АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ РЕЖИМИ В ТЕОРІЇ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА ТА ПРАКТИЦІ ДІЯЛЬНОСТІ ПРАВООХОРОННИХ ОРГАНІВ Автореферат

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації; визначено зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами; охарактеризовано
мету, завдання, об’єкт, предмет і методи дослідження; розкрито наукову новизну та практичне значення одержаних результатів; наведено відомості про їх апробацію та впровадження, а також щодо кількості публікації, структури й обсягу роботи.

Розділ 1 «Характеристика адміністративно-правових режимів у теорії адміністративного права» складається з трьох підрозділів, у яких адміністративно-правових режимів в теорії адміністративного права та практиці діяльності правоохоронних органів закладені концептуальні засади дослідження, зроблено ретроспективний огляд наукових джерел за темою роботи, проаналізовано стан національного законодавства та вивчено міжнародні норми.

У підрозділі 1.1 «Генезис наукових підходів до формування сучасних адміністративно-правових режимів» установлено, що за змістом окремі елементи інституту надзвичайного стану, такі як визначення механізму надання додаткових повноважень окремим особам (князю, гетьману), у разі виникнення надзвичайних ситуацій природного, соціально-політичного або воєнного характеру зазначалися ще в Литовських статутах та у «Першій Конституції України Гетьмана Пилипа Орлика». До таких додаткових повноважень уходили також здійснення загальної мобілізації та накладання додаткових податків. Крім того, констатовано, що категорія «режим» з’явилася на рубежі XIII столітті як політична і державотворча, а дещо пізніше – і як правова.

У підрозділі обґрунтовано, що адміністративно-правовий режим
можна визначити як форму правового регулювання, що побудована на
комплексі юридичних і організаційно-технічних процедур та адміністративно-правових засобів, і яка визначає міру можливої та належної поведінки
суб’єктів, надає особливу спрямованість суспільним відносинам у сфері державної влади.

У підрозділі 1.2 «Правове забезпечення адміністративно-правових режимів в Україні» визначено поняття «правовий режим» як порядок регулювання, комплекс правових засобів, що характеризують особливе поєднання взаємодіючих дозволів, заборон, а також позитивних зобов’язань, який створює особливу спрямованість регулювання. Під час установлення елементів певних адміністративно-правових режимів законодавець повинен зважати на, по-перше, специфіку суспільних відносин, для врегулювання яких застосовуватиметься режим; по-друге, специфіку об’єкта регулювання; по-третє, специфіку правового статусу суб’єкта, що здійснює режимне регулювання і контрольно-наглядові функції.

На основі опрацьованих наукових позицій у підрозділі визначено
ознаки адміністративно-правового режиму, зокрема: вони встановлюються у сфері діяльності публічної адміністрації у зв’язку з виконанням органами державної влади своїх обов’язків у забезпеченні безпеки, охорони та захисту суб’єктів адміністративного права; приписи, що утворюють режимні правила,
які складаються із заборонних і зобов’язувальних адміністративно-правових норм, що обмежують загальну правосуб’єктність фізичних і юридичних осіб;
для адміністративно-правового режиму характерним є позитивне правове орієнтування, яке має характер конкретного припису або доручення здійснити
те чи інше юридично значуще діяння; обов’язковими суб’єктами правових режимів є виконавчі органи публічної влади; більшість адміністративно-правових норм може бути реалізовано через правозастосування, шляхом видання індивідуальних правозастосовних актів; під час регулювання правовідносин, що виникають між невладними суб’єктами і публічною адміністрацією з приводу дотримання режимних правил, застосовується адміністративно-правовий метод впливу; порушення правил режиму тягне за собою заходи адміністративного примусу.

Підкреслено, що правове забезпечення адміністративно-правових режимів може здійснюватися за допомогою Конституції України, міжнародно-правових норм, які адаптовані до національного законодавства, а також норм адміністративного права.

У підрозділі 1.3 «Міжнародно-правова практика уведення адміністративно-правових режимів» підтверджено, що у міжнародно-правовому регулюванні режиму надзвичайного стану умовно можна виділити три сфери: міжнародно-правове регулювання військових конфліктів неміжнародного характеру, які можуть бути підставою для введення режиму надзвичайного стану; міжнародно-правові принципи режиму надзвичайного стану, що містяться у Міжнародному пакті «Про громадянські і політичні права» і мають обов’язковий характер для національного законодавства держав, які беруть участь у цьому Пакті, та діяльність уповноважених міжнародних організацій з контролю за практикою застосування законодавства про надзвичайний стан, вирішення спорів, що виникають у зв’язку з цим, тлумачення вищенаведених принципів (Комітет з прав людини, Європейська комісія з прав людини, Європейський суд з прав людини).

Аналізуючи міжнародно-правову регламентацію режиму надзвичайного стану, у підрозділі обґрунтовано, що нині порядок уведення режиму надзвичайного стану, ступінь обмеження прав людини в умовах дії режиму надзвичайного стану закріплені фрагментарно, лише в декількох актах і переважно через категорію загальних принципів захисту жертв збройних конфліктів. Для вирішення цієї проблеми пропоновано розроблення
відповідними експертами та прийняття на рівні Організації Об’єднаних Націй спеціального міжнародного акта, який би детально визначав поняття, мету, умови та порядок введення режиму надзвичайного стану, регламентував межі та обсяг обмеження прав і свобод людини в умовах дії режиму надзвичайного стану, обсяг прав, що не можуть бути обмежені за будь-яких умов, порядок інформування міжнародної спільноти про запровадження режиму надзвичайного стану, максимальні строки дії режиму надзвичайного стану тощо. Таким актом може бути Декларація «Про забезпечення та захист прав людини в умовах дії режиму надзвичайного стану».

Розділ 2 «Спеціальні адміністративно-правові режими як правоохоронна складова в адміністративному праві» складається з трьох підрозділів, які присвячено детальному аналізу спеціальних адміністративно-правових режимів.

У підрозділі 2.1 «Поняття, сутність та ознаки спеціальних адміністративно-правових режимів в адміністративному праві» зазначено, що спеціальні адміністративно-правові режими є основним фундаментом адміністративно-правового регулювання в окремих сферах суспільних відносин. Вони забезпечують функціонування не тільки галузевих інститутів адміністративного права, але й є міжгалузевими формами правового регулювання.

Визначено основні ознаки спеціальних правових режимів: закріплюються в нормативно-правових актах; забезпечуються та охороняються державою; специфічно регламентують конкретні галузі суспільних відносин, відокремлюючи конкретні види діяльності, що пов’язана з особливо значущими об’єктами правового регулювання; становлять особливий порядок правового регулювання, що складається із сукупності юридичних засобів (дозволів, заборон, позитивних зобов’язань і нетипових правових приписів (презумпції, дефініції та ін.) й характеризується визначеним їх угрупуванням, що задає певний напрям регулювання; є сукупністю матеріальних і процедурно-процесуальних норм; має чітко визначену мету регулювання; створює конкретну ступінь сприятливості чи несприятливості (сукупність обмежень і пільг) для задоволення інтересів суб’єктів права.

Зроблено висновок, що спеціальний адміністративно-правовий режим – це особливий порядок здійснення державного впливу загальнообов’язкового характеру для всієї системи органів державної влади. Загальнообов’язковість цього порядку і його вираження у формі адміністративно-правового режиму означає детальне правове регулювання відповідних суспільних відносин. При цьому визначальною тенденцією слід уважати постійне підвищення рівня нормативно-правових актів, що регулюють конкретні види адміністративно-правових режимів.

У підрозділі 2.2 «Теоретичні основи класифікації спеціальних адміністративно-правових режимів» з’ясовано, що головна складність класифікації спеціальних адміністративно-правових режимів полягає в тому, що існує безліч обставин, які впливають на їх зміст і характеристику. Під час виділення різних груп режимів важливо пам’ятати, що аби запобігти однобічності у їх класифікації, такі обставини не слід розглядати відокремлено. Тож головне питання полягає не в пошуку нових критеріїв класифікації спеціальних адміністративно-правових режимів, а у відборі тих, які дозволять найбільш чітко розмежувати і вивчити кожну із них.

Зміст і класифікацію спеціальних адміністративно-правових режимів, які можна віднести до розряду адміністративно-правових, слід розглядати відповідно до сфер державного управління, де повноваження суб’єкта управління переважно поширюються на невизначене коло об’єктів.

Доведено, що спеціальні правові режими класифікуються за такими видами: закріплені в законах і підзаконних нормативно-правових актах; нормативні та договірні; постійні та тимчасові; режими, де ключову роль виконує: дозвіл; заборона; позитивне зобов’язання; режими, що поширюють свою дію на всю територію держави, на окремий регіон та ін.

У підрозділі 2.3 «Сутність і підстави застосування режимів
надзвичайного та військового стану» на підставі аналізу причин (джерел) виникнення надзвичайних (екстраординарних) ситуацій встановлено, що різновидом спеціального адміністративно-правового режиму є екстраординарний адміністративно-правовий режим. Його головне призначення, використовуючи надані законодавством повноваження, організувати і провести заходи
щодо забезпечення безпеки населення та органів влади в умовах
надзвичайної (екстраординарної) ситуації, а також якнайшвидшу ліквідацію її наслідків.

Зважаючи на те, що міліція має право безоплатно використовувати можливості засобів масової інформації для встановлення обставин
вчинення правопорушень та злочинів, а також осіб, які їх вчинили, для розшуку осіб, які приховуються від дізнання, слідства й суду, у підрозділі обґрунтовано, що п. 28 ст. 11 Закону України № 565-XII від 20 грудня 1990 р. «Про
міліцію» необхідно доповнити таким положенням: «28) користуватися безоплатно засобами масової інформації й сайтами пошукових служб мережі загального користування Інтернет з метою встановлення обставин вчинення
правопорушень, злочинів та осіб, які їх вчинили, свідків, потерпілих,
розшуку злочинців, які втекли, осіб, які зникли безвісти, та з іншою метою, що пов’язана з необхідністю надання допомоги громадянам, підприємствам, установам і організаціям у зв’язку з виконанням міліцією покладених на неї обов’язків».

Для вирішення проблем підвищення ефективності, гнучкості, надійності державного управління в надзвичайних і кризових ситуаціях для різних сфер національної безпеки України визначено комплекс стратегічних завдань, які повинні бути спрямовані на підвищення ефективності державного управління в умовах криз, надзвичайного та військового стану, а саме:

– формування системи стратегічного планування, створення дієвих механізмів моніторингу з метою вчасного коригування пріоритетів політики безпеки;

– розвиток системи стратегічного планування, координації та контролю діяльності сектора безпеки;

– законодавче уточнення завдань і функцій суб’єктів забезпечення національної безпеки, у тому числі в умовах особливого періоду та кризових ситуацій, що загрожують національній безпеці України;

– посилення прогностичної функції системи управління національною безпекою;

– підвищення ефективності діяльності суб’єктів забезпечення національної безпеки зупереджуваного отримання інформації для своєчасного виявлення існуючих і нових типів внутрішніх і зовнішніх загроз, розробка дієвих заходів щодо їх запобігання та нейтралізації;

– інформаційно-аналітична підтримка органів державної влади, насамперед в умовах криз, надзвичайного та військового стану;

– впровадження інформаційно-телекомунікаційних мереж в органах державної влади;

– розробка та впровадження загальнодержавної системи визначення та моніторингу порогових значень індикаторів, що характеризують рівень захищеності національних інтересів у різних сферах життєдіяльності та виникнення реальних загроз національній безпеці тощо.

Розділ 3 «Адміністративно-правові режими в практичній діяльності правоохоронних органів» складається з двох підрозділів, які присвячені викладу основних результатів дослідження. Зокрема, автором визначається місце та роль правоохоронних органів у забезпеченні адміністративно-правових режимів і пошуку оптимальних напрямів удосконалення законодавства про адміністративно-правові режими.

У підрозділі 3.1 «Умови та порядок забезпечення адміністративно-правових режимів правоохоронними органами» підкреслено, що досягнення юридичної мети правового регулювання у забезпеченні адміністративно-правових режимів повинно здійснюватися за трьома взаємозалежними і доповнювальними напрямами. По-перше, через свідому правомірну поведінку суб’єктів, які діють в умовах уведення та реалізації адміністративного-правових режимів, за яких суспільні відносини повинні бути урегульовані правом під впливом позитивної відповідальності. Другий напрям використовується у випадках, коли право регулює внутрішню організацію й управління, відносини за яких пов’язані з виконанням функцій при уникненні загрози або ліквідації наслідків аварії чи військового нападу. По-третє, досягнення юридичної мети може відбуватися в результаті зовнішніх упорядковувальних впливів, які здійснюються в ході цілеспрямованої реалізації функцій правоохоронної діяльності, що покликана забезпечити неухильне виконання вимог законодавства й відновлення порушеного правомірного стану. При цьому в багатьох своїх складових правоохоронна діяльність здійснюється безпосередньо в сфері виконавчої влади, зокрема правоохоронними органами.

У підрозділі доведено, що функції держави із забезпечення безпеки та оборони визначають зміст і характер адміністративно-правових режимів, які застосовуються в діяльності правоохоронних органів. Ця обставина пояснює розвиток силового компоненту в правоохоронній діяльності. Відтак, постає нагальна потреба в їх режимній діяльності. І таке завдання вирішується не тільки за допомогою законодавчої регламентації, але й активної відомчої нормотворчості з метою досягнення гармонізації законодавчих і відомчих нормативно-правових актів.

З огляду на стан техногенної та природної небезпеки, який виник в Україні, нами встановлено, що пріоритетними стають такі завдання: посилення ролі правоохоронних органів як гарантів безпеки, створення необхідної для цього правової основи і механізму її реалізації; удосконалення діяльності правоохоронних і контрольно-наглядових органів, включаючи також інші державні й громадські структури щодо попередження надзвичайних ситуацій техногенного й природного характеру, а також максимально можливе зниження розмірів втрат у випадку їх виникнення. Велике значення для успішної взаємодії має суворий розподіл компетенції між взаємодіючими органами. Взаємодія повинна здійснюватися ще на етапі підготовки до дій в умовах надзвичайних ситуацій.

У підрозділі 3.2 «Удосконалення правового регулювання адміністративно-правових режимів у практиці діяльності правоохоронних органів» доведено, що основні напрями у вирішенні проблемних питань щодо удосконалення правового регулювання адміністративно-правових режимів у практиці діяльності правоохоронних органів в Україні повинні бути спрямовані на:

– визначення єдиного загальноприйнятого в науці поняття та розуміння галузевої приналежності інституту адміністративно-правового режиму;

– адаптацію національного законодавства до європейських стандартів у процедурі введення (надання інформації сусіднім країнам) та скасування адміністративно-правових режимів в Україні;

– вирішення питання щодо юридичної підстави та суб’єкта введення адміністративно-правового режиму;

– розроблення мети введення надзвичайних адміністративно-правових режимів;

– визначення терміну введення, припинення та території дії адміністративно-правових режимів;

– вироблення процедурних дій щодо забезпечення законності, захисту прав і свобод громадян у період дії адміністративно-правового режиму;

– наукового та практичного обґрунтування щодо переліку та підстав застосування примусових заходів у надзвичайних адміністративно-правових режимах;

– визначення правового статусу та відповідальності суб’єктів правовведення та правозастосування адміністративно-правових режимів.