АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ВІДНОСИН У СФЕРІ ЛІСОВОГО ГОСПОДАРСТВА УКРАЇНИ Автореферат

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, висвітлюється його зв’язок з науковими програмами, планами, темами, визначається стан наукової розробки проблеми, мета та завдання, предмет та об’єкт дисертаційного дослідження, формулюється наукова новизна отриманих результатів, розкривається їх теоретичне і практичне значення, викладаються основні положення, які виносяться на захист, наводяться відомості про апробацію результатів дослідження, структуру та обсяг дисертації.

Перший розділ «Становлення і розвиток лісового права як інституту адміністративно-правового регулювання» містить два підрозділи, в яких аналізується процес становлення і розвитку вітчизняного лісового законодавства, а також досліджується лісове право як адміністративно-правовий інститут.

У підрозділі 1.1. «Історія розвитку та сучасний стан вітчизняного законодавства у сфері лісового господарства» проаналізовано процес становлення лісового законодавства на території України. В підрозділі зазначається, що розуміння історичних аспектів розвитку відносин власності та економічних відносин у лісовому господарстві України сприяє реформуванню системи адміністративно-правового регулювання лісовим господарством в Україні. Сучасний етап пізнання соціально значущих явищ, зокрема правових аспектів регулювання відносин у сфері лісового господарства, неможливий без його історико-правового дослідження, у ході якого встановлено наступне.

Історичне формування лісоохоронних органів державного регулювання та правової основи їх діяльності на території сучасної України розпочалося в ХІ ст. Проведене дослідження історії розвитку та сучасного стану вітчизняного законодавства у сфері лісового господарства в аспекті адміністративно-правового регулювання останнього дозволяє здійснити періодизацію: по-перше, історії розвитку лісового законодавства України; по-друге, історії розвитку адміністративно-правового регулювання відносин у сфері лісового господарства України, що ґрунтується на відповідних періодах розвитку лісового законодавства. Таким чином, історію розвитку лісового законодавства України можна об’єднати у наступні періоди: період регулювання нормами Руської правди (ХІ ст.), імперський «петровський» період (ХVІІ ст.), період приватно-поміщицького використання лісових угідь (ХVІІІ‒ХІХ ст.ст.), радянський період законодавчого регулювання лісопромислової галузі (1917–1991 рр.), період законодавчого регулювання в незалежній Україні (з 1991 р.– дотепер).

Незалежна Україна отримала у спадок лісове законодавство УРСР, яке передбачало високу централізацію управління лісовим господарством, що не забезпечувало сприяння розвитку галузі. Ліс визнавався джерелом постачання матеріальних ресурсів, яке здійснювалось на основі планово-командних принципів, внаслідок чого він піддавався масовому винищенню, а це негативно впливало на стан навколишнього середовища.

Здійснені протягом останніх 20-ти років розбудови української державності переорієнтація ролі держави в управлінні народним господарством, конституювання приватної власності як основи розвитку ринкових відносин, розширення прав господарюючих суб’єктів, поява різних організаційно-правових форм підприємництва вплинули як на розвиток лісового господарства, так і систему адміністративно-правового регулювання ним в Україні. Обраний курс на реформування сприяв не лише виведенню із системи лісового господарства об’єктів лісової промисловості з подальшою їх передачею у приватну власність, а й удосконаленню відповідних норм адміністративного, екологічного та лісового законодавства Але, незважаючи на наявність більш досконалого законодавства, лісові ресурси в наш час все ще продовжують використовуватись нераціонально.

Аналіз історичного розвитку лісового господарства та адміністративно-правового регулювання лісогосподарських правовідносин за часів сучасної України свідчить про відсутність системних підходів як у політиці, так і економіці лісового господарства на всіх історичних етапах. Констатація цього факту свідчить про те, що нині не має критеріїв для відповідної класифікації історико-правових етапів розвитку державного регулювання лісовим господарством починаючи з моменту проголошення незалежності України.

У підрозділі 1.2. «Лісове право як інститут адміністративно-правового регулювання відносин у сфері лісового господарства України» на основі дослідження розвитку правової думки у галузі регулювання відносин у сфері лісового господарства встановлено суттєві розбіжності у поглядах дослідників стосовно місця і ролі лісового права у вітчизняній системі права. На основі проведеного аналізу зазначається, що лісове право – це інститут адміністративного права, який складають правові норми, що регулюють управлінські відносини, пов’язані з веденням багатоцільового лісового господарства на лісових земельних ділянках із забезпеченням промислових та ринкових економічних інтересів держави і суспільства, охороною та відтворенням лісів у нерозривному зв’язку з охороною навколишнього природного середовища, екологічною безпекою з метою підтримання сталого екологічного розвитку та екологічної рівноваги в країні. Враховуючи особливий правовий режим лісів, а також різноманіття суспільних відносин, що формуються в галузі лісового господарства, лісове право може розглядатись і як комплексна галузь права, невід’ємною складовою якої є однойменний інститут адміністративного права.

Зважаючи на необхідність адаптації законодавства України до законодавства країн Європейського Союзу, необхідно вже зараз уточнювати предмет регулювання лісового права. На основі аналізу лісового законодавства Європейського Союзу визначено, що правове регулювання як елемент державного регулювання відносин у сфері лісового господарства повинно враховувати наступне: сільськогосподарську політику та розвиток сільських територій; захист лісів та їх моніторинг; навколишнє природне середовище; зміни клімату; лісову продукцію та промисловість; систему інформації та комунікації щодо лісів; лісовий репродуктивний матеріал. Належне структурування управлінської складової лісового господарства на основі вивчення сфер регулювання європейським законодавством дозволить сформувати і нормативно закріпити в Україні таку систему управління лісовим господарством, яка відповідатиме вимогам адаптації вітчизняного законодавства до європейського.

Другий розділ «Державне управління і регулювання відносин у сфері лісового господарства України», що складається з чотирьох підрозділів, присвячено вивченню порівняльно-правових аспектів участі держав в управлінні сферою лісового господарства, співвідношенню понять управління і регулювання відносин у цій сфері, принципам, меті, завданням, функціям, формам і методам адміністративно-правового регулювання відносин у сфері лісового господарства.

У підрозділі 2.1. «Загальнотеоретичні питання участі держави в регулюванні відносин у сфері лісового господарства: порівняльно-правові аспекти» проаналізовано діяльність держави щодо регулювання відносин у сфері лісового господарства. На основі проведеного аналізу встановлено, що нині у світі функціонує три типи механізмів державного регулювання відносин у сфері лісового господарства: 1) з перевагою державної власності на ліси (наприклад, у Канаді); 2) з рівномірним поєднанням державної та приватної форм власності на ліси (наприклад, у США); 3) з перевагою приватної власності на ліси (наприклад, у Фінляндії).

У кожному з наведених механізмів держава виступає регулятором відповідних відносин, але відмінність між ними полягає у різному ступені управлінських повноважень державних органів у сфері лісового господарства. У країнах з домінуванням приватної форми власності на ліси управлінські повноваження держави є мінімальними і обмежуються лише підтримкою організацій (асоціацій) лісових власників, розробкою планів ведення лісового господарства, інвестуванням в інфраструктуру лісового господарства тощо. В країнах, де домінує державна форма власності на ліси, управлінські повноваження держави є значно ширшими. Вони передбачають контроль над використанням і господарюванням у державних лісах через видання державними органами дозволів, ліцензій, укладання договорів, невід’ємною частиною яких є чітко визначені умови та часові межі, а також вплив на розподіл фінансових надходжень від використання лісів.

Держава застосовує різні засоби регулювання лісогосподарською галуззю, включаючи як правові, так і неправові форми такого регулювання. Аналіз цих сторін діяльності держави дозволив зробити висновок про необхідність на законодавчому рівні чітко розмежувати публічні та приватні функції держави у сфері лісового господарства. Такий крок дозволить державним установам виробити неупереджене ставлення щодо груп інтересів виключно на основі дотримання чинних законів. Якщо ж закон не вказує чітких шляхів розв’язання суперечностей, метою повинно стати досягнення максимально можливого рівня суспільної згоди. Проте таку схему не можна втілити на практиці, оскільки деякі функції держави не повною мірою співпадають з функціями, які випливають з інтересів приватних осіб або ж навіть суперечать функціям приватного сектора. Для ефективності діяльності системи органів державного регулювання у сфері лісового господарства, враховуючи різні інтереси приватного сектора і державних структур, доцільно законодавчо у чинному Лісовому кодексі України передбачити відмежування функцій держави як власника лісів від її нормотворчих і контрольних функцій у галузі охорони, використання та відтворення лісів. За Державним агентством лісових ресурсів України доцільно зберегти його нормотворчі та контрольні функції щодо усіх лісів, а для господарювання в державних експлуатаційних лісах утворити загальнонаціональну державну компанію, яка у ринкових відносинах має виступати рівноправним суб’єктом господарювання.

У результаті порівняльного аналізу управління лісовим господарством України та країн Європейського Союзу дисертантом зроблено висновок про необхідність розроблення та нормативного закріплення Плану сталого розвитку вітчизняного лісового господарства, який можна буде використовувати як інструмент координації дій з країнами Європейського Союзу у сфері лісового господарства. Відповідні заходи повинні охоплювати: соціально-економічні аспекти (конкурентоспроможність лісового господарства, оцінку соціальних та економічних продуктів і послуг); аспекти охорони навколишнього природного середовища (зміну клімату, лісові пожежі, забезпечення водою, досягнення біорізноманіття); використання деревини як джерела енергії; інформацію про деревину як відновлювальне джерело енергії; питання управління лісовим господарством; горизонтальну діяльність (дослідження, освіту та підвищення кваліфікації, статистику та моніторинг); координацію, комунікацію та кооперацію. Це дозволить перевірити існуючі методи та процедури на предмет їх удосконалення, сприятиме посиленню співпраці між країнами Європейського Союзу та Україною у сфері формування і реалізації скоординованої політики у сфері лісового господарства.

У підрозділі 2.2. «Співвідношення управління і регулювання відносин у сфері лісового господарства» на основі використання порівняльного методу проаналізовано дві категорії: державне управління у сфері лісового господарства і державне регулювання відносин у сфері лісового господарства. На основі проведеного аналізу дисертант дійшов висновку, що державне управління у сфері лісового господарства – це виконавчо-розпорядча діяльність органів виконавчої влади та в межах делегованих повноважень органів місцевого самоврядування, спрямована на організацію охорони лісів, їх раціональне використання, відновлення та здійснення функцій щодо збільшення лісового фонду держави. Поняття «державне регулювання» є більш загальним, ніж поняття «правове регулювання» та «адміністративно-правове регулювання», оскільки його зміст охоплює ознаки названих понять і розкриває сутність впливу держави як на правове регулювання, так і на адміністрування будь-яких суспільних відносин. Державне регулювання у сфері лісового господарства можна розглядати у двох площинах. По-перше, державне регулювання в сучасному розумінні як проведення регуляторної політики у сфері економіки, в результаті чого формується певна система регуляторних органів – державних органів, а також органів місцевого самоврядування і недержавних організацій, що діють на основі санкціонованих державою правил, – тобто тих, які здійснюють керівництво та управління лісовим господарством. У цьому випадку державне регулювання є ширшим за державне управління. По-друге, державне регулювання може розглядатись як функція державного управління, правотворча діяльність органів виконавчої влади, що здійснюють управління лісовим господарством із метою унормування використання і охорони лісових ресурсів.

У підрозділі 2.3. «Мета, принципи та функції адміністративно-правового регулювання відносин у сфері лісового господарства» розглядається поняття мети адміністративно-правового регулювання відносин у сфері лісового господарства та його принципів, а також функцій цієї діяльності. Метою адміністративно-правового регулювання відносин у сфері лісового господарства є забезпечення екологічно безпечного, економічно вигідного та соціально сприятливого використання лісових ресурсів, їх відновлення та охорони. Встановлено, що провідна роль у розробці та формуванні важелів адміністративно-правового регулювання лісокористуванням належить принципу оптимального, науково обґрунтованого поєднання державних і ринкових важелів управління. При цьому аналіз світового досвіду екологічного регулювання, що здійснюється у країнах з розвиненою ринковою економікою, засвідчив, що основою всієї системи державного регулювання є пріоритет державного управління лісовим господарством з метою досягнення своєчасного відновлення лісових ресурсів. В адміністративно-правовому регулюванні використовуються як загальні, так і спеціальні функції, спрямовані на упорядкування суспільних відносин лісокористування. Основними ж функціями адміністративно-правового регулювання у цій сфері є забезпечення раціонального лісокористування та охорони лісів.

У підрозділі 2.4. «Форми і методи адміністративно-правового регулювання відносин у сфері лісового господарства» аналізуються вказані категорії адміністративно-правової науки. Розкривається сутність форм адміністративно-правового регулювання суспільних відносин у досліджуваній сфері. Вказується на те, що форми адміністративно-правового регулювання включають у себе як регулювання управлінських відносин, так і форми управління, що здійснюється в результаті реалізації норм адміністративного права. Під формою адміністративно-правового регулювання в першому його розумінні потрібно розглядати зовнішнє вираження діяльності суб’єктів такого регулювання. Використовуючи дану форму суб’єкти адміністративно-правового регулювання мають можливість на правовому рівні ефективно встановлювати завдання і функції, права і обов’язки суб’єктів лісогосподарських та лісоохоронних відносин. Форма адміністративно-правового регулювання – це також зовнішні прояви цього виду діяльності органів виконавчої влади в галузі лісового господарства. Вони, в свою чергу, поділяються на дві групи: 1) правові – фіксують управлінські рішення і дії у сфері лісового господарства, що мають юридичний зміст (або форма, що має юридичні наслідки); 2) організаційні (або неправові) – не мають безпосереднього юридичного значення для відносин у сфері лісового господарства і не спричиняють виникнення конкретного юридичного результату (або форма, що не має юридичних наслідків).

У регулюванні відносин у сфері лісового господарства використовуються як загальні, так і спеціальні адміністративно-правові методи правового регулювання. Маються на увазі такі загальні методи, як встановлення приписів, встановлення заборон, надання дозволів, а також спеціальні методи – встановлення субординації, права координації і реординації, використання адміністративних договорів тощо. Крім законодавчого та підзаконного традиційного регулювання суспільних відносин у сфері лісового господарства, нині з метою запобігання неетичному та невідповідальному веденню лісового господарства в країнах Європейського Союзу практикується такий метод регулювання, як лісова сертифікація.

Нині у світі лідирують дві схеми лісової сертифікації – всесвітня схема Лісової наглядової ради (FSC) та схема Загальноєвропейської лісової сертифікації (PEFC), що акредитовані на міжнародному рівні. Стандарти FSC більше відомі як Принципи і Критерії FSC, які мають три просторові рівні: міжнародний, національний та регіональний. Лісова сертифікація в Україні на національному рівні передбачена статтею 56 Лісового кодексу України. Згідно з нею організація та проведення лісової сертифікації здійснюються відповідно до порядку, що встановлюється центральним органом виконавчої влади з питань лісового господарства за погодженням із центральними органами виконавчої влади з питань економічної політики та охорони навколишнього природного середовища. Міжнародна сертифікація в Україні розпочалася лише з 1999 року. З урахуванням незадовільного стану лісів України пропонується здійснити міжнародну сертифікацію та стандартизацію лісових угідь у повному обсязі.

Третій розділ «Система суб’єктів державного регулювання відносин у сфері лісового господарства України» складається з трьох підрозділів, у яких розкриваються характеристика системи суб’єктів регулювання відносин у сфері лісового господарства, компетенція органів місцевого самоврядування у лісогосподарській сфері та роль адміністративних судів у захисті прав приватних осіб у сфері лісогосподарських відносин.

У підрозділі 3.1. «Система органів виконавчої влади, що здійснюють регулювання у галузі використання, охорони, захисту та відновлення лісів» проведено аналіз системи суб’єктів державного регулювання по вертикалі влади, до компетенції яких належить формування і реалізація державної політики у галузях охорони довкілля й раціонального використання лісових ресурсів, їх відтворення, охорона і захист. До суб’єктів вказаної системи належать: Президент України, Кабінет Міністрів України, Міністерство екології та природних ресурсів України, Міністерство аграрної політики та продовольства України, Державне агентство лісових ресурсів України.

Аналіз положень про Міністерство аграрної політики та продовольства України, Міністерство екології та природних ресурсів України і Державне агентство лісових ресурсів України, в яких закріплено їх правовий статус і зафіксовано місце у ієрархії органів виконавчої влади, свідчить, що у цілому діяльність Кабінету Міністрів України у сфері використання природних ресурсів на сьогодні формулюється як спрямовуюча та координаційна. Також встановлено, що діяльність окремих центральних органів виконавчої влади щодо управління окремими видами природних ресурсів спрямовується і координується через різні міністерства (міністрів). Так, якщо діяльність державних агентств лісових ресурсів та земельних ресурсів спрямовується і координується через Міністерство аграрної політики та продовольства України, то Державне агентство водних ресурсів – через Міністерство екології та природних ресурсів України, а Державне агентство з енергоефективності та енергозбереження України – через очільника Міністерства економічного розвитку і торгівлі України – першого віце-прем’єр-міністра України. Отже, можна стверджувати, що в Україні відсутня централізована система управління усіма природними ресурсами, що ускладнює реалізацію скоординованої діяльності центральних органів виконавчої влади у сфері раціонального використання природних ресурсів, їх відтворення, охорони і захисту з дотриманням принципу пріоритету забезпечення екологічної безпеки.

Поняття «органи державного регулювання у сфері лісового господарства» у значній мірі відрізняється від поняття «органи державного управління у сфері лісового господарства». До органів регулювання в широкому значенні цього терміна належить і Верховна Рада України, і органи місцевого самоврядування, і державні підприємства (корпорації), які мають різну компетенцію у сфері лісового господарства. Компетенція органу державного регулювання відносин у сфері лісового господарства – це сукупність встановлених законом прав та обов’язків, завдань та функцій у сфері екологічно безпечного, економічно вигідного використання, відтворення, охорони і захисту лісів на певній території. Нині спостерігається конкуренція між різними установами за поширення їхніх повноважень і впливу на управління лісовими ресурсами. Ці прагнення пов’язані не стільки з отриманням права на відновлення природного ресурсу, скільки з бажанням виконувати деякі з основних управлінсько-регулятивних функцій: розподілу та перерозподілу природних ресурсів, що перебувають у власності держави, здійснення контролю та експертизи у підвідомчій сфері тощо. Потребують розширення повноваження Президента України щодо управління лісовим господарством. За прикладом США, в Україні є необхідність створення Ради якості навколишнього середовища, яку б очолював Президент України. Рада, окрім виконання різних природоохоронних функцій, мала б здійснювати і контроль за забезпеченням охорони лісів нашої держави. Враховуючи, що переліки управлінь, відділів та інших структурних підрозділів державних адміністрацій затверджені як рекомендовані, доцільно в структурі цих адміністрацій створити відділи контролю за станом охорони лісів або в існуючих нині відділах охорони навколишнього природного середовища й раціонального використання природних ресурсів створити відповідні відділення.

У підрозділі 3.2. «Компетенція органів місцевого самоврядування у регулюванні відносин у сфері лісового господарства» наголошується, що одним із основних питань здійснення ефективного державного регулювання відносин у сфері лісового господарства в Україні є питання участі у ньому органів місцевого самоврядування. Проблема ефективного управління лісовим господарством сьогодні є досить актуальною як для органів лісоохорони, так і для органів місцевого самоврядування з огляду на участь нашої держави у програмі «Удосконалення систем правозастосування та управління в лісовому секторі країн східного напряму Європейської політики добросусідства та Росії» (ENPI-FLEG). Ця регіональна програма, яка виконується через Світовий банк, Міжнародний союз охорони природи та Всесвітній фонд дикої природи, спрямована на створення більш ефективних механізмів управління у лісовому секторі. У рамках цієї програми країнам-учасницям надається підтримка при проведенні пілотних заходів на національному та регіональному рівнях, що передбачають активну участь державних і муніципальних структур, громадських організацій та приватного сектора в управлінні лісовим господарством. Крім контрольних функцій, на органи місцевого самоврядування доцільно покласти ще ряд функцій з регулювання відносин у сфері лісового господарства. Це стосується надання адміністративних послуг, дозволів для розміщення на відповідній території підприємств лісового господарства, а також відособленого спеціального використання лісових ресурсів. Законодавчо можна було б передати цим органам і повноваження щодо проведення незалежної оцінки впливу негативних факторів на лісові ресурси. В основі наділення та реалізації вказаного повноваження має бути закладений регіональний підхід. При передачі повноважень доцільно враховувати особливості кожного регіону, зокрема наявність компетентних спеціалістів, необхідних ресурсів, інноваційних програм, «ноу-хау» тощо.

У підрозділі 3.3. «Поновлення прав приватних осіб у сфері лісового господарства адміністративним судом» досліджуються форми захисту прав приватних осіб у сфері лісового господарства. Вітчизняне лісове законодавство передбачає дві форми можливого захисту прав і законних інтересів громадян та інших приватних осіб у сфері лісокористування від порушень з боку органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, а також їх посадових і службових осіб. Однією із вказаних форм поновлення порушених прав приватних осіб є позасудовий захист, тобто поновлення власне в самій системі органів лісового господарства. Іншою формою поновлення є судовий захист, який здійснюється через систему адміністративних судів України.

До адміністративного суду приватні особи можуть звертатися з приводу: відмови в послугах щодо лісокористування; оскарження рішень, дій або бездіяльності державних органів, що порушують права і законні інтереси лісокористувачів; оскарження постанов органів лісової охорони про притягнення до адміністративної відповідальності за правопорушення у сфері лісового господарства. Місцеві адміністративні суди за позовами приватних осіб урегульовують відповідні відносини в системі лісокористування при виникненні адміністративних спорів.

Суб’єктами адміністративно-правового регулювання відносин у сфері лісового господарства можна також вважати апеляційні адміністративні суди, Вищий адміністративний суд, а також Судову палату в адміністративних справах Верховного Суду України. Рішення вказаних судових інституцій мають враховуватися при вирішенні спорів між суб’єктами відносин у сфері лісового господарства і у такий спосіб вони за своєю сутністю можуть розглядатися як судові прецеденти. Роль актів тлумачення норм права в механізмі адміністративно-правового регулювання відіграють постанови пленумів органів судової влади та рішення Конституційного Суду України.

Четвертий розділ «Окремі питання державного регулювання використання лісів», що складається з двох підрозділів, присвячено організаційно-правовим аспектам державного регулювання використання лісів, а також правовому статусу земель лісового фонду як об’єкта державної власності та об’єкта державного регулювання.

У підрозділі 4.1. «Організаційно-правові аспекти державного регулювання використання лісів» досліджуються адміністративно-правові режими використання лісів: лісокористування підприємницького, рекреаційного, науково-дослідницького характеру.

За вітчизняним законодавством певні види лісокористувань можуть мати підприємницький характер, тобто здійснюватися фізичними та юридичними особами на підставі відповідного дозволу, що визначає підстави та межі такого лісокористування, за відповідну плату, за умови оформлення окремих договорів з кінцевим лісокористувачем. Вважаємо за необхідне визначити підприємницький характер такої діяльності у Лісовому кодексі України. Підприємницька діяльність у сфері лісокористування має низку особливостей. Вона повинна здійснюватись без завдання шкоди лісовому господарству, з урахуванням того, що ліси є національним багатством і за своїм призначенням і місцем розташування виконують переважно водоохоронні, захисні, оздоровчі, рекреаційні та інші функції, а також є джерелом для задоволення потреб населення. Відповідно відносини з лісокористування повинні спрямовуватися на забезпечення охорони, відтворення та сталого використання лісових ресурсів з урахуванням різних інтересів людини і суспільства.

У вітчизняному лісовому господарстві існує проблема оптимізації рекреаційного навантаження на природні лісові екосистеми з метою запобігання зменшенню видового біорізноманіття і збереження комфортних умов рекреаційної діяльності в умовах функціонування природного парку. Вільне та безоплатне перебування громадян у лісах протягом останніх років значно розширилося за рахунок дозволеного Лісовим кодексом України з 2006 року довгострокового тимчасового користування лісовими ділянками. Запровадження цієї можливості створило низку проблем у сфері дотримання лісового законодавства, спричинило численні пошкодження лісових угідь. Така ситуація склалася через відсутність відповідного нормативно-правового акта – Порядку використання корисних властивостей лісів, на необхідності прийняття якого Кабінетом Міністрів України наголошує дисертант.

У вітчизняному законодавстві відсутній спеціальний нормативний акт, а також не передбачено спеціальних положень, які б детально регулювали правила користування лісами з науково-дослідною метою. Актуальність і нагальність прийняття вказаного нормативного акта обумовлена: по-перше, існуванням великої кількості науково-дослідних установ у сфері лісового господарства; по-друге, положеннями стаття 46 Лісового кодексу України, яка передбачає, що проведення науково-дослідних робіт є однією із змістовних дій лісовпорядкування з метою забезпечення науково обґрунтованого використання лісових ресурсів, охорони, захисту та відтворення лісів. Таким чином, дисертант наголошує на необхідності прийняття та затвердження на рівні Кабінету Міністрів України Правил користування лісами для здійснення науково-дослідної діяльності.

У підрозділі 4.2. «Лісові землі як об’єкт державної власності та державного регулювання» звертається увага на можливість зростання надходжень до Державного бюджету України за рахунок збільшення лісового доходу. Доведено, що збільшення лісового доходу можливе лише у випадку організації обов’язкового обліку лісів загальнодержавного, регіонального та місцевого значення, а також широкого запровадження у сферу лісового господарства економічних методів управління. При цьому держава має виступати рівноправним суб’єктом лісогосподарських відносин нарівні з іншими учасниками лісового ринку, сприяти розвитку товарно-грошових ринкових відносин у сфері лісового господарства із залученням приватного лісопромислового комплексу. У зв’язку з цим виникає складне завдання багатоцільового управління для забезпечення виконання лісами біосферних екологічних функцій, ринкових економічних функцій, соціальних та духовних функцій на глобальному, національному, регіональному та локальному рівнях. Відтак ліс в інтересах усього суспільства повинен належати якщо не виключно державі, то переважно їй як власнику, і про це свідчить зарубіжний досвід, відповідно до якого 84% площі лісів світу знаходяться у державній власності. У сучасних умовах монополія державної власності на ліси для України є найкращою гарантією виконання міжнародних, у тому числі й глобальних, зобов’язань, що стосуються питань управління лісовими ресурсами.

Для задоволення потреб та розвитку можливостей господарської діяльності найкращою формою є лісова концесія. Передача в концесію здійснюється на платній основі на визначений строк чи безстроково, а об’єктом договору може бути передача прав, у тому числі на експлуатацію природних ресурсів.

Встановлено, що концесії мають соціально-економічну природу та орієнтованість на подолання кризових економічних явищ і, як правило, застосовуються у таких випадках: неефективності або низької ефективності управління об’єктами публічної власності, що призводить до спаду виробництва та розмірів прибутку; у разі нестачі бюджетних коштів на фінансування цих об’єктів; під час неспроможності державного апарату управляти державними та комунальними об’єктами відповідно до вимог і досягнень науково-технічного прогресу; під час кризових явищ в економіці.

Відповідно до чинного законодавства в Україні застосовуються лише інфраструктурні концесії, на відміну від інших країн, де поширеними є природоресурсні концесії, які дають змогу державі без значних капіталовкладень налагодити процес ефективного використання природного об’єкта шляхом передачі концесіонеру права його експлуатації за концесійну плату. Лісову концесію слід розглядати як засноване на договорі делегування державою або територіальною громадою в особі уповноваженого органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування повноважень зі створення, управління, експлуатації лісових ділянок з метою здійснення на них визначених концесійним договором видів лісогосподарської діяльності, поєднаних з позитивним впливом на навколишнє природне середовище для задоволення громадських потреб.

П’ятий розділ «Адміністративна відповідальність за порушення у сфері лісового господарства» складається з двох підрозділів, які присвячені питанням сучасного стану наукового дослідження адміністративної відповідальності та розвитку інституту адміністративної відповідальності за правопорушення у сфері лісового господарства.

У підрозділі 5.1. «Стан наукового дослідження адміністративної відповідальності» досліджено інститут відповідальності за проступки у сфері управління в державах, правові системи яких належать до романо-германської правової сім’ї. Проаналізовано досвід правового регулювання даної сфери в ФРН та Франції. Регулювання відповідальності за проступки в ФРН здійснено в спеціальному законі, нова редакція якого була прийнята в 2009 році. У Франції законодавчо закріплено поділ протиправних діянь на три категорії: злочини, проступки та порушення, критерієм класифікації яких є тяжкість діяння. Зазначена класифікація є основою для визначення системи покарань: кримінальних для злочинів, виправних для проступків та поліційних для порушень.

Сама наявність певного зарубіжного досвіду не може бути підставою для перегляду усталеної вітчизняної адміністративно-правової доктрини, зокрема щодо визначення поняття та принципів адміністративної відповідальності. Однак доктрина французького та німецького адміністративного права свідчить про те, що вітчизняна концепція адміністративного права у сфері адміністративної відповідальності має низку питань, які потребують критичного осмислення і наукового доопрацювання. Поняття адміністративної відповідальності, сформульоване на основі чинного адміністративного законодавства, є основою визначення адміністративної відповідальності у сфері лісогосподарських відносин. Досліджуваному різновиду юридичної відповідальності притаманні всі ознаки адміністративної відповідальності, а саме: встановлюється лише нормативними актами; реалізується через процесуальні норми; застосовується відповідними державними органами (посадовими особами) за скоєне правопорушення у сфері лісогосподарських відносин; проявляється через накладення представником органу виконавчої влади на фізичну чи юридичну особу адміністративного стягнення, що передбачене статтями 283 та 241 Кодексу України про адміністративні правопорушення.

У підрозділі 5.2. «Розвиток інституту адміністративної відповідальності за правопорушення у сфері лісового господарства» досліджуються питання стану адміністративної відповідальності за правопорушення в сучасних умовах лісогосподарської діяльності та перспективи розвитку даного правового інституту. На основі аналізу кількості адміністративних правопорушень у сфері лісового господарства за останні роки виявлена тенденція щодо її зростання. Вказана тенденція зумовлена, з одного боку, інтенсивним навантаженням на лісові ресурси з боку господарюючих суб’єктів, з іншого – посиленням боротьби з правопорушеннями у сфері лісового господарства з боку суб’єктів лісоохорони. Крім того, виявлено невідповідність викладених у статтях Кодексу України про адміністративні правопорушення складів адміністративних правопорушень і передбачених у Лісовому кодексі України діянь, за які законодавець передбачив встановлення адміністративної відповідальності. Пропонується визначення складів адміністративних правопорушень закріпити безпосередньо в законодавчих нормативно-правових актах, що регулюють відносини в сфері лісового господарства.