АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ ОСНОВИ РЕЄСТРАЦІЇ ПРАВ ВЛАСНОСТІ НА НЕРУХОМЕ МАЙНО Автореферат

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її зв’язок з науковими програмами, планами, темами, мета і завдання, об’єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, особистий внесок здобувача в їх одержанні, апробація результатів дисертації та публікації.

Розділ 1 “Правова природа державної реєстрації прав власності на нерухоме майно” складається з двох підрозділів, присвячених дослідженню становлення законодавства про державну реєстрацію прав власності на нерухоме майно, сутності державної реєстрації, її ознак і функцій.

У підрозділі 1.1. “Еволюція інституту державної реєстрації прав власності на нерухоме майно в Україні” розкрито особливості становлення законодавства про державну реєстрацію прав власності на нерухоме майно.

Встановлено, що необхідність державної реєстрації нерухомого майна та прав на нього зумовлена самою природою нерухомого майна. Об’єктивні властивості нерухомих речей виявилися причиною формування особливого правового режиму нерухомості, ядром якого є реєстрація прав на нього. У первісному вигляді вона існувала із часів виникнення приватної власності, розвиваючись й вдосконалюючись із розвитком державності.

З’ясовано, що основні форми земельної власності існували ще в Київській Русі, а для захисту прав власності застосовувалось надання речі індивідуально визначених ознак, що проявлялось у формі відповідних позначок на майні, за порушення яких передбачалась відповідальність за статтями Руської правди. Необхідність підтвердження права власності на землю правовстановлюючими документами – великокняжими листами, судовими рішеннями, заповітами, письмовими дозволами, а також листами на вислужене нерухоме майно – вперше закріплюється у Литовських Статутах. Доведено, що приблизно до середини XV ст. документальне засвідчення меж непридбаної землі вимагалося лише, якщо вона ставала об’єктом спору. Пізніше, коли феодальне землеволодіння було в основному завершене й розпочався інтенсивний земельний обіг, до поземельних документів вносяться зміни, викликані потребою конкретнішого окреслення граничних обводів, а опис межі нерідко вносився до самого тексту документу.

Зазначається, що з 1866 р. система реєстрації прав на нерухоме майно зазнала істотних змін з прийняттям “Положення про нотаріальну частину”, яке передбачало перевірку актів за місцезнаходженням майна та вчинення угод про перехід або обмеження права у нотаріусів. Речове право за цією угодою переходило після затвердження її старшим нотаріусом того округу, де знаходилось нерухоме майно. Потім робилась відмітка в реєстрі кріпосних справ та запис у кріпосній книзі. На підставі внесеної до кріпосної книги угоди старший нотаріус видавав сторонам витяг, який був посвідченням права приватних осіб на нерухомість.

Встановлено, що розвиток законодавства у радянський період пов’язаний з прийняттям 21 травня 1927 р. Постанови Економічної наради РРФСР, яка затвердила “Положення про інвентаризацію майна місцевих рад” та започаткувала облік національного надбання, його ефективне управління шляхом створення єдиної служби технічного обліку та інвентаризації. Доведено, що, не зважаючи на скасування приватної власності, поділу майна на рухоме та нерухоме та проголошення загальної націоналізації землі, саме в цей час виникають різні реєстраційні процедури для будівель і споруд та прав на них і земельних ділянок та прав на них.

З’ясовано, що у радянський період існували розрізнені елементи реєстрації прав власності, реєструвалися лише правовстановлюючі документи та певні техніко-економічні характеристики нерухомості, практично не здійснювалася перевірка реального правового статусу майна з урахуванням усіх прав щодо нього.

Історія формування нової системи державної реєстрації права власності розпочинається в Україні із прийняттям у лютому 1998 року Кабінетом Міністрів України Постанови № 192 “Про заходи щодо створення системи реєстрації прав на нерухоме та рухоме майно”, якою було створено Міжвідомчу комісію з питань створення системи реєстрації прав на нерухоме та рухоме майно, основним завданням якої стало розроблення комплексу заходів, пов’язаних зі створенням та впровадженням системи реєстрації прав на нерухоме та рухоме майно в Україні.

У цей період було впроваджено паралельну реєстрацію прав на будівлі і споруди та на земельні ділянки. Адміністратором Державного реєстру земель став Центр державного земельного кадастру при Державному комітеті України по земельних ресурсах, адміністратором бази даних Державного реєстру прав власності на нерухоме майно – Державне підприємство “Інформаційний центр” Міністерства юстиції України.

Значною подією цього періоду стало прийняття у 2004 р. Закону України “Про державну реєстрацію прав на нерухоме майно та їх обмежень”, який визначив правові, економічні та організаційні засади створення у майбутньому у складі державного земельного кадастру єдиної системи державної реєстрації речових прав на земельні ділянки та інше нерухоме майно, обмежень цих прав. Нажаль ця система так і не була створена.

Доведено, що сучасний стан правового регулювання реєстрації прав на нерухоме майно в Україні характеризується множинністю реєстраційних процедур та розгалуженістю системи органів, що їх здійснюють. Запровадження нових реєстраційних механізмів потребує їх суттєвого удосконалення та більш чіткої регламентації, що пов’язано з перебудовою радянської адміністративно-правової моделі правовідносин.

Підрозділ 1.2. “Поняття та призначення інституту державної реєстрації прав власності на нерухоме майно” присвячено аналізу нормативно-правових актів та наукових поглядів щодо сутності державної реєстрації прав власності на нерухоме майно та її ознак.

Визначено, що основними ознаками державної реєстрації прав власності на нерухоме майно є: а) державний характер; б) процесуальний характер; в) заявницький характер; г) єдність державної реєстрації; д) спеціальна процедура державної реєстрації.

Наведено авторське бачення поняття “державна реєстрація прав власності на нерухоме майно” – це офіційне визнання і підтвердження державою фактів виникнення, переходу або припинення прав власності на нерухоме майно та внесення уповноваженими державними органами і посадовими особами певних відомостей до відповідного державного реєстру у визначеному законом порядку.

Зроблено висновок про те, що змістом державної реєстрації прав власності на нерухоме майно є спеціальна фіксація державою в особі уповноважених органів і посадових осіб виникнення, зміни та припинення відповідних прав за наявності передбачених законом підстав.

Зважаючи на специфічну природу державної реєстрації речових прав на нерухоме майно досліджено нормативні та доктринальні підходи до визначення понять “право власності” та “нерухоме майно”. На підставі дослідження поглядів вчених запропоновано власне бачення поняття “нерухоме майно” – це земельні ділянки, будинки, споруди, підприємства як цілісні майнові комплекси та інші об’єкти, переміщення яких неможливе без їх знецінення та зміни призначення, а також інші речі, на які законом розповсюджується режим нерухомого майна.

Об’єкти нерухомості було поділено на дві групи: 1) об’єкти, міцно пов’язані із землею, до яких віднесено об’єкти природного походження (земельні ділянки, багаторічні насадження) та штучно створені об’єкти (будівлі, споруди, підприємства як цілісні майнові комплекси); 2) повітряні та морські судна, судна внутрішнього плавання, космічні об’єкти, інші речі, права на які підлягають державній реєстрації. Вказано на необхідність зосередити увагу на дослідженні умов визнання окремих об’єктів нерухомим майном та нормативному закріпленні відповідних критеріїв, якими визнані сталий зв’язок із землею, матеріальність і довговічність.

Розділ 2 “Адміністративно-правове забезпечення діяльності суб’єктів державної реєстрації прав власності на нерухоме майно” складається з трьох підрозділів і присвячений розгляду питань компетенції органів державної реєстрації прав власності на нерухоме майно, організаційно-правового забезпечення їх діяльності та відповідальності за порушення норм і правил реєстрації.

У підрозділі 2.1. “Компетенція органів державної влади у сфері реєстрації прав власності на нерухоме майно” досліджено поняття та обсяг компетенції органів державної влади у відповідній сфері.

Надано авторське визначення поняття компетенції суб’єктів у сфері реєстрації прав власності на нерухоме майно як елементу правового статусу, який визначає сукупність прав та обов’язків державних органів і посадових осіб, реалізація яких забезпечує виконання їх функцій щодо реєстрації виникнення, зміни та припинення прав власності на нерухоме майно.

На підставі аналізу положень Законів України “Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень” 2004 р., “Про інформацію” 1992 р., “Про управління об’єктами державної власності” 2006 р., Наказів Міністерства юстиції України “Про затвердження Тимчасового положення про порядок державної реєстрації прав власності на нерухоме майно” від 07.02.2002 р. № 7/5 (у редакції наказу Міністерства юстиції України від 28.07.2010 р. № 1692/5), “Про затвердження Порядку ведення Реєстру прав власності на нерухоме майно” від 28.01.2003 р. № 7/5 (у ред. наказу Міністерства юстиції України від 12.10.2010 р. № 2480/5), “Про впорядкування відносин щодо видачі витягів з Реєстру прав власності на нерухоме майно та оформлення свідоцтв про право власності на об’єкти нерухомого майна на спеціальних бланках” від 26.03.2010 р. № 615/5 доведено, що компетенція БТІ у сфері державної реєстрації прав власності на нерухоме майно зводиться до: а) ведення на основі реєстрації правовстановлювальних документів Реєстру прав власності на нерухоме майно (далі – Реєстр прав); б) державної реєстрації прав власності на об’єкти нерухомості – житлові будинки, квартири, що належать підприємствам, організаціям, установам, громадянам; в) державної реєстрації прав власності на об’єкти нерухомості – нежитлові будинки, нежитлові приміщення, гаражі, будівлі виробничого, господарського, соціально-побутового та іншого призначення, що належать підприємствам, організаціям, установам, громадянам; г) державної реєстрації переходу прав власності на раніше зареєстроване нерухоме майно; д) видачі реєстраційних посвідчень на об’єкти нерухомого майна та витягів з Реєстру прав; е) державної реєстрації кількісних та якісних змін раніше зареєстрованого нерухомого майна шляхом перебудови, реконструкції, капітального ремонту та іншої діяльності; ж) державної реєстрації закінчення права власності у зв’язку з припиненням існування нерухомості з різних причин; з) державної реєстрації прав власності на користування земельними ділянками, на яких розташовані об’єкти нерухомості.

З’ясовано, що реєстрація прав власності на земельні ділянки здійснюється Державним комітетом України по земельних ресурсах за окремою процедурою на підставі Тимчасового порядку ведення державного реєстру земель, затвердженого Наказом Держкомзему України № 174 від 02.07.2003 р. (у ред. від 27.06.2007 р.), Методичних рекомендацій стосовно визначення нерухомого майна, що знаходиться на земельних ділянках, право власності на які підлягає державній реєстрації, затверджених Наказом Міністерства юстиції України № 600/5 від 14.04.2009 р. у складі державного земельного кадастру. Встановлено, що Книга записів реєстрації державних актів на право власності на землю та на право постійного користування землею, договорів оренди землі є складовою частиною державного реєстру земель.

У підрозділі 2.2. “Організаційно-правові основи діяльності органів державної реєстрації прав власності на нерухоме майно” проаналізовано законодавство України у сфері державної реєстрації прав власності на нерухоме майно.

Проведено систематизацію нормативно-правових актів у сфері державної реєстрації прав власності на нерухоме майно та поділено їх на п’ять груп. Визначено, що основу цієї системи становить Конституція України; до другої групи віднесено міжнародні угоди, членом яких є Україна (Конвенція про правову допомогу і правові відносини у цивільних, сімейних та кримінальних справах (Мінськ, 1993 р.), Конвенція Ради Європи щодо захисту осіб у зв’язку з автоматизованою обробкою персональних даних (Страсбург, 1981 р.), Додатковий протокол до Конвенції стосовно органів нагляду та транскордонних потоків даних (Страсбург, 2001 р.); третю групу складають спеціальні закони, які регулюють порядок створення та діяльність державних органів щодо порядку проведення реєстрації прав власності на нерухоме майно, особливостей ведення та функціонування відповідних державних реєстрів (Закони України “Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень” від 01.07.2004 р., “Про інформацію” від 02.10.1992 р., “Про доступ до публічної інформації” від 13.01.2011 р., “Про захист інформації в автоматизованих системах” від 05.07.1994 р., “Про основні засади розвитку інформаційного суспільства в Україні на 2007-2015 роки” від 09.01.2007 р. та ін.; четверту групу утворюють інші нормативно-правові акти, які стосуються реєстраційної діяльності, особливостей збору і внесення до державних реєстрів відповідної інформації (“Положення про Державну реєстраційну службу”, затверджене Указом Президента України № 401/2011 від 06.04.2011 р.; Постанови Кабінету Міністрів України “Про заходи щодо створення системи реєстрації прав на нерухоме та рухоме майно” № 192 від 18.02.1998 р., “Про державне підприємство “Інформаційний центр” Міністерства юстиції України” № 1272 від 14.07.1999 р., “Про заходи щодо створення єдиної системи державної реєстрації земельних ділянок, нерухомого майна та прав на них у складі державного земельного кадастру” № 1088 від 17.02.2003 р., “Про затвердження Порядку державної реєстрації прав на нерухоме майно та їх обтяжень і Порядку надання витягів з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно” № 703 від 22.06.2011 р. та ін.; нарешті, до п’ятої групи віднесено галузеві нормативні акти, якими регулюються певні реєстраційні процедури (зокрема, норми цивільного, цивільно-процесуального, земельного, житлового, кримінального, кримінально-процесуального законодавства).

Підтримано думку, що першочерговою методологічною основою інституту державної реєстрації прав власності на нерухоме майно є категорія принципів права, на яких він базується. На підставі аналізу адміністративно-правової доктрини (враховуючи погляди І.І. Завальної, В.М. Ільюченка, П.Ф. Козьмука, О.В. Кузьменко, С.В. Пєткова) та нормативно-правових актів визначені принципи, притаманні цьому інституту. До них віднесено принципи: а) законності; б) обов’язковості державної реєстрації; в) достовірності записів до державних реєстрів; г) пріоритетності раніше зареєстрованих прав; д) публічності; е) конфіденційності; ж) індивідуалізації; з) територіальності; і) первинності реєстрації права власності на нерухоме майно; к) платності; л) строковості; м) наступності; н) відповідальності публічної влади за неналежну реєстрацію; о) орієнтованості на використання нових інформаційних технологій.

У підрозділі 2.3. “Поняття та юридичний аналіз адміністративних проступків у сфері реєстрації прав власності на нерухоме майно” здійснено аналіз доктринальних підходів до поняття, ознак та підстав адміністративної відповідальності, досліджено елементи і склад адміністративних проступків у сфері державної реєстрації прав власності на нерухоме майно.

Адміністративну відповідальність за порушення норм і правил державної реєстрації прав власності на нерухоме майно визначено як застосування до фізичних та юридичних осіб, які вчинили відповідні проступки, адміністративних стягнень, що накладаються уповноваженими на те органами або посадовими особами у встановленому законом порядку.

Надано авторське бачення поняття адміністративного проступку у сфері державної реєстрації прав власності на нерухоме майно як протиправного, суспільно шкідливого діяння, що посягає на порядок державної реєстрації прав власності на нерухоме майно, вчиненого деліктозданою особою у формі дії чи бездіяльності, та за яке передбачена адміністративна відповідальність.

За ознакою суб’єкта проведено класифікацію проступків у сфері державної реєстрації прав власності на нерухоме майно: 1) проступки фізичних та юридичних осіб, які посягають на порядок державної реєстрації прав власності на нерухоме майно; 2) проступки посадових осіб під час проведення державної реєстрації прав власності на нерухоме майно, що регламентовані КУпАП та іншими нормативно-правовими актами.

Доведено необхідність передбачити адміністративну відповідальність за порушення встановленого законодавством строку видачі витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, незаконну відмову від реєстрації прав власності на нерухоме майно та їх обтяжень, ухилення від державної реєстрації факту виникнення, переходу або припинення прав на нерухоме майно, а також за порушення строків подання документів, необхідних для вчинення відповідних реєстраційних проваджень. Запропоновано відповідні редакції статей КУпАП.

Розділ 3 “Реформування законодавства у сфері забезпечення реєстрації прав власності на нерухоме майно” складається з двох підрозділів та присвячений аналізу впровадження позитивного досвіду зарубіжних держав, а також практичним аспектам трансформації законодавства у досліджуваній сфері в базовий кодифікований акт.

У підрозділі 3.1 “Міжнародний досвід у сфері функціонування системи державної реєстрації прав власності на нерухоме майно” зазначено, що рішення щодо оптимізації процесу державної реєстрації прав власності на нерухоме майно, які пропонуються зарубіжною юридичною наукою, необхідно враховувати при вдосконаленні законодавства України у відповідній сфері.

З’ясовано, що національні системи державної реєстрації прав на нерухомість існують та діють достатньо тривалий час. Існують країни, в яких реєстрації підлягають виключно права на нерухоме майно (Австрія, Естонія, ФРН, Швейцарія та інші). Є системи реєстрації, в яких реєструються лише правочини (Великобританія, США). В окремих країнах реєстрації підлягають не лише права та правочини, але й обмеження (обтяження) прав на нерухоме майно (Іспанія, Росія). У Франції, країнах Скандинавії, Польщі, Словенії, Естонії, Болгарії реєстрацію прав здійснюють суди, нотаріуси, міністерства юстиції, а кадастри – організації, підпорядковані різним міністерствам або органам місцевого самоврядування. Розділення кадастру та реєстраційної системи мінімізує міжвідомчий конфлікт інтересів, оскільки за формування об’єктів нерухомості та реєстрацією прав на них відповідають різні організації. В інших країнах Європи – Албанії, Вірменії, Чехії, Нідерландах, Греції, Італії, Литві, Люксембурзі – реєстр прав і кадастр веде один орган. Маючи стійку тенденцію до розвитку, світові системи реєстрації доповнюють і навіть проникають одна в одну. Доведено, що гарантування державою надійності та беззаперечності даних реєстру прав є обов’язковою умовою функціонування центральноєвропейської (титульної) системи реєстрації прав.

Запропоновано врахувати положення зарубіжного законодавства в частині зведення інформації про право власності на всі типи нерухомості в одній базі даних (Франція), зменшення плати за державну реєстрацію при перевищенні передбачених у законі строків її проведення з вини посадових осіб (Іспанія), створення системи автоматичної видачі електронних документів (Республіка Білорусь).

У підрозділі 3.2. “Шляхи удосконалення законодавства та діяльності державних органів у сфері реєстрації прав власності на нерухоме майно” визначено проблеми, що виникають у процесі реформування національної системи реєстрації прав на нерухоме майно, та сформульовано рекомендації щодо їх вирішення.

Обґрунтовано, що існуючі сьогодні та розпорошені по відомчим структурам реєстри прав, земельних ділянок, нерухомого майна, застав, правочинів та іпотек об’єктивно не можуть вважатися цілісною системою, що створює перешкоди для ефективного управління нерухомим майном, ускладнює його облік та оподаткування, не сприяє належному захисту законних прав та інтересів держави, фізичних та юридичних осіб.

Визначені основні проблеми національної системи реєстрації прав власності на нерухоме майно, а саме: а) проблеми формування єдиної системи органів державної реєстрації прав на нерухоме майно; б) проблема інтеграції наявних реєстрів речових прав та їх обтяжень; в) неузгодженість законодавства України у сфері державної реєстрації прав власності на нерухоме майно; г) низький рівень захисту права власності в Україні; д) проблеми кадрового забезпечення Державної реєстраційної служби; е) проблеми кодифікації законодавства у сфері державної реєстрації прав власності на нерухоме майно. Запропоновано шляхи вирішення цих проблем.

Вказано, що інститут державної реєстрації потребує невідкладного та глибокого реформування, шляхи якого вже окреслювалися в теорії адміністративного права (роботи В.Б. Авер’янова, О.М. Бандурки, Ю.П. Битяка, О.М. Якуби та ін.) та передбачені в Указі Президента України “Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні” від 22.07.1998 р. № 810/98. Колізійність законодавства України у сфері державної реєстрації прав власності на нерухоме майно потребує його приведення у відповідність до Конституції України, усунення суперечностей між нормами цивільного та адміністративного права, а також між положеннями законів та підзаконних актів. Нагальною є необхідність змін сутності, форм і методів адміністративних проваджень з державної реєстрації. Підтримано висловлені у доктрині ідеї про можливість вдосконалення законодавства у напрямку кодифікації. У випадку прийняття Реєстраційного кодексу України до нього запропоновано включити розділ “Державна реєстрація прав власності на нерухоме майно та їх обтяжень”.

Пропонується така структура цього розділу: загальні положення; компетенція державних органів у сфері реєстрації прав власності на нерухоме майно; Державний реєстр речових прав на нерухоме майно; проведення державної реєстрації прав власності на нерухоме майно; інформація, яка вноситься до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно; порядок надання інформації про державну реєстрацію прав власності на нерухоме майно та встановлених щодо них обтяжень; матеріально-технічне забезпечення ведення Державного реєстру прав на нерухоме майно; порушення у сфері державної реєстрації прав власності на нерухоме майно; провадження у справах про порушення державної реєстрації прав власності на нерухоме майно; нагляд і контроль за веденням Державного реєстру речових прав на нерухоме майно; працівники органів державної реєстрації прав власності на нерухоме майно; міжнародне співробітництво з питань державної реєстрації прав власності на нерухоме майно.