів, кожен з яких характеризує відповідну історичну епоху розвитку економічних відносин та відрізняється своєю специфікою.

Досліджуючи проблемні питання адміністративно-правового регулювання страхової діяльності в Україні у процесі її розвитку як держави, зазначається, що Українська держава історично формувалася та розвивалася під впливом Російської імперії, тоді як західна її частина – під впливом країн Східної Європи. Усе це певною мірою визначало особливості розвитку її державного устрою, формування системи страхування, організації та повноважень наглядових страхових органів тощо.

Автор наголошує, що труднощі сучасної системи адміністративно-правового регулювання страхової діяльності багато в чому обумовлені тими ж самими обставинами, які на жаль не враховувалися і в минулому, а це: недосконалість законодавства та його системна неузгодженість, невиконання органами виконавчої влади парламентських та президентських актів, а почасти і власних. А тому, створення нової системи адміністративно-правового впливу на сферу страхування має передбачати використання як вітчизняного так й іноземного історичного досліду, беручи до уваги нові ринкові вимоги, що виникають у зв’язку з вступом України до Світової організації торгівлі.

У підрозділі 1.2 “Поняття, зміст, функції та види страхування” за літературними вітчизняними та зарубіжними джерелами дається аналіз поглядів науковців щодо економічного та правового змісту страхування, висвітлюється позиція науковців щодо функцій страхування, а також характеризуються основні підходи до його видової класифікації.

Проаналізувавши загальні наукові підходи щодо змісту страхування, дисертант поділяє погляди вчених щодо змісту страхування як економічної категорії, через призму систему економічних відносин, що включає сукупність форм та методів формування цільових фондів грошових коштів та їх використання на відшкодування шкоди при різноманітних непередбачених несприятливих явищах, а також на надання допомоги громадянам при настанні певних подій у їх житті.

Акцентовано увагу, що правова наука розглядає страхування в першу чергу у розрізі суб’єктивних прав та юридичних обов’язків учасників страхових відносин, що носять законодавчо закріплений вольових характер.

Беручи до уваги вищезазначені твердження, що розкривають економічний та правовий характер страхових відносин, автор обґрунтовує твердження, що страхування слід розглядати як засновані на обов’язковій або добровільній основі відносини з приводу формування та використання спеціальних фондів грошових коштів щодо захисту майнових інтересів юридичних та/або фізичних осіб шляхом відшкодування збитків, понесених страхувальником чи застрахованою особою через настання страхового випадку або іншої визначеної договором страхування події.

Наголошено, що важливим елементом системи страхування, що дає змогу краще зрозуміти суть останнього є його функції, які проявляються безпосередньо в системі страхових правовідносин. Разом з тим, єдиного підходу до розуміння змісту та функцій страхування серед дослідників страхової справи не має. У цьому зв’язку запропоновано власний перелік функцій страхування, які розкривають зміст страхування, як економічної, так і правової категорії. Такими функціями зокрема є: запобігання (превентивна); відновлення (компенсації); збереження; контролю та інвестиційна, кожна з яких детально проаналізована автором.

При дослідженні видової класифікації страхування, яка підтримується більшістю сучасних вітчизняних науковців, у роботі акцентовано увагу на її важливості, оскільки саме через аналіз його форм та видів, розкриваються правові підстави, умови та юридичні факти, що провокують виникнення, зміну та/або припинення страхових правовідносин.

Підрозділ 1.3 “Зарубіжний досвід регулювання страхової діяльності в умовах України” присвячений вивченню та можливості застосування позитивного досвіду адміністративно-правового регулювання страхової діяльності в зарубіжних країнах.

Автором акцентовано увагу на тому, що світова практика передбачає використання двох основних підходів до державного регулювання страхового ринку, кожен з яких реалізовується в рамках однієї із систем права – “континентальної”, та “англо-американської”. Жорстка правове регулювання діяльності суб’єктів страхових відносин та організація дієвого систематичного контролю держави за дотриманням законодавства при здійсненні страхових угод характеризує зміст адміністративно-правового регулювання страхового ринку в Німеччині, Франції, Італії, Іспанії, Японії та інших державах.

Що стосується англо-саксонського підходу у регулюванні страхової діяльності, то від активно використовується в США, Великобританії та їх колишніх колоніях. Автором встановлено, що така система державного управління та участі державних органів у регулюванні суспільних відносин носить ліберальний характер, що передбачає мінімальну присутність держави у вирішенні питань економічного характеру, у тому числі й страхових, зосередивши головним чином увагу на фінансово-господарському стані страховиків, а також виконанні ними перед бюджетами фінансових зобов’язань, перш за все, податкового характеру.

Вивчаючи особливості регулювання страхового ринку постсоціалістичних країн, автор стверджує, що пенсійне та соціальне страхування в Російській Федерації відрізняється досконалістю законодавства та належним рівнем державного та муніципального фінансування. Наголошено, що російський законодавець досить виважено підійшов до застосування ставки єдиного соціального податку (26%), передбачивши регресивний принцип оподаткування фонду заробітної плати.

Дисертант підкреслює, що в Україні доцільно також запроваджувати систему внесків до лікарняних кас, роль яких в Німеччині полягає в перерозподілі коштів, що надійшли від сплати соціальних внесків до відповідних соціальних фондів і Федерального агентства праці. Такий підхід є досить оригінальним в частині використання досвіду, однак зважаючи на сучасний стан корупційності вітчизняного державного апарату, потребує належного законодавчого закріплення.

Вивчення законодавства, спеціальної літератури та практики діяльності державних органів у сфері регулювання страхового ринку дозволило дисертанту обґрунтувати висновок, що в Україні доцільно використовувати систему раціонального поєднання державних і ринкових методів регулювання, адже саморегулювання ринку як спосіб управління економікою було властиве для епохи вільної конкуренції.

Розділ другий “Елементи адміністративно-правового регулювання страхової діяльності в Україні” складається з трьох підрозділів, присвячених дослідженню механізму адміністративно-правового регулювання страхової діяльності, його мети, завдань, функцій, принципів, суб’єктів, форм та методів регулювання.

Підрозділ 2.1 “Поняття, об’єкт, мета, завдання, функції та принципи адміністративно-правового регулювання страхової діяльності” присвячено дослідженню елементів адміністративно-правового регулювання страхової діяльності. Автором показано, що адміністративно-правове регулювання страхової діяльності розглядається як складова частина державної регуляторної політики, спрямованої на забезпечення інтересів як страховиків, так і страхувальників. Організаційно-правову та предметно-функціональну основу страхової політики держави складає сукупність законів та відомчих нормативних актів, у тому числі положень, інструкцій, наказів, які регулюють механізм погодження і реалізації страхових інтересів суб’єктів страхового ринку.

З урахуванням опублікованих точок зору вітчизняних і зарубіжних вчених дисертантом запропоновано визначення поняття адміністративно-правове регулювання страхової діяльності, як особливої форми управлінської діяльності, здійснюваної уповноваженими органами державної влади, органами місцевого самоврядування та саморегулівними інституціями, владні повноваження яких спрямовані на реалізацію заснованих на обов’язковій або добровільній основі відносин з приводу формування та використання спеціальних фондів грошових коштів щодо захисту майнових інтересів юридичних та/або фізичних осіб шляхом відшкодування збитків, понесених страхувальником чи застрахованою особою через настання страхового випадку або іншої визначеної договором страхування події.

У підрозділі показано, що страхові відносини як об’єкт адміністративно-правового регулювання, за своїм змістом є складним правовим утворенням, що пояснюється як публічним та приватним характером страхових відносин. У цьому зв’язку, автор обґрунтовує висновок, що страхові відносини, як об’єкт страхового права мають комплексно-правовий характер, поєднуючи у собі публічно-правовий та приватно-правовий характер.

Звертається увага, що мета адміністративно-правового регулювання є окремою його характеристикою, оскільки мета розкриває його зміст. Більше того мета регулювання має комплексних характер, оскільки передбачає різноплановий характер та реалізується за допомогою завдань та функцій. З цього приводу зазначається, що метою регулювання страхової діяльності є забезпечення стабільності, збалансованості та ефективності функціонування страхового ринку.

Зосереджено увагу на відсутність законодавчого закріплення та єдиних поглядів учених щодо змісту та класифікації функцій, що негативно позначається на характеристиці адміністративно-правового регулювання та діяльності його суб’єктів. Підтримуючи позицію вітчизняних вчених (В.Б. Авер’янов, О.М. Бандурка, О.Б. Німко, М.А. Орлов, В.Й. Развадовський), автор висвітлив особливості функцій адміністративно-правового регулювання страхової діяльності.

Автором підтримується точка зору вчених про те, що досягнення результатів адміністративно-правового регулювання можливе лише за умови дотримання відповідних принципів, що підтверджується практикою передового досвіду світового страхового ринку. У цьому зв’язку зважаючи на специфіку досліджуваної сфери, дисертантом запропоновано авторський перелік принципів адміністративно-правового регулювання страхової діяльності.

Завершується підрозділ обґрунтуванням висновку про те, що основним стрижнем механізму адміністративно-правового регулювання страхової діяльності є функції та принципи його (механізму) здійснення, дотримання яких складає основний зміст суб’єктів публічно-державної та приватно-корпоративної управлінської діяльності.

У підрозділі 2.2 “ Система суб’єктів адміністративно-правового регулювання страхової діяльності в Україні” аналізуються правовий статус, повноваження, завдання та функції суб’єктів адміністративно-правового регулювання страхової діяльності, викликані трансформацією форм власності у цій галузі економіки.

На основі аналізу законодавства, правової літератури, а також практики страхової діяльності автором встановлено, що для регулювання вітчизняного страхового ринку та координації діяльності його учасників в Україні створено і функціонує система органів влади та державного управління, які доцільно згрупувати за трирівневим принципом, тобто суб’єкти вищого, центрального та місцевого рівня. Кожен із названих суб’єктів у підрозділі характеризується детально.

Поряд з цим наголошено, що для забезпечення системності в організації адміністративно-правового регулювання ринків фінансових послуг у межах, визначених законодавством створено Державну комісію з регулювання ринків фінансових послуг України, яка є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом. Автором окреслено адміністративно-правовий статус Комісії, досліджено її структуру, повноваження, завдання та функції. Звернуто також особливу увагу на Департамент страхового нагляду, який є самостійним структурним підрозділом Комісії і на який покладено безпосередній зміст адміністративно-правового регулювання страхового ринку.

Показано, що важлива роль в адміністративно-правовому регулюванні страхової діяльності належить саморегулюванню, як складовій системи регулювання. У цьому зв’язку зазначається, що роль саморегулівних інституцій в умовах ринку, в тому числі й страхового є недостатньо вивченою та такою, що потребує належного правового, кадрового та методичного забезпечення. Проаналізовано правовий статус головних суб’єктів структури саморегулівних організацій страхового ринку.

Завершується підрозділ висновком, що система суб’єктів адміністративно-правового регулювання страхової діяльності в Україні є сформованою та дієвою, що забезпечує організацію страхового нагляду в Україні, розробки та прийняття нормативних актів, що регламентують механізм нагляду за страховою діяльністю, вироблення єдиних методичних принципів організації та здійснення страхової діяльності, визначення спеціальних вимог до страхових компаній, встановлення ліцензування страхової діяльності та сертифікації страхових посередників (агентів і брокерів), розроблення та встановлення єдиних кваліфікаційних вимог до керівного та управлінського складу страховиків.

У підрозділі 2.3. “Форми та методи адміністративно-правового регулювання страхової діяльності в Україні, їх аналіз та класифікація” наголошується, що саме через форми та методи державного регулювання наочно виявляється практична діяльність органів регулюючого впливу, за наслідками якої дається загальна оцінка державі як інституту публічної влади.

Аналізуючи підходи науковців до змісту та класифікаційної характеристики адміністративно-правового регулювання загалом, і страхової діяльності зокрема, наголошено, що кожна із форм такого регулювання несе в собі змістове та процесуальне навантаження. Більше того форми забезпечують органам регулювання системний характер їх діяльності, підпорядкованість та підконтрольність.

У підрозділі наголошено, що правові форми не можна ототожнювати з юридичною фіксацією правового статусу органів державного регулювання страхової діяльності, оскільки вони визначають форми реалізації зазначеними органами вимог чинного законодавства, а також спрямовані на досягнення відповідного правового результату, або ж на встановлення (скасування, зміну) правових норм, або виникнення (зміну та/або припинення) певних правовідносин.

Показано, що у наукових працях вітчизняних і зарубіжних вчених немає однозначної думки й щодо розуміння методів правового регулювання. У цьому зв’язку автором наведено типові ознаки, що характерні адміністративно-правовому регулюванню.

Обґрунтовано положення, що методи адміністративно-правового регулювання взаємопов’язані з формами державного управління, оскільки вони законодавчо закріплюють та визначають позитивну поведінку органів управління. Завдяки методам здійснюється практичне втілення ідей та досягнення мети управлінського органу, а на рівні держави ‑ її завдань та функцій.

Завершується підрозділ обґрунтуванням висновку про те, що головною метою адміністративно-правового регулювання страхової діяльності є забезпечення платоспроможності страховиків та посилення захисту майнових інтересів споживачів страхових послуг шляхом встановлення єдиних вимог щодо наявності у страховика достатнього обсягу активів, що відповідають страховим та іншим зобов’язанням, а також вимогам до капіталу страховика.

Розділ третій “Удосконалення адміністративно-правового регулювання страхової діяльності в Україні”, що складається із двох підрозділів, присвячено вивченню чинників, які впливають на ефективність адміністративно-правового регулювання страхової діяльності та дослідженню особливостей вдосконалення правового та організаційного регулювання страхової діяльності в Україні

У підрозділі 3.1 “Характеристика чинників, які впливають на ефективність адміністративно-правового регулювання страхової діяльності”, на основі аналізу законодавчих і нормативних актів та практики здійснення регуляторної політики держави показано, що як результат суспільно-корисної праці, ефективність механізму адміністративно-правового регулювання страхової діяльності підвладний дії об’єктивних та суб’єктивних чинників, зокрема правового, організаційного, технічного, політичного, соціального, морально-ідеологічного характеру.

Проведене узагальнення матеріалів практики адміністративно-правового регулювання страхової діяльності свідчить про недосконалість чинного законодавства та недостатню юридичну відповідальність, зокрема адміністративну. Проблемність ситуації полягає в тому, що навіть за умови встановлення факту вчинення адміністративного правопорушення притягнути правопорушника до відповідальності досить складно, що породжує за таких обставин безвідповідальність та безкарність.

Показано, що серед інформаційно-аналітичних проблем організаційного чинника адміністративно-правового регулювання страхової діяльності ‑ значна інформаційна закритість страхового ринку, що вважається однією з найбільш закритих зон ринку фінансового.

У підрозділі виділено найпоширеніші види та способи зловживань у сфері страхової діяльності та негативні наслідки створюваної ними дестабілізації фінансової системи України.

Завершується підрозділ обґрунтуванням висновку про те, що вплив указаних чинників носить постійний та спрямований характер, що залежить від змісту державної страхової політики, а також державно-управлінської діяльності уповноважених органів, яка має бути спрямована на забезпечення стабільності діяльності страховиків та захисту прав споживачів послуг у сфері страхування, а також на запобігання можливим втратам капіталу через ризики, що притаманні діяльності страховиків.

У підрозділі 3.2 “Особливості вдосконалення правового та організаційного регулювання страхової діяльності” показано, що сучасний стан регуляторного впливу держави на страховий ринок характеризує поєднання управлінського впливу усіх гілок влади, що зазвичай негативно проявляється на розвитку страхової справи, через перевищення ними своїх повноважень. З урахуванням цього у підрозділі обґрунтовуються міркування про те, що запобіжним заходом варто розглядати розвиток інституту неурядових організацій, що переймаються інтересами як страховиків, так і страхувальників.

На основі аналізу та узагальнення статистичних даних щодо укладених страхових договорів показано, що перелік обов’язкових видів страхування є до певної міри виправданим, однак передбачає підвищену відповідальність держави за стан справ на ринку страхових послуг, які таким чином пропонуються без належної на те згоди юридичним і фізичним особам, що в умовах демократичного суспільства та ринкової економіки виходить за межі доцільності. При цьому звернута увага на доцільність перегляду переліку видів обов’язкового страхування та приведення вітчизняної системи страхування до міжнародних стандартів.

Аналізуючи погляди вітчизняних вчених та матеріали практики підрозділів Державної комісії з регулювання ринків фінансових послуг України, автором висловлені пропозиції щодо вдосконалення чинного страхового та податкового законодавства та розробки проектів законів, зокрема з метою упорядкування умов та порядку здійснення обов’язкового страхування, обґрунтовано необхідність прийняття ряду підзаконних актів. Підтримуючи позицію вітчизняних вчених, автором обґрунтовується необхідність законодавчого закріплення обов’язкової сертифікації та реєстрації страхових агентів-фізичних осіб. Пропонується також внести зміни до Порядку надання роботодавцю дотації на створення додаткових робочих місць для працевлаштування безробітних, затвердженого Наказом Міністерства праці та соціальної політики України від 10 січня 2001 р. № 1

У підрозділі з посиланням на історичний зарубіжний досвід показано, що в умовах української дійсності доцільно запровадити відповідну спеціалізацію страховиків, які займаються обов’язковим медичним страхуванням, що додає гарантій захисту інтересів страхувальників. Крім того, в систему обов’язкового медичного страхування мають ввійти лікарняні каси, як громадські організації, що створюються для забезпечення додаткової медичної допомоги за рахунок членських внесків.

Зосереджено увагу на основних причинах недосконалості реформи пенсійного страхування, а також повільного розвитку недержавного пенсійного забезпечення, серед яких:

- недостатня зацікавленість роботодавців у фінансуванні недержавних пенсійних програм для працівників;

- низький фінансовий рівень спроможності громадян до участі у системі недержавного пенсійного забезпечення;

- обмежений вибір фінансових інструментів, придатних для інвестування в них пенсійних коштів, внаслідок відставання розвитку ринку капіталу від потреб інституційних інвесторів;

- низький рівень роз’яснювальної роботи щодо змісту та ролі системи накопичувального пенсійного забезпечення в суспільстві та недостатність фінансування вказаних заходів.

Завершується підрозділ викладенням положень про інші напрями удосконалення регулювання страхової діяльності, зокрема в частині взаємодії гілок влади у регуляторної політики. Кожен з названих напрямів удосконалення адміністративно-правового регулювання страхової діяльності розглядається у підрозділі детально.