АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ ЗАХИСТУ ПРАВ ГРОМАДЯН У ДІЯЛЬНОСТІ ПРАВООХОРОННИХ ОРГАНІВ Автореферат

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її зв’язок з науковими планами та програмами, мета і задачі, об’єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, особистий внесок здобувача в їх одержання, наводяться дані щодо апробації результатів дисертації та публікації.

Розділ 1 «Методологічні засади захисту прав громадян у діяльності правоохоронних органів» складається з п’яти підрозділів, у яких визначаються права громадян як об’єкт адміністративно-правового захисту, зміст захисту прав громадян як ознаки та основної функції правової держави, сутність адміністративно-правових засад захисту прав громадян, поняття, значення та система адміністративно-правових засобів цього захисту, поняття і напрямки правоохоронної діяльності та її вплив на реалізацію прав громадян.

У підрозділі 1.1 «Права громадян як об’єкт адміністративно-правового захисту» охарактеризовано зазначений об’єкт адміністративно-правового захисту, який складають безпосередньо зумовлені позитивним та/або природним правом права, свободи і законні інтереси, належні громадянам України, іноземцям і особам без громадянства як базовий елемент правового статусу, що забезпечений правовими гарантіями з боку держави. Встановлено зумовленість сутності та змісту принципів правового статусу людини і громадянина (непорушність, всезагальність, універсальність, свобода, рівність, гідність, справедливість), а також гарантій їх правового статусу саме правами людини, потребами забезпечення їх ефективної реалізації.

Наголошено, що правовому захисту підлягає не лише визнання за особою можливості діяти певним чином, але й її реальна здатність реалізовувати наявні в неї можливості у відповідних конкретних юридично оформлених і соціально обґрунтованих й виправданих межах. Розглянуто межі захисту прав громадян адміністративно-правовими засобами, що полягають не лише у специфіці порушеного чи оспорюваного права, але й у компетенції уповноваженого правоохоронного органу, який має забезпечити повноту розгляду й вирішення питань захисту прав громадян, а також виконання прийнятих у зв’язку з цим рішень.

У підрозділі 1.2 «Захист прав громадян як ознака та основна функція правової держави» підкреслено, що визнання, гарантування та захист прав і свобод людини і громадянина становлять обов’язкову ознаку сучасної демократичної держави, за якої широка і реальна участь індивідів та їх об’єднань в організації громадського й державного життя перешкоджає можливим порушенням прав людини, спрямовує діяльність державних інститутів у напрямку забезпечення й захисту таких прав і свобод. Зроблено висновок, що функція правової держави щодо захисту прав громадян становить систему заходів із запобігання порушенням прав громадян, контролю та нагляду за їхнім дотриманням, підтвердження чи відновлення оскаржуваних чи порушених прав, забезпечення юридичної відповідальності правопорушників й усунення інших негативних соціальних наслідків, що реалізуються організаційними та правовими засобами відповідно до засад верховенства права органами публічної влади, громадськими об’єднаннями та громадянами з метою забезпечення реальності прав громадян.

Доведено, що забезпечення та захист прав і свобод людини і громадянина є основною метою правової держави, генеральним напрямком її діяльності, який має втілюватись в усіх сферах державного управління, зокрема щодо розширення кола таких прав і свобод, вдосконалення змісту та характеру їх гарантій, у тому числі гарантій правового захисту.

У підрозділі 1.3 «Сутність адміністративно-правових засад захисту прав громадян» ці засади розглядаються як правові явища, діяння і заходи, що відповідно до адміністративного законодавства зумовлюють і забезпечують владно-розпорядчий вплив на організацію та реалізацію захисту прав громадян в Україні.

Проаналізовано поняття та характерні риси адміністративно-правового регулювання захисту прав громадян, якими є державно-владний характер, імперативно-диспозитивний метод, поєднання організаційно-розпорядчих та реординаційних відносин, нормативний та індивідуально-правовий характер, спрямування як на організацію, так і на практичну реалізацію захисту прав громадян в Україні. Адміністративно-правове регулювання захисту прав громадян визначено як здійснення державою з метою забезпечення реальності прав громадян за допомогою юридичних норм та індивідуальних приписів упорядкування, закріплення, охорони й розвитку суспільних відносин організаційно-розпорядчого та реординаційного характеру, які складаються у сфері організації та практичної реалізації захисту прав громадян в Україні. Оновлення адміністративно-правового забезпечення захисту прав і свобод громадян має спрямовуватись на формування багатопланового, комплексного, всебічного, ієрархічного, послідовного й взаємопов’язаного адміністративного законодавства у сфері захисту прав громадян.

У підрозділі 1.4 «Поняття, значення та система адміністративно-правових засобів захисту прав громадян» обґрунтовано розуміння сутності адміністративно-правових засобів захисту прав громадян, які визначаються як правові явища, діяння й заходи, що відповідно до адміністративного законодавства зумовлюють й забезпечують владно-розпорядчий вплив на організацію та реалізацію захисту прав громадян в Україні. Визначено специфіку та значення адміністративно-правових засобів, яка полягає у тому, що вони можуть виступати елементом різних форм захисту прав, свобод і законних інтересів людини і громадянина й в цілому забезпечують такі адміністративно-правові форми захисту прав громадян як адміністративна юстиція, діяльність Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, оскарження у зверненнях громадян, діяльність інших правоохоронних органів.

Запропоновано класифікацію адміністративно-правових засобів захисту прав громадян залежно від характеру адміністративно-правових відносин (їх суб’єктами є орган державної влади та громадянин або одні лише державно-владні інституції); суб’єкта використання засобів (які здійснюються громадянином або державою); спрямованості та ролі у забезпеченні механізму захисту прав, свобод і законних інтересів людини і громадянина (пов’язані з організацією адміністративних механізмів захисту прав громадян або із безпосереднім захистом конкретних прав громадян); внутрішньої природи та сутності (інструменти, заходи та діяння).

У підрозділі 1.5 «Поняття і напрямки правоохоронної діяльності та її вплив на реалізацію прав громадян» розкривається поняття правоохоронної діяльності як державної діяльності, спрямованої на реалізацію правоохоронної функції із захисту та охорони прав громадян, засад конституційного ладу, законності та правопорядку й постійно здійснюваної виключно лише в порядку, на підставі та у спосіб, що передбачені чинним матеріальним і процесуальним законодавством, а також відповідно до засад верховенства права та пріоритету прав громадян професійними спеціально уповноваженими суб’єктами шляхом застосування у правоохоронних цілях різноманітних правових засобів й заходів юридичного впливу.

Напрямками правоохоронної діяльності залежно від правового змісту та стадій її реалізації як своєрідного юридичного процесу визначено запобігання правопорушенням, їх виявлення, припинення, розкриття і розслідування; притягнення правопорушників до відповідальності та виконання її заходів. Обґрунтовано, що правоохоронна діяльність як іманентний елемент сучасної демократичної соціальної правової держави та громадянського суспільства безпосередньо спрямована на охорону й захист прав, свобод і законних інтересів людини і громадянина, інтересів суспільства та держави, виступаючи при цьому важливим засобом забезпечення їхньої реальності.

Розділ 2 «Правоохоронні органи, їх сутність та система» складається з трьох підрозділів, в яких насамперед аналізуються теоретичні підходи до визначення поняття та змісту інституту правоохоронних органів, характеризуються система та види цих органів, а також визначаються перспективи її розвитку та функціонування.

У підрозділі 2.1 «Теоретичні підходи до визначення поняття та змісту інституту правоохоронних органів» досліджено існуючі в науці погляди щодо розуміння сутності та ознак інституту правоохоронних органів, а також запропоновано власну дефініцію правоохоронних органів, зокрема на основі співвідношення з іншими суб’єктами правоохоронної діяльності, якими є: 1) правоохоронні органи; 2) усі інші неправоохоронні державні та самоврядні органи, що наділені окремими повноваженнями у сфері правоохоронної діяльності; 3) громадські формування, законодавчо уповноважені державою на виконання окремих правоохоронних функцій та повноважень.

Наголошено, що наявність можливості застосовувати державно-владні засоби впливу у поєднанні з функціональним критерієм правоохоронної спеціалізації дозволяє відмежовувати державні правоохоронні органи від інших суб’єктів правоохоронної діяльності – і державних неправоохоронних органів, і недержавних формувань, залучених до здійснення правоохорони. Відтак правоохоронний орган визначається як орган державної влади, сформований і функціонуючий відповідно до засад верховенства права і конституційної законності, метою утворення та основним напрямком діяльності якого є виконання на професійній основі правоохоронних повноважень із реалізації правоохоронної функції держави згідно із чинним матеріальним і процесуальним законодавством, що потребує адекватного спеціального матеріально-технічного та кадрового забезпечення.

У підрозділі 2.2 «Система та види правоохоронних органів» послідовно розкриваються поняття, засади та взаємозв’язок правоохоронної системи, системи правоохоронних органів і правоохоронної діяльності. Доведено, що система правоохоронних органів є одночасно підсистемою інституціональної системи правоохоронної діяльності, яка, у свою чергу, виступає підсистемою правоохоронної системи, що є підсистемою правової системи. Основним системоутворюючим критерієм побудови системи правоохоронних органів є правоохоронна діяльність, з метою постійного і професійного здійснення якої й утворюються ці органи.

Обґрунтовується висновок, що система правоохоронних органів – це відносно самостійна підсистема інституціональної підсистеми правоохоронної системи, яку становить цілісна, ієрархічна, структурована сукупність взаємообумовлених і взаємодіючих правоохоронних органів, сформована за функціональним критерієм для спільного фахового здійснення правоохоронної діяльності. До системи правоохоронних органів України віднесено суди, прокуратуру, Службу безпеки, Управління державної охорони, Військову службу правопорядку у Збройних Силах України, Державну прикордонну службу, Державну кримінально-виконавчу службу, Державну виконавчу службу, міліцію, внутрішні війська МВС України, Службу зовнішньої розвідки, Головне управління розвідки Міністерства оборони України, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини та ін.

У підрозділі 2.3 «Перспективи розвитку системи та діяльності правоохоронних органів» визначено основні напрямки реформування системи та діяльності правоохоронних органів, а саме: 1) вироблення, наукове обґрунтування, затвердження й виконання єдиної комплексної Концепції і Державної цільової програми розвитку організації та діяльності системи правоохоронних органів України; 2) розробка та прийняття фахового Закону України «Про систему правоохоронних органів України»; вдосконалення інших профільних законодавчих актів з питань організації правоохоронних органів; 3) врахування в організації та діяльності правоохоронних органів висновків і рекомендацій ПАРЄ, Венеціанської Комісії й інших міжнародних організацій; розширення міжнародного співробітництва у правоохоронній сфері; 4) оптимізація та посилення демократичного цивільного контролю; забезпечення гласності, відкритості та прозорості діяльності правоохоронних органів; 5) перехід до моделі партнерських відносин правоохоронних органів і громадськості; 6) пріоритетність профілактичної роботи правоохоронних органів; 7) вдосконалення кадрового забезпечення правоохоронних органів.

Наголошено, що розвиток системи та діяльності правоохоронних органів в умовах демократичної соціальної правової держави має передбачати інтенсифікацію не стільки здійснення ретроспективних заходів щодо порушників законності та правопорядку, як проведення профілактичної роботи з метою своєчасного запобігання порушенням прав громадян, їх виявлення й припинення, формування високої правової культури і широкого залучення громадськості до виконання правоохоронних функцій і повноважень.

Розділ 3 «Адміністративно-правові засоби захисту прав громадян у діяльності правоохоронних органів» складається з двох підрозділів, в яких розглядаються контроль та нагляд за діяльністю правоохоронних органів та дотриманням в ній прав громадян та право на оскарження як засіб захисту цих прав у діяльності правоохоронних органів.

У підрозділі 3.1 «Контроль та нагляд за діяльністю правоохоронних органів та дотриманням в ній прав громадян» встановлено сутність контролю та нагляду за діяльністю правоохоронних органів, що полягає у перманентному здійсненні уповноваженими компетентними суб’єктами перевірки стану дотримання прав громадян в діяльності зазначених органів з метою профілактики та виявлення порушень, а також їх усунення шляхом зміни та скасування актів і рішень правоохоронних органів, притягнення винних до юридичної відповідальності (при контролі) або ж забезпечення усунення порушень самим порушником або іншими компетентними органами без прямого втручання у діяльність піднаглядного об’єкта (при нагляді). Визначено види контролю і нагляду за діяльністю правоохоронних органів, до яких віднесено парламентський контроль, президентський контроль, урядовий контроль, судовий контроль, прокурорський нагляд, міжнародний нагляд, громадський контроль.

Зроблено висновок, що вдосконалення системи контролю і нагляду за дотриманням прав громадян в діяльності правоохоронних органів вимагає чіткого встановлення сутності контролю і нагляду як засобів забезпечення законності, а також законодавчого визначення дотримання прав громадян предметом такого контролю і нагляду, закріплення цілісної системи їх суб’єктів й порядку здійснення контрольно-наглядової діяльності.

У підрозділі 3.2 «Право на оскарження як засіб захисту прав громадян у діяльності правоохоронних органів» з’ясовано природу та зміст права на оскарження, яке як адміністративно-правовий засіб захисту прав громадян у діяльності правоохоронних органів становить гарантовану Конституцією та законами України можливість громадянина заявляти компетентним органам у встановленому порядку обов’язкові для розгляду скарги на рішення та діяння правоохоронних органів із вимогами щодо запобігання порушенням прав, свобод і законних інтересів людини і громадянина, їх припинення та усунення. Право на оскарження змістовно включає такі права: на звернення зі скаргою; на участь у перевірці скарги; бути присутнім при її розгляді; на судове оскарження ухваленого рішення; відшкодування завданих збитків; вимагати виконання рішення по скарзі.

Доведено, що ефективний захист прав громадян у діяльності правоохоронних органів шляхом реалізації права на оскарження потребує подолання формалізму у розгляді та вирішенні адміністративних скарг, залучення до цього громадськості, встановлення можливості тимчасового зупинення дії оскаржуваних рішень, запровадження механізму примирення сторін як прогресивного способу вирішення спорів. Так само актуалізується прийняття Адміністративно-процедурного кодексу України, який би комплексно впорядкував загальний механізм підготовки, розгляду та вирішення адміністративних скарг на рішення та діяння правоохоронних органів, права громадян і обов’язки суб’єкта розгляду скарг, засади забезпечення виконання прийнятого по скарзі рішення.

Розділ 4 «Адміністративно-правові засади захисту прав громадян у діяльності окремих правоохоронних органів» складається з чотирьох підрозділів, присвячених аналізу особливостей захисту прав громадян у діяльності органів контролю та адміністративного нагляду, органів прокуратури, мілітаризованих правоохоронних органів та громадських об’єднань, які виконують правоохоронні функції.

У підрозділі 4.1 «Захист прав громадян у діяльності органів контролю та адміністративного нагляду» розглянуто безпосередній і опосередкований захист прав громадян у діяльності органів контролю та адміністративного нагляду. Безпосередній захист прав громадян стосується здійснення їх охорони та захисту в процесі поточного виконання органами контролю та адміністративного нагляду своїх правоохоронних повноважень, а опосередкований захист відбувається шляхом забезпечення, охорони й захисту органами контролю та адміністративного нагляду загальнодержавних і суспільних інтересів, що невіддільні від інтересів конкретної особи.

Наголошено, що вдосконалення захисту прав громадян у діяльності органів контролю та адміністративного нагляду першочергово потребує уточнення їх складу, а також визначення статусу як правоохоронного контролюючого/наглядового органу і місця захисту прав громадян серед функціональних напрямків діяльності таких органів. Перспективним напрямком розвитку захисту прав громадян у діяльності органів контролю та адміністративного нагляду названо орієнтування контрольно-наглядової діяльності саме на охорону й захист прав громадян, чітке нормативно-правове закріплення форм, способів і засобів такого захисту. Діяльність кожного органу контролю та адміністративного нагляду має передбачати можливість адміністративного оскарження, механізм якого передбачав би скорочені строки подання адміністративної скарги та її розгляду, призупинення оскаржуваних рішень, покладення обов’язку доведення їх правомірності на контролюючий/наглядовий орган, а також забезпечення відкритості розгляду адміністративних скарг із залученням самого громадянина.

У підрозділі 4.2 «Адміністративно-правове забезпечення захисту прав громадян у діяльності органів прокуратури» обґрунтовано, що правозахисна діяльність органів прокуратури є однією із суттєвих і дієвих форм захисту прав громадян, що за допомогою різних правових засобів забезпечує запобігання порушенням прав, свобод і законних інтересів людини і громадянина з боку органів публічної влади, інших юридичних і фізичних осіб, їх виявлення, припинення та усунення. Зазначається, що специфіка захисту прав громадян у діяльності органів прокуратури полягає у здійсненні не лише в порядку розгляду звернень про порушення прав громадян, але й за власною ініціативою; спрямованості на захист прав конкретних громадян і невизначеного кола осіб; безоплатності, доступності та оперативності; різноплановому характері (нагляд, підтримання обвинувачення, представництво у суді); непротиставленні і доповненні судової форми захисту.

Основним напрямком вдосконалення адміністративно-правового регулювання захисту прав громадян в порядку прокурорського нагляду названо забезпечення цілісного і послідовного використання органами прокуратури всіх форм і способів реагування на порушення законності, у тому числі прав і свобод людини і громадянина, гарантуючи їх своєчасне і безумовне попередження, припинення та усунення як у діяльності піднаглядного об’єкта, так й інших органів і посадових осіб, в тому числі самих органів прокуратури.

У підрозділі 4.3 «Захист прав громадян у діяльності мілітаризованих правоохоронних органів» до таких органів віднесено Службу безпеки України, Управління державної охорони, Військову службу правопорядку у Збройних Силах України, Державну прикордонну службу України, Державну кримінально-виконавчу службу України, міліцію, внутрішні війська МВС України.

Доведено, що захист прав громадян мілітаризованими правоохоронними органами реалізується за усіма напрямками їх правоохоронної діяльності, що прямо чи опосередковано спрямовується на загальне, спеціальне та індивідуальне попередження, припинення та усунення кримінальних, адміністративних правопорушень, що посягають на права громадян, інших їх порушень, поновлення цих прав та відшкодування завданих збитків. Повнота і дієвість захисту та дотримання прав громадян у діяльності мілітаризованих правоохоронних органів безпосередньо пов’язуються із формуванням сучасних узгоджених правових засад їх організації та діяльності, які з метою підтримання правопорядку і захисту прав громадян комплексно визначатимуть повноваження, порядок їх реалізації, відповідні структурні підрозділи, механізм оскарження рішень та діянь мілітаризованих правоохоронних органів.

Визначено основні заходи вдосконалення адміністративно-правових засад і підвищення ефективності правозахисної діяльності мілітаризованих правоохоронних органів, а саме: забезпечення узгодженості адміністративно-правового регулювання, усунення та недопущення встановлення відомчими правовими актами обмежень прав громадян; пріоритетність запобігання будь-яким порушенням прав громадян перед забезпеченням усунення їхніх наслідків; впровадження принципу зв’язаності функціональної та організаційної основи правозахисної діяльності; встановлення додаткових гарантій захисту прав не тільки громадян України, але й іноземців та осіб без громадянства; розвиток механізмів оскарження протиправних рішень та діянь мілітаризованих правоохоронних органів; посилення демократичного цивільного контролю на предмет дотримання прав людини у діяльності мілітаризованих правоохоронних органів.

У підрозділі 4.4 «Особливості захисту прав громадян у діяльності громадських об’єднань, які виконують правоохоронні функції» охарактеризовано захист прав громадян як одне з центральних завдань, що реалізується за усіма напрямками діяльності громадських формувань з охорони громадського порядку і державного кордону, і головним чином виражається у запобіганні протиправним посяганням (та їх загрозам) на життя, здоров’я, права, свободи і законні інтереси людини і громадянина, їх припиненні та усуненні. Підкреслено, що відсутність у громадських правоохоронних формувань з огляду на недержавне походження можливості приймати загальнообов’язкові рішення і незабезпеченість їх повноважень державним примусом зумовлюють переважно профілактичний характер правозахисної діяльності.

Наголошено, що діяльність громадських формувань щодо захисту прав громадян, повинна мати ініціативний, добровільний характер, відображаючи виключно реальне прагнення громадськості брати участь у протидії порушенням їх прав, свобод і законних інтересів. Правове впорядкування відносин громадських правоохоронних формувань і правоохоронних органів має забезпечувати спільне вироблення комплексних програм взаємодії, а також визначення й погодження пріоритетних напрямків і форм співробітництва. Зроблено висновок, що з метою підвищення ефективності й розширення сфери правозахисної роботи громадських правоохоронних формувань, забезпечення своєчасності реагування на випадки порушення правопорядку і прав громадян їх членам має бути надано також право самостійно брати участь у забезпеченні громадського порядку і громадської безпеки, зберігаючи при цьому підконтрольність правоохоронним органам.

Розділ 5 «Шляхи удосконалення адміністративно-правових засад захисту прав громадян у діяльності правоохоронних органів» складається з двох підрозділів, у яких визначаються можливості використання в Україні зарубіжного досвіду захисту прав громадян у діяльності правоохоронних органів, а також шляхи розвитку адміністративно-правових засобів захисту прав громадян у діяльності цих органів.

У підрозділі 5.1 «Зарубіжний досвід захисту прав громадян у діяльності правоохоронних органів та можливості його використання в Україні» виявлено, що захист прав громадян у зарубіжних країнах істотно впливає на вектори державної політики і реалізується усім державним механізмом та, головним чином, у діяльності правоохоронних органів, що фахово і на постійній основі здійснюють охорону правопорядку й захист прав громадян. Організація і практика правозахисної діяльності правоохоронних органів у кожній державі визначається особливостями державного устрою, станом суспільних відносин, іншими економічними, політичними, правовими, соціальними і моральними чинниками.

Запропоновано врахування таких позитивних особливостей зарубіжного досвіду: превалювання профілактичної діяльності перед іншими напрямками роботи правоохоронних органів; широке використання допоміжних засобів профілактичної роботи; наділення прокуратури правом звернення до органу конституційного контролю у разі порушення законами конституційних прав і свобод людини і громадянина; детальна правова регламентація компетенції правоохоронних органів, підстав і порядку застосування ними заходів адміністративного примусу; прийняття та реєстрація правоохоронними органами заяв і повідомлень про правопорушення й інші події в електронній формі; тісний зв’язок правоохоронних органів із громадськістю; широке залучення населення до виконання окремих правоохоронних повноважень тощо.

У підрозділі 5.2 «Розвиток адміністративно-правових засобів захисту прав громадян у діяльності правоохоронних органів» акцентовано увагу на тому, що вдосконалення адміністративно-правових засад і практики захисту прав громадян у діяльності правоохоронних органів у сучасних умовах потребує узгодження й збалансування превентивних і репресивних методів їхньої роботи. Правозахисна діяльності правоохоронних органів має бути спрямована головним чином на сприяння реалізації прав громадян і подолання причин і умов їх порушень, а вже потім – на припинення правопорушень, відновлення прав громадян і забезпеченні юридичної відповідальності винних осіб, основною метою якої так само є загальна та спеціальна превенція.

Пріоритетність запобігання порушенням прав громадян у діяльності правоохоронних органів передбачає впорядкування й розширення здійснюваних ними заходів загальної та індивідуальної профілактики, що потребує прийняття спеціалізованого Закону України «Про профілактику правопорушень», який би і визначав комплекс заходів щодо запобігання правоохоронними органами порушенням прав громадян. Забезпечення достатніх правових гарантій дотримання прав громадян і створення належних умов для їх захисту при здійсненні правоохоронними органами загальних і спеціальних заходів адміністративного примусу вимагає врегулювання профільним Законом України «Про заходи адміністративного примусу» засад, суб’єктів, підстав і умов, порядку їх реалізації, а також прав громадян, щодо яких здійснюються такі примусові заходи.