| Короткий зміст: |
ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ
У Вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її зв'язок з науковими планами та програмами, мета й завдання, об’єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна, практичне значення одержаних результатів, їх апробація та публікації.
Розділ 1. «» складається із 3-х підрозділів, де розглядаються категорія «адміністративно-правовий спір», її співвідношення з іншими правовими категоріями, а також підстави, об’єкт, предмет, ознаки й види адміністративно-правового спору.
Підрозділ 1.1. «Загальна характеристика адміністративно-правового спору» присвячено вивченню сутнісної характеристики адміністративно-правового спору. Аналізуються різні наукові підходи до розуміння правового спору взагалі й адміністративно-правового, зокрема. Авторка приєднується до прихильників концепції розуміння останнього як юридичного конфлікту, роблячи висновок, що при визначенні родової категорії адміністративно-правового спору обґрунтованим є його розгляд у 2-х аспектах: у правовому – як різновид правового спору й у соціологічному – як вид юридичного конфлікту.
Потреба у з’ясуванні поняття «адміністративно-правовий спір» існує, по-перше, через невизначеність його на законодавчому рівні, по-друге, у зв’язку із застосуванням у юридичній літературі різних термінів для позначення спорів, що виникають у публічних управлінських правовідносинах (тобто для позначення одного правового явища), а саме: «адміністративно-правовий спір», «публічно-правовий спір», «управлінський спір», «адміністративно-правова суперечка». При розгляді їх змісту наводяться додаткові аргументи на користь терміна «адміністративно-правовий спір» і критично оцінюються інші з огляду на їх невідповідність сутності досліджуваної категорії спорів. Наголошується, що адміністративно-правовими слід визнати всі спори, що виникають з публічних управлінських правовідносин – адміністративних, екологічних, податкових, господарських та ін.
На основі аналізу норм чинного законодавства висновується, що підставою адміністративного спору може бути порушення прав та інтересів приватних осіб суб’єктами владних повноважень. Обґрунтовується, що таке порушення, по суті, є «адміністративним правопорушенням», незважаючи на те, що чинне законодавство не називає його цим терміном. Авторка приєднується до думки В. К. Колпакова, що втрата інституціональних ознак адміністративного правопорушення була пов’язана з невизнанням у післяреволюційні часи інституту адміністративної юстиції, втім становленню в Україні цього інституту перешкоджає, зокрема, наявність застарілого теоретичного підґрунтя. Доводиться доцільність відновлення підходу до розуміння неправомірних діянь публічної адміністрації («адміністративної неправди») як адміністративного правопорушення.
З огляду на наведене пропонується охоплювати поняттям «адміністративне правопорушення» як правопорушення, суб’єктами яких є фізичні особи та юридичні особи приватного права, так і правопорушення (які сьогодні називають «порушення права»), що вчиняються юридичними особами публічного права та їх посадовими особами (суб’єктами владних повноважень). Відповідно, перші належать до адміністративних деліктів, а другі є адміністративними «управлінськими» правопорушеннями. Підкреслюється, що адміністративний делікт не може бути підставою правового спору, а є лише підставою порушення справи про адміністративне правопорушення. Підставою ж адміністративного спору можуть бути: 1) «управлінські» правопорушення, тобто порушення прав осіб суб’єктами владних повноважень, а також 2) невизнання права. Отже, адміністративний спір виникає за наявності в сукупності матеріальної підстави («управлінського» правопорушення або невизнання права) і формальної підстави (оскарження такого порушення (невизнання) права шляхом подання скарги чи адміністративного позову).
Висновок про підставу адміністративно-правового спору послужив підґрунтям для встановлення коректного співвідношення категорій «адміністративно-правовий спір» та «адміністративне правопорушення», що є важливим, оскільки вони нерідко змішуються. Зокрема, в наукових джерелах пропонується розглядати адміністративне правопорушення як вид адміністративного спору. Полемізуючи з прихильниками цієї точки зору, авторка обґрунтовує, що зазначені категорії не співвідносяться як родове й видове поняття, а є рівнопорядковими поняттями, які, у свою чергу, є видовими щодо спільної родової категорії «юридичний конфлікт».
Змішування конструкцій «адміністративно-правовий спір» та «адміністративне правопорушення» спостерігається й у чинному законодавстві. Наводяться випадки притягнення юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців (далі – ФОП) до адміністративної відповідальності у формі вирішення правового спору (справи за зверненнями суб’єктів владних повноважень з позовами про стягнення з юридичних осіб та ФОП накладених адміністративних санкцій на підставі п.5 ч.2 ст.17 КАС України). З огляду на положення теорії управління обґрунтовується, що звернення суб’єкта владних повноважень до суду з позовом про стягнення із зазначених осіб накладених адміністративних санкцій, по-перше, є зайвим витрачанням публічно-управлінських і судових ресурсів, по-друге, свідчить про обмеженість владних повноважень органів державного управління.
Пропонується: 1) виключити з компетенції суду (як адміністративного, так і господарського) розгляд справ за позовами суб’єктів владних повноважень про стягнення фінансових санкцій (штрафів) і про накладення інших адміністративних санкцій на юридичних осіб та ФОП; 2) надати рішенням суб’єктів владних повноважень про накладення адміністративних санкцій на зазначених осіб статусу виконавчого документа.
У підрозділі 1.2. «Об’єкт та предмет адміністративно-правового спору» визначається, що об’єктом адміністративно-правового спору є захист суб’єктивних прав та інтересів від порушень (або невизнання) рішеннями (діями, бездіяльністю) суб’єкта владних повноважень, а також порядку реалізації останнім покладених на нього обов’язків у сфері публічного управління. Предметом такого спору є суб’єктивні права та інтереси, обов’язки у сфері публічного управління, яких стосуються оскаржувані рішення (дії, бездіяльність) суб’єктів владних повноважень, а також законність оскаржуваних рішень (дій, бездіяльності). Окрему увагу приділено вивченню суб’єктивних публічних прав (зокрема, їх структурі й видам).
У підрозділі 1.3. «Кваліфікуючі ознаки, поняття та види адміністративно-правових спорів» запропоновано сукупність ознак, які дозволяють відокремити адміністративно-правовий спір від інших правових спорів, що є важливим, зокрема, для розмежування справ різних юрисдикцій. Обґрунтовується, що для кваліфікації спору як адміністративного визначальною є сукупність таких ознак: 1) публічно-управлінська сутність матеріальних правовідносин між сторонами спору; 2) обов’язковий суб’єкт спору – суб’єкт владних повноважень; 3) спричинення порушення (або невизнання) прав та інтересів однієї сторони спору рішенням (діями, бездіяльністю) суб’єкта владних повноважень; 4) наявність публічного інтересу; 5) ініціювання спору між приватною особою і суб’єктом владних повноважень виключно приватною особою (у спорах між суб’єктами владних повноважень – одним з них).
Такі ознаки адміністративно-правового спору, як «нерівність сторін», «особливі органи й порядок вирішення» і «специфічні засоби і способи захисту прав», є вторинними, зумовлені визначальними ознаками і не повинні враховуватися при кваліфікації правових відносин як адміністративного спору. Однак вони надають більш повну характеристику останньому.
Запропоновано поділяти адміністративні спори залежно від характеру матеріальних правовідносин, з яких виник спір (з вертикальних чи горизонтальних), а саме: 1) спори між приватною особою і суб’єктом владних повноважень і 2) спори між двома суб’єктами владних повноважень. Аналіз наданих у наукових джерелах дефініцій поняття «адміністративно-правовий спір» дозволяє дійти висновку, що вони охоплюють лише спори між суб’єктом владних повноважень і приватною особою та не передбачають спорів між двома суб’єктами владних повноважень. Запропоновано універсальне визначення адміністративно-правового спору, яке а) охоплює обидва його види і б) включає сукупність ознак, необхідних для кваліфікації спору як адміністративного, а саме: адміністративно-правовий спір – це юридичний конфлікт, що виникає в публічних управлінських правовідносинах, спричинений таким, що зачіпає публічні інтереси, порушенням (або невизнанням) прав та інтересів однієї сторони спору рішенням, діями чи бездіяльністю іншої сторони – суб’єкта владних повноважень.
Розділ 2. «Загальна характеристика та шляхи удосконалення адміністративного порядку вирішення адміністративно-правових спорів» складається з 2-х підрозділів, в яких досліджуються позитивні властивості адміністративного порядку захисту прав та інтересів осіб, недоліки його сучасного нормативно-правового регулювання, а також шляхи його вдосконалення.
У підрозділі 2.1. «Загальна характеристика адміністративного порядку вирішення адміністративно-правових спорів» аналізується і критично оцінюється практика застосування в науковій літературі й законодавстві як синонімів термінів «адміністративний порядок», «досудовий порядок» і «позасудовий порядок» вирішення адміністративно-правових спорів. Доводиться, що вони мають різну змістовну спрямованість, а тому заміна цих понять одне одним є неприпустимою. Адміністративний порядок визначається як сукупність нормативно встановлених правил, які визначають систему органів (посадових осіб) публічної адміністрації, уповноважених вирішувати правові спори, а також адміністративну процедуру їх розв’язання.
Авторка виділяє такі риси адміністративного порядку вирішення правових спорів, як простота, доступність, професійність, оперативність, економічність, можливість перегляду оскаржуваного рішення щодо його доцільності, привабливість для приватних осіб із психологічної точки зору тощо. Ці позитивні властивості дозволяють адміністративному порядку бути дійовою альтернативною (стосовно адміністративної юстиції) формою вирішення адміністративних конфліктів.
» розглядаються недоліки сучасного правового регулювання адміністративного порядку вирішення адміністративних спорів, які не дозволяють йому бути ефективною альтернативою захисту прав у суді, і визначаються напрямки його вдосконалення, а саме: 1) організаційні – реформування системи органів, що вирішують адміністративно-правові спори, і 2) правові – оптимізація та уніфікація адміністративної процедури їх вирішення.
В аспекті реформування системи органів, уповноважених вирішувати адміністративні спори в адміністративному порядку, наводиться досвід функціонування аналогічних структур, які отримали назву «квазіюстиція», у США, Великій Британії та інших країнах, виділяються їх характерні риси. Зроблено висновок про доцільність створення в системі органів виконавчої влади України підрозділів адміністративної квазіюстиції для вирішення скарг приватних осіб. Такі підрозділи визначаються як постійно або тимчасово діючі спеціалізовані структурні формування (одиниці) центральних органів виконавчої влади та їх органів на місцях, єдиною компетенцією яких є вирішення адміністративних спорів за правилами спеціальної процедури, максимально наближеної до судової.
Незважаючи на те, що в Концепції адміністративної реформи України 1998 р. передбачалося створення в органах виконавчої влади підрозділів адміністративної квазіюстиції, їх майже не запроваджено. На сьогодні в Україні найбільш прогресивною (але не позбавленою недоліків) є система адміністративного оскарження в органах податкової служби, де функціонують підрозділи з вирішення скарг: управління апеляцій в обласних державних податкових службах і в центральному апараті Державної податкової служби України. На підставі аналізу переваг і недоліків цієї системи робиться висновок про потребу заснування оптимальної моделі таких підрозділів адміністративної квазіюстиції і в інших органах виконавчої влади. Підтримується позиція законодавця іменувати їх загальним терміном «органи оскарження».
Доводиться, що недоліком функціонуючих в органах податкової служби підрозділів з вирішення скарг є відсутність у них права приймати остаточне рішення по справі (його приймає керівник відповідного органу податкової служби). З одного боку, це зменшує почуття відповідальності за рішення у керівника, а з другого – викликає сумніви щодо його неупередженості й об’єктивності. Тому з метою уникнення таких недоліків і забезпечення професійності, неупередженості й об’єктивності під час вирішення адміністративно-правових спорів пропонується запровадити у спеціалізованих підрозділах з розгляду скарг посаду квазісудді та наділити його правом прийняття остаточного рішення по скарзі.
Досліджуються зміст і характер рішень квазісудді за скаргою, обґрунтовується доцільність надання йому права прийняття одного з таких рішень: 1) залишити оскаржуване рішення без змін, а скаргу без задоволення; 2) скасувати рішення суб’єкта владних повноважень повністю або частково, а скаргу задовольнити повністю або частково; 3) скасувати рішення суб’єкта владних повноважень повністю або частково і прийняти нове рішення або зобов’язати адміністративний орган видати відповідний адміністративний акт; 4) змінити рішення суб’єкта владних повноважень.
Другим напрямком удосконалення адміністративного порядку розв’язання адміністративно-правових спорів є оптимізація адміністративної процедури їх вирішення. На підставі аналізу чинного законодавства і практики розгляду таких спорів встановлено, що сучасна адміністративна процедура вирішення скарг приватних осіб не уніфікована і регулюється численними нормативно-правовими актами різної юридичної сили (здебільшого підзаконними). Такий неодноманітний підхід до правової регламентації однакових питань створює невизначеність і складність як для правозастосовців, так і для скаржників. Обґрунтовується, що адміністративна процедура вирішення правових спорів має бути єдиною, по-перше, для оскарження усіх рішень (у тому числі постанов по справах про адміністративні правопорушення), дій та бездіяльності усіх суб’єктів владних повноважень, і, по-друге, для усіх приватних осіб (громадян і юридичних осіб). Таку уніфіковану процедуру слід передбачити в АПК України.
Суттєвим недоліком сучасної процедури адміністративного оскарження, що стає на заваді ефективному та оперативному вирішенню скарг, є також її довготривалість, що зумовлено: а) наявністю в більшості органів виконавчої влади трьох рівнів оскарження, б) тривалими строками оскарження. Для забезпечення оперативності захисту прав і законних інтересів приватних осіб пропонується: 1) встановити в органах виконавчої влади України, побудованих за трирівневою схемою, два рівні адміністративного оскарження рішень (дій, бездіяльності) – обласний (регіональний) і загальнодержавний; 2) уніфікувати і скоротити строки подання та вирішення скарг; 3) наділити адміністративний орган правом самостійного виправлення помилки, для чого запровадити правило подання скарги вищому адміністративному органу через нижчестоящий орган, який прийняв оскаржуване рішення.
Як механізм забезпечення захисту прав і законних інтересів приватних осіб від порушень з боку державних органів пропонується запровадження загального правила зупинення дії оскаржуваного рішення на першому рівні оскарження. Якщо ж за результатами розгляду скарги рішення залишається без змін, воно має набути чинності з моменту винесення постанови про відмову в задоволенні скарги та при поданні повторної скарги (тобто до другої адміністративної ланки) дія такого рішення не повинна зупинятися.
Перевантаження судових органів і недоцільність застосування судового провадження щодо певних видів спорів зумовлюють необхідність розширення сфери досудового вирішення спору, яке має стати своєрідним фільтром справ перед зверненням до суду. На підставі вивчення норм вітчизняного й зарубіжного законодавства, позиції Європейського суду з прав людини, а також наукових точок зору обґрунтовується доцільність та необхідність встановлення обов’язкового досудового порядку розв’язання адміністративно-правових спорів. Аналізується досвід зарубіжних країн, де діє таке правило (США, ФРН, Польща, Болгарія, Російська Федерація та ін.). Зокрема, наводиться досвід ФРН, де понад 80 % податкових спорів вирішуються в рамках досудових процедур, а також Російської Федерації, де зроблено певні кроки в напрямку введення досудового порядку оскарження: рішення про притягнення (відмову у притягненні) до відповідальності за вчинення податкового правопорушення може бути оскаржено в судовому порядку тільки після його оскарження до вищого податкового органу (п. 5 ст. 101.2 Податкового кодексу Російської Федерації).
Провідною ідеєю висловлених у дисертації пропозицій є те, що норми адміністративної процедури мають бути уніфіковані в АПК України, а сама процедура має набути прозорості, чіткості й однаковості для всіх адміністративних спорів (податкових, пенсійних, земельних та ін.). Можливі ж винятки із загальних правил потребують закріплення вичерпним переліком в АПК України. За таких умов процедура адміністративного оскарження стане зрозумілою і зручною для застосування всіма суб’єктами провадження в цій сфері.
|
