АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ДОСТУПУ ДО ПУБЛІЧНОЇ ІНФОРМАЦІЇ У СУДОВИХ ОРГАНАХ Автореферат

У вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, ступінь її наукової розробленості та науково-теоретична основа; зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами; визначається об’єкт, предмет, мета, завдання та методи дослідження; його основні нормативно-правові джерела; висвітлюється наукова новизна, емпірична база, методологічна основа і практичне значення отриманих результатів, а також форми їх апробації.

Розділ 1 «Теоретико-правові основи забезпечення доступу до публічної інформації у судових органах України» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1 «Поняття, мета та принципи адміністративно-правового забезпечення доступу до публічної інформації» з’ясовано різницю між публічною та відкритою інформацією. Зроблено висновок про те, що «публічна» та «відкрита» інформація співвідносяться як частина та ціле. Під доступом до публічної інформації слід розуміти право громадянина вільно отримувати потрібну інформацію, яка перебуває у володінні суб’єктів владних повноважень, інших розпорядників, визначених законодавством для реалізації своїх конституційних прав на неї, в усній, письмовій, електронній формах чи на звуко- та відеоносіях.

Метою доступу до публічної інформації слід вважати задоволення інтересів фізичної чи юридичної особи, об’єднань громадян (громадськості (відповідно до запропонованого поняття) через реалізацію закріпленого права на публічну інформацію. Досягнення мети дасть змогу людині та громадянину: а) бути впевненим у виконанні державою своїх обов’язків перед громадянином; б) усвідомити свою соціальну цінність; в) реалізувати інші права на інформацію, зокрема: збирання, зберігання, використання та поширення, виготовлення, захист інформації; г) здійснювати контроль та нагляд за діяльністю органів державної влади й місцевого самоврядування; ґ) повною мірою, адекватно сприймати та формувати погляди щодо стану суспільства, діяльності органів влади та життя держави, громадянами якої вони є; д) бути впевненим у прозорості та відкритості діяльності органів державної влади; е) брати активну участь у житті суспільства.

Аналіз низки міжнародних документів, які стосуються визначення принципів доступу до публічної інформації свідчить про те, що інформаційне законодавство нашої держави відображає у переважній більшості європейські принципи, встановлює вичерпний перелік вимог, за якими можна віднести інформацію до інформації з обмеженим доступом.

У підрозділі 1.2 «Міжнародно-правові стандарти забезпечення доступу до публічної інформації у судових органах» зазначається, що аналіз міжнародно-правових стандартів, спрямованих на забезпечення доступу до інформації, свідчить про те, що увага в документах акцентується на доступі засобів масової інформації до публічної інформації як у судових органах, так і інших гілках влади. Аналіз національного законодавства, норми якого регулюють відкритість судового процесу, доступ засобів масової інформації та громадян до судового розгляду справ, зокрема Конституції України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України, свідчить про імплементацію частини міжнародних принципів. Водночас доступ до залів засідань та графіків слухань все ще пов’язаний з певними проблемами, які потребують свого розв’язання.

Автором приділено увагу поняттю «громадськість» й запропоновано доповнити Закон України «Про інформацію» цим поняттям, а саме: під громадськістю слід розуміти одну або більше фізичних чи юридичних осіб, їхні об’єднання, організації або групи, які діють згідно з чинним національним законодавством або практикою, відповідно до визначення, закріпленого в Орхуській конвенції (Aarhus Convention).

Визначено основні вимоги, викладені в міжнародних стандартах у сфері права на доступ до інформації в судових органах, а саме: максимальна відкритість судових засідань та інформації, яка стосується судової справи; обмеження права на висвітлення судового процесу має базуватись виключно на законі; розумний строк розгляду судової справи; відкритість доступу до документів, переданих до канцелярії суду; публічне виголошення рішення суду; отримання копії судового рішення сторін у їх справі; можливість кожного ознайомитись з судовим рішенням, щодо якого він має законний інтерес; забезпечення доступності судового рішення, яке містить не тільки певні усталені формули для громадськості у вигляді публікації чи в електронній формі; відкритість судових засідань (крім випадків урахуванням судом виняткових обставин); встановлення обмеження висвітлення в ЗМІ судових процесів лише в рамках, встановлених у демократичному суспільстві: для захисту неповнолітніх та членів інших соціальних груп, що потребують особливого захисту; у кримінальному процесі, щоб унеможливити упереджене ставлення до підсудного, заподіювання шкоди свідкам, присяжним, потерпілим чи неправомірний тиск на них; в інтересах національної безпеки; у цивільному провадженні: заподіювання шкоди інтересам приватної особи; максимально можливі форми повідомлення підстав обмеження висвітлення судових процесів; пряма трансляція та записи в залах судових засідань (якщо вони не створюють небезпеки впливу на потерпілих, свідків, учасників судового розгляду, присяжних чи суддів).

У підрозділі 1.3 «Проблеми реалізації права громадян на доступ до публічної інформації» відзначається, що реалізація права доступу до публічної інформації здійснюється через визначений законом порядок (процедуру доступу), яку і повинен забезпечити (організувати) суб’єкт правовідносин. Під реалізацією права громадян на доступ до публічної інформації автор розуміє втілення в суспільне життя норм права суб’єктом правовідносин, яке виражається лише через правомірну його діяльність (поведінку).

Оскільки Закон України «Про доступ до публічної інформації» прямо не визначає, яким чином запитувач може реалізувати право на доступ до публічної інформації, автор пропонує віднести до можливостей реалізації права на отримання потрібної інформації визначені шляхи доступу до інформації (ст. 5 Закону України «Про доступ до публічної інформації»), а саме через: офіційні друковані видання; офіційні веб-сайти в мережі Інтернет; інформаційні стенди; будь-які інші способи. Визначені перешкоди, які впливають на реалізацію права громадян на доступ до публічної інформації, а саме: неправомірне віднесення публічної інформації до інформації з обмеженим доступом; неналежне виконання розпорядниками вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації» стосовно оприлюднення інформації про свою діяльність; недовіра населення до органів влади; політичні уподобання; надання відповіді розпорядником не по суті.

Розділ 2 «Елементи адміністративно-правового механізму забезпечення доступу до публічної інформації у судових органах» складається з чотирьох підрозділів.

У підрозділі 2.1 «Структура адміністративно-правового механізму забезпечення доступу до публічної інформації» зазначається, що досконалий правовий механізм забезпечення прав людини та громадянина є віддзеркаленням їх реалізації. Механізм забезпечення певних прав людини та громадян являє собою систему, яка об’єднує елементи, що взаємодіють, доповнюють та впливають одне на одного, і цей процес є перманентним.

Автором запропоновано структуру адміністративно-правового механізму забезпечення доступу до публічної інформації, яка складається з наступних елементів: об’єкт забезпечення доступу до публічної інформації, засоби (способи) здійснення забезпечення доступу до публічної інформації, адміністративно-правові відносини, суб’єкти адміністративно-правового забезпечення доступу до публічної інформації. Адміністративно-правовий механізм забезпечення доступу до публічної інформації включає активні та пасивні елементи. Пасивним елементом завжди виступає об’єкт, оскільки зміна його стану змінює засоби (способи) та правові відносини забезпечення доступу до публічної інформації, що призводить до зміни всього адміністративно-правового механізму. Активний стан об’єкта, у свою чергу, породжує вже інший стан адміністративно-правового механізму забезпечення доступу до публічної інформації. Отже, об’єкт є незмінним. Інші елементи є активними, хоча в якийсь момент вони можуть переходити в пасивний стан, який, утім, є тимчасовим. Водночас, адміністративно-правові відносини в пасивному стані можуть перебувати лише в тому випадку, коли їх урегульовано й поведінка суб’єктів є правомірною, проте певна неузгодженість чи колізія у нормативному документі, порушення правових приписів призводять до зміни адміністративно-правових відносин.

У підрозділі 2.2 «Суб’єкти та об’єкт забезпечення доступу до публічної інформації у судових органах», з погляду системного підходу, досліджуються суб’єкти забезпечення доступу до публічної інформації у судових органах, структура судів загальної та конституційній юрисдикції. Окрема увага приділена апарату суду, який здійснює заходи організаційного забезпечення роботи суду, суддів, функціонування судового процесу, автоматизованої системи документообігу і забезпечення доступу до публічної інформації в судових органах.

Запропоновано під розпорядниками публічної інформації розуміти суб’єктів правовідносин, які забезпечують реалізацію права на доступ до інформації через виконання визначеного законодавством України обов’язку щодо оприлюднення та надання публічної інформації, яка знаходиться у їхньому володінні. Учасників (суб’єктів) правових відносин у сфері доступу до публічної інформації та публічної інформації в судових органах автор пропонує поділяти на дві групи: суб’єкти доступу до публічної інформації та суб’єкти забезпечення права на доступ до публічної інформації. Суб’єктом забезпечення права на доступ до публічної інформацію виступає апарат суду, до якого входять структурні підрозділи та відповідальні особи з питань оприлюднення та запитів на інформацію. Суб’єктами доступу до публічної інформації у судових органах є запитувачі, а саме фізичні, юридичні особи, об’єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб’єктів владних повноважень.

Об’єктом забезпечення доступу до публічної інформації в судових органах виступають суспільні відносини, які виникають під час доступу до публічної інформації в судових органах.

У підрозділі 2.3 «Адміністративно-правові норми як елемент адміністративно-правового механізму доступу до публічної інформації у судових органах» відзначається, що реалізація правової норми є обов’язковим її призначенням, правова норма повинна «працювати», в іншому разі втрачається сенс її закріплення. Під адміністративно-правовими нормами, які регулюють доступ до публічної інформації у судових органах, слід розуміти загальнообов’язкові правила поведінки, які встановлені відповідними органами влади або вповноваженою на те особою для врегулювання суспільних відносин у сфері доступу до публічної інформації у судових органах України, з метою задоволення інтересів громадськості через реалізацію закріпленого права на публічну інформацію. З’ясовано, що значна кількість правових норм у досліджуваній сфері має комплексний характер, оскільки в них органічно поєднуються сфери адміністративного та інформаційного правового регулювання.

Визначено види оприлюднення публічної інформації судовими органами, а саме: за строком (загальне оприлюднення; оприлюднення до дати розгляду); залежно від категорії інформації: оприлюднення організаційно-нормотворче (інформація про діяльність суду; правила внутрішнього трудового розпорядку суду; інформація про нормативно-правові засади діяльності суду; звіти, в тому числі щодо результатів розгляду запитів на інформацію тощо); оприлюднення до дати розгляду (проекти нормативно-правових актів суду); за способом: в офіційних друкованих виданнях; на офіційних веб-сайтах суду, на інформаційних стендах у приміщенні суду; у будь-який інший спосіб (через випуск і поширення бюлетенів (спеціальних бюлетенів), проведення прес-конференцій, брифінгів, організація інтерв’ю, тощо).

Робиться висновок про те, що в нормативно-правових документах, які прийняті з метою забезпечення доступу до публічної інформації у судах, не визначено строків на опублікування інформацію суду, яка належить до публічної й підлягає опублікуванню, що перешкоджає доступу до останньої.

Відзначається, що аналіз правових актів Конституційного Суду України свідчить про відсутність єдиного нормативно-правового документа, який затверджував би порядок доступу до публічної інформації цього органу. Натомість, Суд визначив, порівняно з іншими судами, надзвичайно детальний перелік документів, які містять службову інформацію й яким надається гриф «Для службового користування», що ускладнює реалізацію права на доступ до публічної інформації.

У результаті проведеного аналізу положень про забезпечення доступу до публічної інформації в судах України встановлено, що їх зміст та структура мають значні відмінності. При цьому Положення про забезпечення доступу до публічної інформації в Апеляційному суді м. Києва та Положення про порядок організації доступу до публічної інформації, що перебуває у володінні Державної судової адміністрації України, найбільш детально порівняно з аналогічними положеннями інших судових органів визначають порядок доступу до публічної інформації.

У підрозділі 2.4 «Адміністративно-правові відносини як елемент структури адміністративно-правового механізму забезпечення доступу до публічної інформації у судових органах» відзначається, що під адміністративно-правовими відносинами як елементом структури механізму правового забезпечення доступу до публічної інформації у судових органах слід розуміти врегульовані нормами адміністративного права суспільні відносини, які виникають під час забезпечення реалізації права на доступ до публічної інформації у судових органах і учасники яких мають суб’єктивні права і обов’язки. Приділено увагу місцю інформаційно-правових відносин у адміністративно-правовому механізмі забезпечення доступу до публічної інформації у судових органах.

Структуру адміністративно-правових відносин забезпечення доступу до публічної інформації в судових органах висвітлено як у широкому, так і у вузькому аспектах. У першому випадку розглядаються суб’єкти (учасники), об’єкт, суб’єктивні права і обов’язки, адміністративно-правові норми та зміст правовідносин; у другому – суб’єктивні права, об’єкт та зміст правовідносин. Наголошується на тому, що правовідносини – це постійний процес у правовому механізмі забезпечення. Змістом адміністративно-правових відносин забезпечення доступу до публічної інформації є правовий зв’язок, який виникає між запитувачами та розпорядниками під час забезпечення реалізації права на доступ до публічної інформації.

Зазначається, що у процесі розгляду активного чи пасивного доступу до інформації у розрізі адміністративно-правових відносин виникають активні та пасивні адміністративно-правові відносини учасників доступу до публічної інформації. Так, при забезпеченні реалізації права на доступ до публічної інформації шляхом надання інформації за запитом адміністративно-правові відносини активізуються в найвищому прояві, тобто дії запитувача та розпорядника набувають найбільшої активності. Водночас, під час іншого шляху надання інформації – оприлюднення, розпорядник наділений обов’язком систематичного та оперативного оприлюднення. Запитувач же в період оприлюднення інформації не здійснює жодних активних дій, тобто перебуває в пасивному стані, який триває до моменту самого доступу до інформації. Такі відносини ми називаємо «пасивні правовідносини», оскільки розпорядник виконує «звичні» обов’язки, а запитувач має доступ до потрібної інформації, не докладаючи до цього особливих зусиль.

Розділ 3 «Шляхи вдосконалення адміністративно-правового забезпечення доступу до публічної інформації у судових органах України» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 3.1 «Режими доступу до публічної інформації в судових органах» приділена увага інформації з обмеженим доступом, на яку не поширюється або частково поширюється конституційне право людини на вільний доступ.

Зазначається, що віднесення певних відомостей чи даних, якими володіють та розпоряджаються органи державної влади, до інформації з обмеженим доступом, певним чином обмежує реалізацію конституційного права людини, оскільки єдиним обґрунтованим приводом для ненадання інформації чи обмеження доступу до неї є можливість завдання шкоди національній безпеці України внаслідок розголошення відповідних відомостей у сфері оборони, економіки, науки і техніки, зовнішніх відносин, державної безпеки та охорони правопорядку, тобто інформації, яку віднесено до державної таємниці.

Визначено нормативно-правові акти судових органів, які виокремили інформацію, що не належить до публічної, а саме інформацію, яка на день надходження запиту не відображена й не задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях, і її відображення та документування не передбачено чинним законодавством; внутрішньоорганізаційна інформація, у тому числі внутрівідомча службова кореспонденція, доповідні та службові записки, рекомендації, проекти будь-яких документів тощо; інформація, яка міститься в матеріалах судових справ. Отже, якщо інформація не належить до публічної, відповідно, вона має обмежений режим доступу.

Обмеження доступу до зазначеної вище інформації перешкоджає цілям, закладеним у Законі України «Про доступ до публічної інформації» та імплементації міжнародно-правових стандартів. Водночас, встановленню обмеженого доступу повинні передувати наступні умови: по-перше, інформація повинна пройти «трискладовий тест». Вимоги трискладового тесту визначені у ч. 2 ст. 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації». А, по-друге, для віднесення інформації до службової, відповідно до ст. 9 Закону України «Про доступ до публічної інформації», остання повинна відповідати таким ознакам: 1) становити внутрівідомчу службову кореспонденцію, доповідні записки, рекомендації; 2) бути пов’язаною з розробкою напряму діяльності установи або здійсненням контрольних, наглядових функцій органами державної влади, процесом прийняття рішень; 3) передувати публічному обговоренню та/або прийняттю рішень. Отже, суб’єкт владних повноважень (судовий орган) повинен для віднесення певної інформації до інформації з обмеженим доступом обов’язково обґрунтувати, чому саме доступ до такої інформації має бути обмежений.

Під режимом доступу до інформації автор пропонує розуміти визначені та врегульовані законодавством вимоги (умови) отримання потрібної інформації від розпорядника для реалізації конституційних прав в усній, письмовій, електронній формах, звуко- та відеоносіях тощо.

У підрозділі 3.2 «Контроль за забезпеченням доступу до публічної інформації у судових органах» розглядаються особливості контролю визначені законодавством форми контролю у даній сфері (парламентський, громадський та державний) і робиться висновок щодо їх недостатньої ефективності та суперечливості у розумінні суб’єктів такого контролю. Запропоновано зміни до Закону України «Про доступ до публічної інформації», в якому мають бути закріплені дві форми контролю за забезпеченням доступу до публічної інформації: державний та громадський.

Відзначається, що законодавством передбачено відповідальність за невиконання законних вимог Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини та народного депутата України (суб’єктів парламентського контролю), відповідно до Кодексу України про адміністративні правопорушення (cт. 188¹⁹), що посилює значущість парламентського контролю.

Акцентується увага на тому, що крім контролю, зберігається функція нагляду, і межа між цими двома функціями держави досить тонка. Тому, на думку автора, закріплена в законодавстві система із трьох форм контролю, власне, являє собою систему “контроль за контролем і знову контроль”, що накладає одні й ті самі функції на різних суб’єктів. Тобто процедура контролю залучає до його здійснення значну кількість органів, що знижує ефективність контрольних процедур.

У підрозділі 3.3 «Адміністративна відповідальність за правопорушення, пов’язані із забезпеченням права на доступ до публічної інформації у судових органах» розглянуто правовий статус спеціального суб’єкта адміністративної відповідальності за неправомірні діяння, пов’язані із забезпеченням права на доступ до публічної інформації в судових органах. Під адміністративною відповідальністю спеціального суб’єкта автор розуміє врегульовані нормами адміністративного права відносини між державою та посадовою чи службовою особою, що виникають унаслідок вчинених ними службових неправомірних діянь, і за які передбачається визначена міра відповідальності.

Зазначається, що інформаційне законодавство встановлює адміністративну, кримінальну та дисциплінарну відповідальність за порушення доступу до публічної інформації. Водночас, нормативно-правові документи, положення, які визначають відповідальність посадових та службових осіб апарату суду, не конкретизують вид юридичної відповідальності. Відзначається, що в положеннях про забезпечення доступу до публічної інформації в судах загальної юрисдикції визначені відповідальні особи за надання відомостей за запитами на інформацію, а саме керівники самостійних структурних підрозділів апарату суду, проте, вид відповідальності цих осіб не визначається.

Відзначається, що не всі адміністративні проступки, які визначені у Законі України «Про доступ до публічної інформації» та пов’язані із забезпеченням доступу до публічної інформації, закріплено в КУпАП. Законодавець передбачає відповідальність лише за делікти, які пов’язані із забезпеченням доступу до публічної інформації шляхом надання відповіді на запит, але норми, які передбачали б адміністративну відповідальність за адміністративні проступки, які виникають під час забезпечення доступу до публічної інформації шляхом оприлюднення інформації, в КУпАП відсутні, що потребує свого усунення.