АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ ДЕРЖАВНОЇ ПОЛІТИКИ У СФЕРІ НАУКИ В УКРАЇНІ Автореферат

У вступі обґрунтовано актуальність обраної теми дисертації, розкрито зміст і стан наукового опрацювання проблеми; визначено зв’язок з науковими програмами, планами, темами; охарактеризовано мету, завдання, об’єкт, предмет і методи дослідження; наукову новизну та практичне значення одержаних результатів; наведено дані про їх апробацію та впровадження, а також щодо публікацій.

Розділ 1 «Наука як стратегічний ресурс розвитку українського суспільства» складається з трьох підрозділів та присвячений генезису теоретичних поглядів на становлення і розвиток науки, загальнотеоретичним її питанням як невід‘ємної складової національної культури, окресленню підстав і тенденцій трансформації науки в умовах глобалізаційних викликів.

У підрозділі 1.1 «Еволюція теоретичних поглядів на становлення та розвиток науки» констатовано, що наука є особливою формою людської діяльності, що склалася історично, має своїм результатом цілеспрямовано відібрані факти, гіпотези, теорії, закони й методи дослідження та здатна виходити за межі кожного певного історичного типу практики і відкривати для людства нові предметні світи, які можуть стати об‘єктами практичного освоєння лише на майбутніх етапах розвитку цивілізації. Метою науки є пізнання законів природи і суспільства, відповідний вплив на природу й отримання корисних суспільству результатів.

Досліджено генезис науки та запропоновано, на підставі аналізу різноманітних джерел, виділяти три етапи становлення та розвитку науки: перший – античні часи та Середньовіччя (до ХVIІ сторіччя); другий – Новий час (XVІI-XIX сторіччя); третій – Новітній час та сучасність (ХХ-ХХІ сторіччя). Перший етап становлення та розвитку науки характеризується набуттям і формуванням емпіричних знань про світ та зародженням філософії, яка об’єднує у собі галузі пізнання реальної дійсності. Основною особливістю, притаманною цьому періоду є наявність цілої низки геніальних вчених (Платон, Аристотель, Евклід, Коперник, Галілей, Ньютон та інші), які випереджали своїх сучасників на багато століть вперед, а на їх винаходах і відкриттях базується сучасна наука. Становленню науки на другому етапі сприяє швидке економічне зростання та соціокультурний розвиток багатьох країн світу. На цьому етапі відбувається відокремлення від традиційної філософії різних галузей науки (астрономії, механіки, фізики, хімії й інших прикладних наук), які розвиваються самостійно досить швидкими темпами. Основною особливістю, притаманною цьому періоду були церковні гоніння й утиски вчених, які займалися експериментальними дослідженнями та намагалися донести свої знання й відкриття людству. Саме через такого роду нівелювання науковими відкриттями значно уповільнювались темпи попереднього розвитку науки в часи Середньовіччя. Потужний поштовх у розвитку науки на третьому етапі спровокували перша та друга світові війни, зміна політичних режимів та, як не парадоксально, політичні погляди світових лідерів. Наука розвивається неймовірно швидкими темпами у всіх галузях, особливо в оборонній. Учені працюють над питаннями виникнення людства й створення всесвіту. Від рівня розвитку науки в країні залежить її економічне зростання та статус на політичній арені. Ось чому на сучасному етапі розвитку світового співтовариства наука є стратегічним ресурсом становлення та розквіту для багатьох країн.

Визначено, що в історії науки є окремі піки, які ламали усі наукові уявлення та закони науки, що були створені до них. Але такі фундаментально нові відкриття та наукові течії супроводжувалися акумулюванням усе більшої кількості наукових дослідів, інформації та послідовників, які розвивали новітні відкриття й формували нові галузі науки. Доведено, що графік історії науки має вигляд ламаної з піками та падіннями, що поступово піднімається вгору.

У підрозділі 1.2 «Наука як невід‘ємна складова національної культури» зосереджується увага на дослідженні поняття, змісту та структурної приналежності науки. Номіновано власне розуміння категоріального поняття «наука» на сучасному етапі розвитку світового співтовариства, під яким розуміємо соціально значущу сферу людської діяльності, функцією якої є безперервний процес пошуку істини, у ході якого людство здобуває нові знання та втілює їх в життя. Змістовно обґрунтовано положення, що не всі знання можна розглядати як наукові. Не є науковими ті знання, які людина отримує лише на основі простого спостереження. Вони важливі в житті людини, але не розкривають сутності явищ, взаємозв’язку між ними, які дозволили б пояснити принципи виникнення процесу, явища та їх подальший розвиток.

У наш час наука з‘являється насамперед як соціокультурний феномен. Це значить, що вона залежить від різноманітних сил, течій і впливів, що діють у суспільстві, визначає свої пріоритети в соціальному контексті, тяжіє до компромісів і сама в значній мірі детермінує громадське життя. Тим самим фіксується двоякого роду залежність: як соціокультурний феномен наука виникла, відповідаючи на певну потребу людства у виробництві й отриманні адекватного знання про світ, та існує, помітно впливаючи на розвиток всіх сфер громадського життя. Вона розглядається як соціокультурний феномен тому, що межі сучасного розуміння науки, розширюються до меж культури. І з іншого боку, наука претендує на роль єдиного стійкого й справжнього фундаменту останньої в її первинному діяльнісному та технологічному розумінні. Як соціокультурний феномен, наука завжди спирається на сформовані в суспільстві культурні традиції, на прийняті цінності й норми. Пізнавальна діяльність вплетена в буття культури. Звідси стає зрозумілою властива культурно-технологічна функція науки, пов'язана з обробкою й оздобленням людського матеріалу – суб'єкта пізнавальної діяльності, включення його в пізнавальний процес.

Відзначено, що наука має дві важливі складові: систему наукових знань та систему наукової діяльності. В теоретичному розумінні сформульовано поняття «наукова діяльність», як сукупність наукових досліджень, спрямованих на отримання нових знань, новизна яких є продуктом творчості наукових колективів або окремих вчених та доведено, що воно визначається через сукупність таких ознак, як: 1) суб’єктом наукової праці є спеціально утворені для вирішення наукових завдань колективи як державної, комунальної, так і приватної форми власності (публічні та приватні наукові установи) й окремі науковці цих колективів; 2) основна діяльність колективів і їхніх науковців спрямована на одержання нових наукових знань; 3) названа діяльність має елементи творчості. Наукова діяльність виступає обов’язковою умовою існування науки та є рушійною силою її розвитку.

У підрозділі 1.3 «Трансформація науки в умовах глобалізаційних викликів» визначено підстави трансформаційних змін у сфері науки на сучасному етапі розвитку українського суспільства, які зводяться до констатації того, що, по-перше, розвиток людства набув глобального характеру, який робить конкурентоспроможними лише ту людину, державу, що здатні жити та діяти в такому просторі; по-друге, сучасна цивілізація істотно розширила підхід до взаємодії теорії та практики у контексті здійснення наукової діяльності; по-третє, сучасний світ не лише поставив перед наукою інші завдання, а й створив для неї нові можливості (передусім це – сучасні інформаційні технології, нанотехнології, робототехніка, які забезпечують щонайменше три функції: комп‘ютерну грамотність; індивідуалізацію наукового процесу; інтенсифікацію наукового процесу); по-четверте, недостатня підтримка державою і суспільством науки та науковців, що й не дозволяє вчасно і в належному обсязі проводити назрілі перетворення; по-п‘яте, досвід підказує, що проблеми піднесення науки, впровадження відкриття у виробництво, організації та стимулювання технічного прогресу на підприємствах, підготовки наукових кадрів не можуть вирішуватись ізольовано одна від одної; по-шосте, загострення соціально-економічних проблем, викликане об’єктивними труднощами перехідного періоду, а також серйозними прорахунками у визначенні моделі трансформаційних процесів, поступово усунуло науку із кола державних пріоритетів, що в свою чергу призвело до багаторазового скорочення інвестицій у науково-технологічний розвиток і втрати інноваційної активності економіки; по-сьоме, Україна на сьогодні упевнено увійшла у новий тип цивілізації – інноваційний, а його характерна риса – постійна змінюваність (змінюються знання, технології, інформація, обставини життя тощо, і відбуваються ці зміни значно швидше, ніж зміна покоління людей).

Доведено, що зазначенні чинники в умовах глобалізаційних викликів кардинально вплинуло на трансформацію науки, значно прискоривши процеси її розвитку. Сучасну науку й діяльність учених уже неможливо представити без використання новітніх технологій. Швидкість цих процесів постійно збільшується й трансформація науки в одній сфері моментально викликає трансформацію в іншій. Такі зміни ведуть до появи неймовірно великої кількості наукових знань, які необхідно сприймати та втілювати у практичну площину.

Розділ 2 «Теоретико-концептуальні засади державної політики у сфері науки в Україні» складається з трьох підрозділів, у яких висвітлено загальнотеоретичні та історико-правові питання визначення поняття державної політики у сфері науки як предмета правових досліджень, окреслено ключові детермінанти державної політики у сфері науки в Україні.

У підрозділі 2.1 «Державна політика у сфері науки як предмет правових досліджень та теоретичного аналізу» аналізуються поняття «політика», «державна політика», визначається їх комплексний характер й виділяється поняття «державна політика у сфері науки», як їх складова частина. Зосереджується увага на дослідженні феномену «державна політика у сфері науки» у вітчизняній правовій доктрині представниками різних наукових напрямків. Специфіка державної політики у сфері науки обумовлена своєрідністю її об’єкта, предмета, функцій, методів та системи, на підставі характеристики яких запропоноване авторське визначення державної політики у сфері науки. Воно номіновано як стратегія і тактика взаємовідносин держави в особі уповноважених органів з інститутом науки з метою забезпечення інноваційно-технологічного розвитку країни.

Екстраполюючи загальні засадничі ідеї щодо державної політики у сфері науки на зміст державної політики у сфері науки виділяються два основних аспекти – стратегічний і тактичний. Стратегія розробляється на основі довгострокових концепцій соціально-економічного й науково-технічного розвитку країни. Вибір стратегії – це визначення генеральної лінії й головної мети наукового розвитку, способів розвитку та використання наукового потенціалу. Документи, що визначають стратегію наукової політики, і є елементом адміністративно-правового регулювання державної політики у сфері науки в Україні. Що стосується тактики, то дане поняття використовується для визначення поточних цілей з розробкою конкретних заходів. Для реалізації стратегії й тактики державної політики у сфері науки необхідним є створення правових, організаційних, фінансових умов.

Окреслення спрямовуючого вектора розвитку державної політики у сфері науки, вирішення її проблемних питань на основі екстраполяції теоретичних здобутків онтології, гносеології, аксіології у практичну площину вимагає проведення філософсько-правового аналізу багатьох окремих елементів правової реальності. При цьому реалізація філософського потенціалу праксеології державної політики у сфері науки можлива лише за умови якомога більшого розкриття їх взаємозумовленості та взаємопов’язаності як компонентів системи державної політики у сфері науки з наступним встановленням об’єктивно існуючих проблем у даній галузі теорії чи практики.

Здійснюється порівняння державної політики у сфері науки із однорідними поняттями, а саме з «державною науковою політикою», «науковою політикою», «соціальною політикою у галузі науки», «політичною діяльністю у галузі науки» та визначається більш коректним для використання у доктрині і законодавстві терміну «державна політика у сфері науки».

У підрозділі 2.2 «Цілі та пріоритетні напрями державної політики у сфері науки в Україні» на основі теоретичного осмислення домінуючих наукових концепцій і праць вчених, положень діючого законодавства, шляхом використання методу наукової абстракції, формується авторська позиція щодо цілепокладання державної політики у сфері науки в Україні та формулюються цілі і пріоритетні напрями державної політики у сфері науки в Україні, котрі носять як основний, так і опосередкований характер, але без яких неможливо буде досягнути ефективності державної наукової політики. Констатовано, що в основу визначення цілей державної політики у сфері науки в Україні на законодавчому рівні були покладені в основному фундаментальні принципи формування державної стратегії. Аналітичні ж принципи, що визначають можливість за рахунок рефлексивних технологій домогтися підвищення якості державних рішень, залишились поза увагою законодавців.

Кінцевою метою державної політики у сфері науки в Україні повинно бути забезпечення економічного росту, конкурентоспроможності країни на світовому ринку, вирішення соціальних проблем, забезпечення економічної безпеки. Ступінь і форми державного втручання в розвиток науки, прикладного її використання мають при цьому залежати від багатьох факторів: стадії наукового розвитку українського суспільства; соціально-економічних внутрішніх і зовнішніх умов наукової політики, що проводиться державою в цілому.

Обґрунтовано положення, що стратегічний розвиток держави визначається не тільки економічними, але й політичними, соціальними, правовими, національними, психологічними та іншими факторами суспільного життя. Тому державна політика у сфері науки повинна бути чітко визначена за пріоритетними напрямами, що мають дедалі більше розкривати саме соціальний характер усієї державної політики. Визначення пріоритетних напрямів є одним із найважливіших етапів формування державної політики у сфері науки, адже від правильності та обґрунтованості їх вибору залежить ефективність реалізації політики, ступінь досягнення цілей, вирішення завдань, що стоять перед науковою сферою.

У контексті визначення пріоритетних напрямів державної політики у сфері науки доведена необхідність прийняття Концепції державної політики у сфері науки в Україні, основним завданням якої має бути забезпечення єдиного методологічного підходу до формування бачення наукового процесу в сучасній Україні, визначення ролі та місця науки в соціально-економічному і політичному житті держави. Реалізація основних положень Концепції дозволить створити сприятливі економічні і соціальні умови для розвитку сфери наукових досліджень та розробок і перетворення її в сферу інноваційного бізнесу, постійного підвищення технологічного рівня виробництва і конкурентоспроможності продукції та забезпечити на цій основі розвиток професійної кар‘єри та соціального достатку, зміцнення технологічної та економічної безпеки як країни в цілому, так і окремого господарюючого суб‘єкта.

У підрозділі 2.3 «Прогнозування, стратегічне планування та цільове програмування у сфері науки в Україні» доведено, що ключовими детермінантами ефективності державної політики в цілому та у сфері науки зокрема є прогнозування, планування та програмування. Від якості прогнозування, планування та програмування залежать обґрунтованість державної політики, її цілеспрямованість, реальність, ефективність. Разом з тим, навіть дрібні погрішності в ході їх здійснення можуть обернутися серйозними проблемами при вирішенні важливих наукових завдань. Особливо виразно ця закономірність простежується на прикладі державної політики у сфері науки, котра здебільшого ґрунтується на недостовірних прогнозах, хибних розрахунках, розрізнених і неузгоджених програмах. З метою забезпечення достовірності та ефективності системи прогнозування, стратегічного планування та цільового програмування у сфері науки в Україні обумовлена необхідність: визначити структуру прогнозних і програмних документів та порядок їх розробки; підготувати і затвердити порядок розробки та виконання державних цільових програм; розробити зміни до законів України «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України», «Про державні цільові програми», «Про наукову і науково-технічну діяльність», «Про пріоритетні напрями розвитку науки і техніки», «Про пріоритетні напрями інноваційної діяльності в Україні» у частині прогнозування, стратегічного планування та цільового програмування у сфері науки в Україні; створити ефективний централізований механізм координації розробки, моніторингу та надання методологічної допомоги у виконанні прогнозних, планувальних та програмних документів у сфері науки в Україні.

Відзначено, що правові основи прогнозування, планування та програмування у сфері науки в Україні є на сьогодні декларативними, оскільки немає відповідних механізмів інтегрування в практичну площину і відповідних жорстких заходів контролю за їх дотриманням і виконанням. Тому запропоновано зміни та доповнення до Закону України «Про наукову і науково-технічну діяльність», в яких передбачається визначення серед методів державного регулювання та управління у науковій та науково-технічній діяльності прогнозування, стратегічного планування та цільового програмування.

Розділ 3 «Публічно-правові засади державної політики у сфері науки в Україні», який містить три підрозділи, присвячено визначенню правової основи, форм, методів державної політики у сфері науки в Україні, а також з‘ясуванню місця і ролі публічної адміністрації в механізмі державної політики у сфері науки в Україні.

У підрозділі 3.1 «Нормативно-правові засади державної політики у сфері науки в Україні» здійснено аналіз нормативно-правової бази, якою урегульовано процес здійснення державної політики у сфері науки в Україні, а також доведено, що чинні норми мають суперечливий зміст та прогалини стосовно її регулювання. Відзначено, що системний аналіз юридичних норм у сфері науки в Україні надасть можливість, по-перше, ширше відобразити механізм впливу норм права на публічне адміністрування; по-друге, повніше виявити юридичні аспекти взаємодії структурних ланок публічного адміністрування; по-третє, глибше встановити внутрішні зв’язки в самому нормативному масиві; по-четверте, зрозуміти залежність між правовою дійсністю та навколишніми соціальними явищами, процесами, на які вона впливає.

Визначено, що характерною особливістю практичного застосування нормативно-правових актів у сфері науки в Україні є невиконання більшості з норм, що можна частково пояснити їх недостатньою конкретністю, численними відсиланнями до іншого законодавства, яке або ще не повністю розроблене, або є аморфним, розпливчатим, або переводить вирішення питань на рівень міністерських, відомчих актів, які ще не прийняті. Це свідчить про системні ознаки правового нігілізму у сфері реалізації державної наукової політики, що закладаються через державну систему законотворчості.

Констатовано, що модернізація законодавчих актів у сфері науки має полягати в гармонізації правових засад з європейськими стандартами, створенні нормативних підстав розбудови сучасної національної наукової системи. Стратегічним завданням трансформації публічного адміністрування в цій галузі повинна стати побудова нової моделі взаємовідносин між науковими установами, вченими та державою, за якої дотримуватиметься рівність їх інтересів. Для цього держава має формувати свою наукову політику і створювати такі інституційні форми, які сприяли б збільшенню попиту на інтелектуальний продукт. З боку науковця це означає взяття зобов’язань щодо розкриття власного творчого потенціалу, задля чого держава створюватиме максимально сприятливі умови, у тому числі через формування належного законодавчого простору, спрямованого на реалізацію прагнень та можливостей кожного вченого. Автором запропоновано для вирішення проблем, які потрібно вирішити у законодавчій сфері з питань державної наукової політики науки України, внести зміни до Закону України «Про наукову і науково-технічну діяльність», в якому визначити порядок розроблення та затвердження як державних, так і місцевих програм розвитку науки, створення позабюджетних фондів для додаткового фінансування науки, а також розробити та прийняти Закон України «Про державну політику у сфері науки в Україні».

У підрозділі 3.2 «Публічна адміністрація в механізмі державної політики у сфері науки в Україні» визначено етапи становлення органів публічної адміністрації у сфері здійснення державної політики у сфері науки в Україні та зазначається, що публічне адміністрування наукою в Україні можна звести до системи суб’єктів управління, які взаємодоповнюють повноваження один одного. Наголошено, що у цій системі питому вагу займають органи державної влади як суб’єкти державного управління, оскільки і саме державне управління у процесі публічного адміністрування наукою є базовою частиною. Досліджено обсяг повноважень в сфері науки виконавчо-розпорядчих та консультативно-дорадчих органів. Автором виділяється група суб’єктів публічного адміністрування наукою, наділених широким обсягом повноважень в сфері формування та реалізації державної політики у сфері науки в Україні: Міністерство освіти і науки, молоді та спорту України, Державна служба інтелектуальної власності України, Державне агентство з питань науки, інновацій та інформатизації України, Державне космічне агентство України. Констатовано, що Міністерство освіти і науки, молоді та спорту України є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади з формування та забезпечення реалізації державної політики у сфері науки, а інші – здійснюють публічне адміністрування окремими напрямами наукової діяльності, визначають напрями розвитку наукового потенціалу закріплених за ними наукових галузей. Обґрунтовується роль Національної академії наук та галузевих академій наук (Національної академії аграрних наук, Національної академії педагогічних наук України, Національної академії медичних наук України, Національної академії правових наук України, Національної академії мистецтв України) як центральних суб’єктів публічного адміністрування наукою в Україні, хоча вони не належать до центральних органів виконавчої влади.

Відзначено, що на сучасному етапі розвитку українського суспільства немає єдиної адміністративної структури, на яку були б покладені функції реалізації державної політики у сфері науки. У зв’язку з цим кошти та сили, спеціально спрямовані на її здійснення, не виділяються. Враховуючи дані анкетування (95,7 % опитаних нами респондентів, які є працівниками наукової сфери, констатували доцільність створення окремого органу публічної адміністрації у сфері науки) та той факт, що практично для всіх міністерств та відомств, які мають завдання і повноваження у цій сфері, адміністрування науковими процесами (вплив на них) не є безпосереднім змістом їхньої діяльності, на нашу думку, з питань науки належало б створити, а по суті відновити, окремий центральний орган виконавчої влади – Міністерство науки та інновацій України з відповідними структурами (по вертикалі і горизонталі) у місцевих державних адміністраціях – з повноваженнями організаційно-управлінського, контрольно-реєстраційного та соціально-гуманітарного характеру. Таке міністерство має керуватися єдиними базовими законами відповідно до його функцій та завдань, бути авторитетним, як це відбувається в інших країнах світу. Для втілення в життя наукових питань, звичайно, необхідні кошти державного і місцевих бюджетів, адже прогрес ніколи не був безкоштовним.

У підрозділі 3.3 «Форми та методи державної політики у сфері науки в Україні» теоретично обґрунтовано та проаналізовано категоріальні поняття «форми державної політики у сфері науки в Україні» та «методи державної політики у сфері науки в Україні». Визначено, що об’єктивне уявлення про їхню природу та зміст має ґрунтуватись на тому, що вони: по-перше, здійснюються виключно в рамках правового регулювання; по-друге, виступають засобом впливу на суспільні відносини, свідомість і поведінку їх учасників; по-третє, спрямовуються на досягнення стратегічних цілей і завдань державної наукової політики; по-четверте, перебувають у тісному взаємозв’язку з формами та методами публічного адміністрування. Беручи за основу четверту ознаку об’єктивного уявлення про природу форм та методів державної політики у сфері науки, вказано, що державна влада міститься і знаходить прояв у публічному адмініструванні, а його суб’єктом є органи публічної адміністрації, які, в свою чергу, поширюють її вплив за допомогою різноманітних форм та методів публічного адміністрування.

На основі аналізу форм державної політики у сфері науки в Україні пропонується класифікаційний розподіл форм публічного адміністрування у сфері науки на правові (видання нормативних адміністративно-правових актів; видання індивідуальних адміністративно-правових актів, у тому числі надання адміністративних послуг; укладання адміністративних договорів; здійснення інших юридично-значущих дій, спрямованих на забезпечення наукової діяльності) та неправові (здійснення інформаційно-роз’яснювальної і консультаційної роботи з питань науки, підготовка та проведення наукових конференцій, симпозіумів, семінарів, виставок; узагальнення практики застосування законодавства з питань науки та організація прогнозно-аналітичних досліджень тенденцій науково-технічного та інноваційного розвитку; вжиття заходів щодо підвищення кваліфікації наукових працівників та поліпшення матеріальних і житлових умов, медичного обслуговування молодих вчених, працівників наукової сфери, стимулювання їх наукової діяльності; здійснення організаційно-методичного забезпечення державної атестації наукових установ; формування пропозицій щодо державного замовлення на науково-технічну продукцію на основі переліку найважливіших розробок, спрямованих на створення новітніх технологій та продукції тощо) із детальною характеристикою їх проявів при здійсненні управління у сфері науки. У контексті прийняття 06 вересня 2012 року Закону України «Про адміністративні послуги», акцентується увага на необхідності широкого застосування платних та безоплатних адміністративних послуг у сфері здійснення державної політики у сфері науки в Україні. До платних адміністративних послуг віднесено: державну акредитацію фізичних та юридичних осіб у сфері наукової та науково-технічної експертизи, державну акредитацію фізичних і юридичних осіб на право провадження посередницької діяльності у сфері трансферу технологій, здійснення державної реєстрації договорів про трансфер технологій та ведення Державного реєстру договорів про трансфер технологій, акредитацію вищого навчального закладу, здійснення державної наукової і науково-технічної експертизи тощо. У свою чергу, до безоплатних – здійснення державної реєстрації технологічних парків, видача атестата, здійснення позачергової атестації працівника, видача Свідоцтва про державну акредитацію на провадження на постійній та/або професійній основі посередницької діяльності у сфері трансферу технологій тощо.

При дослідженні методів державної політики у сфері науки в Україні обґрунтовується роль та значення переконання, заохочення і примусу при здійсненні публічного адміністрування у сфері науки, виділяються їх ознаки та надається характеристика їх різновидів та проявів. Досліджуються особливості застосування заходів переконання, заохочення та примусу всіма суб’єктами публічного адміністрування науки у сфері в Україні.

Доведено, що застосування форм і методів державної політики у сфері науки в Україні супроводжується широким колом правових, організаційних та інших проблем. Відсутність теоретичного підґрунтя, недоліки правового регулювання, недосконала організація, брак апробованих методик, укупі із системними вадами вітчизняної адміністративної системи, – корупцією, бюрократизмом, низьким рівнем правосвідомості суб’єктів владних повноважень, – вкрай негативно впливають на ефективність реалізації галузевої політики та, відповідно, на загальний стан науки.

Розділ 4 «Організаційні засади державної політики у сфері науки в Україні» включає три підрозділи, присвячені визначенню особливостей кадрового, інформаційно-аналітичного, фінансового забезпечення державної політики у сфері науки на сучасному етапі розвитку українського суспільства.

У підрозділі 4.1 «Кадрове забезпечення державної політики у сфері науки в Україні» подається авторське визначення терміну «кадрове забезпечення державної політики у сфері науки», яке зводиться до процесу створення оптимальних умов для накопичення, збереження, розвитку наукового потенціалу та компетентного кадрового потенціалу органів публічної адміністрації наукової сфери. Зазначається, що на даному етапі становлення українського суспільства питання кадрового забезпечення державної політики у сфері науки ставиться потрійно: 1) який рівень компетенції повинен відповідати виконанню управлінських функцій на стадіях вирішення означуваної проблеми; 2) які завдання можна (краще) покласти на конкретних осіб з врахуванням їх індивідуальних, психологічних особливостей й можливостей; 3) які існують кадрові можливості для підвищення ефективності спільної діяльності, узгодження позицій і думок.

Відмічено, що сучасні умови соціально-економічного розвитку потребують усе більшої уваги до роботи з кадрами, перш за все, з керівниками та спеціалістами, які є головним елементом системи публічного адміністрування. Від укомплектованості компетентними, професійно підготовленими кадрами залежить як прийняття управлінських рішень, так і їх виконання. Саме тому проблема кадрового забезпечення є важливою детермінантою державної політики у сфері науки в Україні. Ця проблема має два аспекти. По-перше, це забезпечення компетентними кадрами органів публічної адміністрації, які є суб’єктами державної наукової політики. По-друге, важливим є формування ефективного механізму підготовки наукових кадрів у контексті формування та реалізації державної політики у сфері науки в Україні.

Доведено, що об‘єднуючим фактором окреслених позицій виступає система ефективної вищої освіти, тобто закладення фундаменту професійної компетентності як для проходження служби в уповноважених органах публічної адміністрації у сфері науки, так і для здійснення наукової діяльності у різних галузях суспільного життя. При цьому, підготовка професійних кадрів є найважливішою умовою успішної реалізації державної наукової політики. Кадрове забезпечення державної політики у сфері науки в Україні повинно передбачати: затвердження державних освітніх стандартів, примірних навчальних планів і програм підготовки та перепідготовки кадрів працівників для роботи в науковій сфері; внесення в перелік спеціальностей середньої спеціальності та вищої освіти нових спеціальностей у сфері наукової політики; розробку нормативних документів, що визначають статус, систему соціальних гарантій і заохочень для працівників бюджетних установ органів з питань науки; формування на основі довгострокового планування державного замовлення навчальним закладам, науково-дослідним установам на розробку і здійснення програм підготовки, перепідготовки, підвищення кваліфікації фахівців у галузі наукової політики; створення міжвідомчого навчально-методичного центру для навчання фахівців, що працюють в галузях, пов'язаних з науковою політикою; розвиток системи професійної перепідготовки працівників сфери науки, організація практик і стажувань, розробка навчально-методичного забезпечення на основі конкурсів програм і методик; забезпечення фахівців, які працюють у науковій сфері спеціалізованими науково-методичними та інформаційними матеріалами.

Виділено принципи (єдності теорії та практики, творчого підходу, об‘єктивності, детермінізму, єдності зовнішніх впливів і внутрішніх умов розвитку, активності свідомості особистості, комплексного підходу, концептуальності, послідовності, наступності), що обумовлюють гносеологічну роль політики підготовки професійних кадрів як у сфері науки в цілому, так і у здійсненні державної політики у сфері науки в Україні зокрема. Зміст принципів кадрового забезпечення державної політики у сфері науки формують світоглядні позиції, як суб‘єктів, так і об‘єктів цієї політики, обґрунтовуючи принципову можливість випереджального відбиття дійсності та її практичного перетворення.

У підрозділі 4.2 «Інформаційно-аналітичне забезпечення державної політики у сфері науки в Україні» подається авторське визначення терміну «інформаційно-аналітичне забезпечення державної політики у сфері науки», сутність якого полягає у процесі створення оптимальних умов задля задоволення інформаційно-аналітичних потреб наукового потенціалу та реалізації посадових обов'язків органів публічної адміністрації наукової сфери. Оцінюється стан інформаційно-аналітичного забезпечення процесів здійснення державної політики у сфері науки в Україні, перспективи його розвитку та шляхи покращення ситуації у цій галузі.

Основними цілями інформаційно-аналітичного забезпечення державної політики у сфері науки в Україні визначено: всебічну інформаційно-аналітичну підтримку діяльності органів публічної адміністрації у сфері науки на основі комплексу організаційних, нормативно-правових, технічних, аналітичних та інших заходів; актуалізацію інформації про наукові досягнення країни в науково-технічній та виробничій сферах діяльності; створення інфотеки нових технологій та ноу-хау, що розроблені в Україні; створення банку даних вчених та фахівців міжнародного рівня; ефективне використання наявного інформаційного ресурсу на державному та регіональному рівнях; інформування місцевих та іноземних споживачів про ефективні вітчизняні наукові технології та ступінь їх готовності до комерціалізації та можливого трансферу через національні та міжнародні мережі трансферу технологій.

Змістовно обґрунтовується положення про те, що інформаційно-аналітична діяльність органів публічної адміністрації у сфері державної наукової політики України є складовою системи та процесу публічного адміністрування, передбачає сукупність інформаційних процесів пошуку, збору, створення, систематизації, аналітичної обробки, використання, поширення, зберігання та захисту інформації на основі новітніх інформаційних технологій з метою соціально-економічного розвитку держави, налагодження ефективного механізму адміністрування соціальними та економічними процесами, задоволення потреб юридичних та фізичних осіб в реалізації свого права на інформацію.

Попередній аналіз апарату МОНмолодьспорту України засвідчує, що в його організаційній структурі передбачені відділи інформаційно-аналітичного забезпечення, але їхня діяльність має ситуативний характер і мало впливає на прийняття рішень. Тому вважається за доцільне обґрунтувати положення про підпорядкування Українського інституту науково-технічної і економічної інформації МОНмолодьспорту.

У підрозділі 4.3 «Фінансове забезпечення державної політики у сфері науки в Україні» подається авторське визначення терміну «фінансове забезпечення державної політики у сфері науки», що номіновано, як процес створення сприятливих умов задля задоволення фінансових потреб наукового потенціалу та реалізації посадових обов'язків органів публічної адміністрації наукової сфери. Відзначається, що особливості фінансового забезпечення державної політики у сфері науки в Україні визначаються джерелами фінансування науки в цілому, які вирізняють її серед інших видів державної політики. Основними джерелами здійснення державної фінансової підтримки наукової галузі визначаються: бюджетні кошти (з державного та місцевих бюджетів) та кошти спеціалізованих позабюджетних фондів. Бюджетне фінансування наукових досліджень здійснюється шляхом базового та програмно-цільового фінансування. При цьому ефективності державної підтримки сприятиме переорієнтація фінансування наукової сфери на засади державного замовлення та конкурентності, у тому числі в рамках базового фінансування. Також відзначається, що розвиток наукової сфери та забезпечення її ефективного функціонування є можливим лише у контексті реалізації комплексних державних цільових програм. Програмний метод передбачає досягнення конкретної мети за рахунок цільового фінансування в конкретний термін. На основі проведеного аналізу цільових програм виявлені значні розбіжності між державними цільовими та бюджетними програмами в сфері державної політики у сфері науки в Україні. Усі програми повинні базуватися на науково обґрунтованій системі показників, які характеризують стан та динаміку наукових об’єктів з позицій можливих ризиків і використовувати сукупність кількісних та якісних показників результативності.

Враховуючи, що основними джерелами здійснення державної фінансової підтримки наукової галузі є бюджетні кошти (з державного та місцевих бюджетів) та кошти спеціалізованих позабюджетних фондів доведено, що з метою підвищення ефективності бюджетного фінансування, забезпечення прозорості публічного адміністрування науковою сферою необхідно в Державному бюджеті України передбачити окрему статтю, в якій слід наводити обсяги фінансової підтримки наукової сфери в цілому та основних видів наукової діяльності – фундаментальних досліджень, прикладних досліджень і науково-технічних розробок.

Підтримується думка, що в умовах трансформування загальної структури фінансування науки в контексті здійснення державної політики у сфері науки більше уваги потрібно надавати іноземному інвестуванню, але політика залучення іноземних інвестицій в економіку України повинна не лише спиратися на традиційні уявлення щодо формування сприятливого інвестиційного клімату, а також формувати нові стимули й канали постачання іноземних інвестицій, які в умовах побудови інтелектуально-інноваційної моделі економіки при обмежених коштах можуть значно активізувати наукову діяльність, серед яких особливе місце займає венчурне фінансування. Особливо важливе венчурне фінансування для комерціалізації результатів наукових досліджень у наукоємних і високотехнологічних галузях, для підприємств, які відіграють значну роль у розробці і впровадженні у виробництво нових ідей і технологій.

Розділ 5 «Адміністративно-правова охорона сфери науки в Україні» складається з трьох підрозділів, які розкривають зміст адміністративно-правової охорони сфери науки в Україні та її провідних напрямів.

У підрозділі 5.1 «Сутність та особливості адміністративно-правової охорони сфери науки в Україні» подається авторське визначення терміну «адміністративно-правова охорона сфери науки», сутність якого зводиться до системи впорядкованої адміністративно-правовими нормами правозаконної діяльності уповноважених суб’єктів, спрямованої на запобігання, протидію та усунення наслідків порушень загальнообов’язкових правил, норм та стандартів у сфері науки, а також обґрунтовується необхідність системного підходу до його аналізу. Зазначається, що сучасний процес розбудови демократичної, правової держави та становлення громадянського суспільства в Україні об’єктивно актуалізує потребу наукової розробки практичних засад побудови та розвитку системи адміністративно-правової охорони сфери науки в Україні. При цьому, ключову роль у здійсненні адміністративно-правової охорони сфери науки в Україні повинна відігравати держава.

Неодмінною умовою адміністративно-правової охорони більш точно визначено правозаконність саме з тих міркувань, що примітивізація конструкції законності фактично позбавляє українських громадян права вимоги зміни або скасування правопорушуючих законів, що обмежують або порушують права людини. Спрощене розуміння законності в догматичній позитивістській концепції, як не дивно, з одного боку, полегшує користування законом, а з іншого боку – значно утрудняє здійснення правосуддя. Зіштовхуючись при вирішенні конкретної справи з правопорушуючим законом, судді не мають діючих важелів для його скасування, у результаті чого виноситься в значній мірі формальне рішення в рамках санкції правової норми. Концепція правозаконності мислиться як категорія високого гуманістичного і ліберального порядку, спрямована на реалізацію в суспільстві саме правової свободи. При цьому правова воля розуміється як міра можливої поведінки людини, обмежена зовнішньою волею інших осіб у тій самій мірі, у якій цього вимагає реалізація його права. У рамках концепції правозаконності загальнообов'язковість є належною властивістю лише правових законів; неправовим же законам відмовляється в ознаці загальнообов'язковості. Отже, правозаконність – це вимога неухильного дотримання і виконання положень тільки правових законів. Загальнообов'язковість закону повинна бути, за нашим глибоким переконанням, обумовлена саме його правовою природою, особливим змістом, що виражає природні права людини, а не силою офіційної норми, у якій воно знайшло «позитивне» вираження.

Доведено, що адміністративно-правова охорона сфери науки є структурним елементом публічного адміністрування у сфері науки, тісно пов‘язана з ним, оскільки факти, які свідчать про необхідність вжиття заходів захисту сфери науки, виявляються перш за все під час здійснення управлінської діяльності. Конкретні способи охорони сфери науки врегульовані нормами різних галузей права, зокрема адміністративного, цивільного, господарського, трудового, кримінального. Суттєвим недоліком правового регулювання публічного адміністрування науковою сферою визначено те, що законом не передбачається обов‘язків конкретних суб‘єктів публічної адміністрації у сфері науки щодо вжиття заходів охорони та захисту при виявленні порушень права наукової творчості. У зв‘язку з цим вбачається за необхідне внести зміни до Закону України «Про наукову і науково-технічну діяльність», якими передбачити обов‘язки суб‘єктів публічної адміністрації при виявленні факту порушення у сфері науки, вжиття заходів щодо відновлення порушеного права, виявлення осіб, винних у порушенні цього права, притягнення їх до відповідальності, забезпечити недопущення виявлених порушень й надалі.

У підрозділі 5.2 «Контроль та нагляд у сфері науки в Україні» подається авторське визначення категоріального поняття «контрольно-наглядова діяльність у сфері науки», під яким розуміється діяльність органів публічної адміністрації, здійснюваної у межах визначеної чинним законодавством компетенції, яка спрямована на забезпечення неухильного дотримання правових установлень, підвищення ефективності управління науковими справами, виявлення та нейтралізацію чинників, котрі перешкоджають стабільному функціонуванню й гармонійному розвитку сфери науки. Визначено, що у системі публічного контролю та нагляду у сфері науки в Україні найсуттєвіші контрольно-наглядові повноваження мають органи виконавчої влади. Кожен орган виконавчої влади, його посадові особи у межах своєї компетенції контролюють виконання прийнятих рішень, дотримання законодавства в діяльності певної системи, окремої структурної ланки або галузі. Такий контроль може стосуватися як внутрішніх аспектів діяльності системи, так і її зовнішніх зв’язків.

Важлива роль у здійсненні контролю та нагляду в науковій сфері належить органам місцевого самоврядування. У той же час не можна не відмітити, що ці контрольно-наглядові повноваження в цілому ряді випадків мають декларативний характер, не підкріплені ніякими реальними примусово-владними повноваженнями.

Метою контрольно-наглядової діяльності органів публічної адміністрації у сфері науки в Україні є виявлення та нейтралізація чинників, котрі перешкоджають стабільному функціонуванню й гармонійному розвиткові сфери науки. Виходячи з мети вказаної діяльності, випливають її завдання, основним з яких є визначення фактів дотримання (або недотримання) відповідними суб’єктами встановлених приписів у межах компетенції.

Для забезпечення участі громадян в управлінні державними справами при органах виконавчої влади можуть створюватися (а в деяких випадках і в обов'язковому порядку створюються) різні дорадчо-консультативні органи, на кшталт громадських рад чи громадських колегій. Відзначено, що громадський контроль найбільшого застосування повинен мати у галузі фінансового забезпечення наукової діяльності саме з тих міркувань, що контролери-ревізори надто завантажені виконанням додаткових завдань, скорочується час на проведення ревізій, а це негативно відбивається на їхній якості. У процесі ревізії виявляються факти спотворення даних бухгалтерського обліку й звітності, що спричинено недбалістю облікових працівників, або некваліфікованими чи неправомірними розпорядженнями керівників.

У підрозділі 5.3 «Адміністративна відповідальність за порушення норм, якими регулюється сфера науки в Україні» досліджено адміністративну відповідальність, що може виникати за наявності порушень норм, якими регулюється сфера науки, подано її авторське визначення, як специфічної форми негативного реагування держави в особі уповноважених органів на адміністративний проступок у сфері науки в формі примусових заходів впливу, які виконані особою (фізичною або юридичною), яка його вчинила.

Адміністративна відповідальність за порушення норм, якими регулюється сфера науки в Україні має бути логічним продовженням розвитку стратегічного підходу до регулювання відносин наукової сфери, що відповідає європейським вимогам встановлення адміністративно-правового порядку. Спрямування змін та доповнень до чинного законодавства та прийняття нових нормативних актів залежить від прийнятої в державі Концепції державної політики у сфері науки в Україні та Закону України «Про державну політику у сфері науки в Україні». Концептуальний підхід до адміністративно-правової охорони наукової сфери стане наріжним каменем підвищення ефективності механізму правового регулювання науки в цілому та здійснення наукової діяльності зокрема.

Специфічною ознакою, що є визначальною для характеристики адміністративної відповідальності за порушення норм, якими регулюється сфера науки в Україні, є те, що проступки у сфері науки в своїй питомій вазі мають загальний характер і вчиняються у будь-якій галузі. Прикладом можуть слугувати: адміністративні корупційні правопорушення (гл. 13-а КУпАП); порушення прав на об’єкт права інтелектуальної власності (ст. 51-2 КУпАП); невиконання вимог екологічної безпеки у процесі впровадження відкриттів, винаходів, корисних моделей, промислових зразків, раціоналізаторських пропозицій, нової техніки, технологій і систем, речовин і матеріалів (ст. 91-1 КУпАП); порушення законодавства про здійснення закупівлі товарів, робіт і послуг за державні кошти (ст. 164-14 КУпАП); порушення порядку видачі документа дозвільного характеру (ст. 166-10 КУпАП); порушення законодавства про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб – підприємців (ст. 166-11 КУпАП); порушення законодавства про ліцензування певних видів господарської діяльності (ст. 166-12 КУпАП); порушення встановленого порядку видачі сертифіката відповідності (ст. 172-1 КУпАП); порушення обмежень щодо використання службового становища (ст. 172-2 КУпАП); порушення обмежень щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності (ст. 172-4 КУпАП); незаконне використання інформації, що стала відома особі у зв’язку з виконанням службових повноважень (ст. 172-8 КУпАП); порушення порядку подання або використання даних державних статистичних спостережень (ст. 186-3 КУпАП); порушення законодавства про державну таємницю (ст. 212-2 КУпАП); порушення права на інформацію (ст. 212-3 КУпАП); здійснення незаконного доступу до інформації в інформаційних (автоматизованих) системах, незаконне виготовлення чи розповсюдження копій баз даних інформаційних (автоматизованих) систем (ст. 212-6 КУпАП).

Відзначено, що на сьогоднішній день правові засади адміністративної відповідальності за порушення норм, якими регулюється сфера науки розпорошені у численних, різних за юридичною силою нормативно-правових актах, що слід визнати недоліком нормотворчої діяльності й усунути найближчим часом шляхом кодифікації в Кодексі України про адміністративні правопорушення норм з інших законів України у сфері науки та утворення нових складів адміністративних проступків. Про доцільність цього шляху свідчать результати анкетування, проведеного серед працівників наукової сфери, відповідно до яких 92,4 % респондентів висловили саме таку точку зору.

Констатується, що адміністративна відповідальність за порушення норм, якими регулюється сфера науки в Україні, наділена всім комплексом властивостей, притаманних адміністративній відповідальності в публічному праві України, є його невід’ємною частиною, посідає своє чинне місце поряд з іншими складовими й, потенціал якого, за умов удосконалення нормативного підґрунтя (здійснення систематизації наукового законодавства), може досить ефективно використовуватися в сучасний реформаційний період