Агєєв О.В. Прокурор як суб\'єкт адміністративного процесу

Короткий зміст

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її зв’язок з науковими планами та програмами, мета і завдання, об’єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, апробація результатів дисертації та публікації.

Розділ І “Правові та організаційні засади діяльності прокуратури в сфері адміністративного процесу” містить чотири підрозділи.

У підрозділі 1.1 “Загальна характеристика адміністративно-процесуальної діяльності”  акцентується увага на тому, що сфера адміні­стративного процесу являє собою той бік суспільних відносин, який забезпечує реальні взаємовідносини людини і держави в особі її органів. Від того, наскільки чітко ці взаємовідносини оформлені в правовому аспекті, значною мірою залежить ефективність роботи органів держави та забезпечення прав і свобод людини і громадянина.

Дисертантом критично проаналізовано досить широкий спектр думок щодо розуміння адміністративного процесу, з’ясовано відмінності в широкому та вузькому його значенні, наведено додаткові аргументи відносно розуміння адміністративного процесу в широкому значенні. Наголошується, що трактування адміністративного процесу певною мірою пояснюється спробами теоретичного обґрунтування розподілу адмініст­ративного права на власне адміністративне і адміністративно-деліктне право. Насамперед це пов’язано з питанням виведення провадження по справах про адміністративні правопорушення за межі адміністративного процесу.

Встановлюється співвідношення понять “процедура” і “процес” та обґрунтовується точка зору щодо їх визначення як рівнозначних. Аналізуючи коло адміністративних проваджень, автор приходить до висновку про необхідність виділення в структурі адміністративного процесу окремого виду проваджень – провадження по реалізації щодо здійснення наглядових повноважень органами прокуратури. Такий підхід обумовлений перш за все особливою правовою природою наглядової діяльності та необхідністю чіткого процесуального регулювання діяльності органів прокуратури в сфері адміністративного процесу.

Характеризуючи нормативно-правову регламентацію адміністра­тивно-процесуальної діяльності, акцентується увага на низці важливих моментів. По-перше, наразі має місце певна диспропорція в регламентації процедур юрисдикційного і неюрисдикційного характеру. Ступінь урегульованості, деталізація перших певною мірою перевищують подібні параметри в неюрисдикційних провадженнях. По-друге, для адміні­стративно-процесуального регулювання характерна значна кількість нормативних актів відомчого характеру. Відомче нормотворення в процесуальній сфері слугує фактором нестабільності процесуального регулювання, а значна кількість відомчих актів та недостатня поінформо­ваність про їх наявність негативно впливає на рівень правової культури не тільки громадян, а й осіб, безпосередньо пов’язаних з процесом правозастосування,  що також певною мірою ускладнює практичну діяль­ність органів прокуратури.

У підрозділі 1.2 “Прокурорський нагляд як важлива самостійна галузь державної діяльності” наголошується, що одним із найваж­ливі­ших інструментів реалізації державної системи контролю за додержанням законів є органи прокуратури.

Аналізуючи історичний досвід виникнення та розвитку прокуратури, автор підкреслює, що становлення та зміцнення державності потребує належно організованого нагляду за дотриманням законності. Обме­ження функцій прокуратури значною мірою послаблює можливості держави у підтриманні правопорядку, стає одним із факторів послаблення державності в цілому.

Дисертантом проаналізовано точки зору вчених-правників та практичних працівників щодо місця прокуратури в державному механізмі України. При цьому, на думку автора, віднесення органів прокуратури до контрольно-наглядової влади не виключає можливості і необхідності тісної співпраці з іншими гілками влади, а сама така співпраця повинна мати чіткі правові рамки і відповідний відпрацьований механізм реалізації. Формулюється висновок, що органи прокуратури являють собою найважливішу складову частину механізму держави, займають в ньому особливе місце, обумовлене необхідністю і цільовою спрямованістю контрольно-нагля­дової функції, і здійснюють діяльність, направлену на належну реалізацію правових настанов, що регламентують життя суспільства.

Підрозділ 1.3 “Функції прокуратури в адміністративному процесі” присвячено аналізу функцій прокуратури та їх зв’язку з політикою держави, оскільки саме політика виступає фактором посилення, послаблення або коригування реалізації відповідних функцій держави. З огляду на це, функції прокуратури визначаються як обумовлені політикою держави і необхідністю чіткої реалізації її функцій особливі види діяльності прокуратури, що ґрунту­ються на конституційних положеннях та визначають її місце і роль у державному механізмі і спрямовані на забезпечення належного правового регулювання процесів, що відбува­ються в суспільстві та державі.

Забезпечення законності в сфері адміністративного процесу перш за все пов’язане з реалізацією такої функції прокуратури, яка раніше визначалась як нагляд за дотриманням і застосуванням законів. Автор обґрун­товує недоцільність позбавлення прокуратури цієї функції. Зазначається, що проведення судової реформи повинно здійснюватись зважено, з урахуванням значення і ролі інших органів, діяльність яких пов’я­зана із забезпеченням законності, зокрема органів прокуратури.

При цьому правозахисна діяльність прокуратури не повинна протиставлятися аналогічній діяльності суду, а лише доповнювати її. Акцентується увага на тому, що прокурор виступає активним захисником прав громадян, тоді як суд здійснює свою діяльність лише за умови відповідного позову громадянина. Ця обставина значною мірою обумовлює оперативність втручання прокурора в разі виявлення порушень законодавства. Викликає сумнів і можливість заміни наглядової функції прокуратури діяльністю численних контролюючих органів, оскільки діяльність останніх пов’язана з певною спеціалізацією, а повноваження обмежені функціональними обов’язками. Автором доведено необхідність чіткого визначення форм взаємодії Уповноваженого з прав людини з органами прокуратури в сфері забезпечення охорони прав громадян. Однією із форм такої взаємодії може бути обов’язкова передача в органи прокуратури матеріалів стосовно органів та посадових осіб, які неодноразово допускали порушення прав громадян.

Зроблено критичний аналіз також таких функції прокуратури, як функція нагляду за дотриманням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусо­вого характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян, функція представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом.

Підрозділ 1.4 “Прокурор у системі суб’єктів адміністративного процесу” присвячено вивченню місця та ролі прокурора в загальній системі суб’єктів адміністративного процесу. Доведено, що вихідною, базовою підставою для формування системи суб’єктів адміністративного процесу є їх поділ на індивідуальні та колективні з огляду на те, що деякі з них (наприклад, посадові особи, представники підприємств, об’єднань громадян) виступають у відповідних правовідносинах персоніфіковано. Поряд з цим в адміністративному  процесі виділяють лідируючих суб’єктів процесу, що безпосередньо його реалізують упродовж всього процесу або на окремих його стадіях, суб’єктів, які зацікавлені в результатах розгляду справи, а також тих, що беруть участь у справі з метою реалізації своїх інтересів, інтересів осіб, яких вони представляють, і суб’єктів, що сприяють процесуальній діяльності і не мають в справі власного інтересу. Безперечно, категорія інтересу є однією з найважливіших для характеристики суб’єктів процесу. З цим пов’язується і усвідомлення місця прокурора у зазначеній системі. Діяльність прокурора в адміністративному процесі пов’язана з реалізацією, захистом і охороною державних інтересів навіть у випадках, коли прокурор виступає як представник інтересів окремого громадянина. З огляду на це форму­люється поняття державних інтересів. Дисертант наголошує, що проку­рор – це особливий суб’єкт процесу, який є представником держави, виражає державний інтерес та реалізує його при вирішенні конкретних справ, забезпечує законність прийняття по них рішень. При цьому прокурор не є обов’язковим суб’єктом адміні­стративно-проце­суальної діяльності, його участь у процесі носить факультативний характер і обумовлена можливостями ініціації провадження по адміністративній справі та вступу в процес, порушений з ініціативи інших суб’єктів. Прокурор не є стороною в процесі, а виступає як представник держави, носій державного інтересу. Автор наголошує, що в окремих провадженнях прокурор виступає як лідируючий суб’єкт процесу. Це стосується певних управлінських процедур, пов’язаних з плануванням, організацією, координацією і контролем в органах прокуратури. У цілому участь прокурора в адміністративному процесі обумовлена, по-перше, наявністю порушень вимог закону і, по-друге, відповідним рішенням прокурора про необхідність і доцільність його участі в процесі. Таким чином, прокурор визначається як особливий суб’єкт адміністративного процесу – представник держави і виразник її інтересів, діяльність якого направлена на підтримку режиму законності в адміністративно-процесуальній сфері, захист і охорону інтересів громадян і держави в ході розгляду і вирішення різних адміністративних справ.

Розділ ІІ “Участь прокурора як суб’єкта адміністративного процесу в окремих адміністративних провадженнях” присвячено дослідженню особливостей процесуальної діяльності прокурора у провадженні по справах про адміністративні правопорушення, дисциплінарному провад­женні, провадженні по зверненнях громадян та в ході представ­ництва інтересів громадянина та держави в суді.

У підрозділі 2.1 “Прокурор як суб’єкт провадження по справах про адміністративні правопорушення” звертається увага на те, що в сфері юрисдикційної діяльності органів та посадових осіб, уповноважених розглядати справи про адміністративні правопорушення, прокурорський нагляд повинен максимально забезпечувати баланс додержання інтересів держави і кожної особи, яка задіяна у провадженні. Дисертант акцентує увагу на питаннях, які до цього часу не знайшли свого чіткого формулювання в законодавстві. Зокрема, закріплюючи право прокурора давати висновок з питань, що виникають у ході розгляду справи, законодавець оминає увагою питання, хто з суб’єктів, які беруть участь в розгляді справи, може виступати ініціатором дачі такого роду висновку – лише прокурор або інші учасники провадження, і який процесуальний порядок реалізації цього повноваження прокурора.

З огляду на це, автор обґрунтовує доцільність законодавчо закріпити положення про те, що ініціаторами надання прокурором висновку з питань, що виникають в ході розгляду справи, може виступати особа, що притягується до відповідальності, потерпілий, їх законні представники, адвокат або інший фахівець у галузі права, який може за законом надавати правову допомогу, а також закріпити можливість  заявляти клопотання про надання усного чи письмового висновку.  Не виключається можливість надання письмового висновку прокурором у тому випадку, коли орган (посадова особа), який розглядає справу, не згоден з думкою прокурора, сформульованою в усній формі. Очевидно, що такий висновок повинен додаватися до матеріалів справи. Слід підкреслити, що надання письмового висновку є не обов’язком прокурора, а його правом. Як вважає автор, у ситуаціях, коли, на думку прокурора, очевидна незаконність постанови, а її виконання може нанести значну шкоду інтересам громадянина, доцільно законодавчо закріпити можливість вимоги прокурора про відкладення виконання постанови до внесення протесту, яка може бути висловлена прокурором при винесенні постанови по справі і має бути обов’язково занесена до неї. Дисертант підкреслює необхідність активізації безпосередньої участі прокурорів при розгляді справ про право­пору­шення. Актуальними з точки зору прокурорського нагляду залиша­ються і питання виконання постанов по справах про адміністративні право­порушення.

У підрозділі 2.2 “Прокурор як суб’єкт дисциплінарного провадження” розгляд питань діяльності прокурора в названому провад­женні здійснюється з урахуванням системи видів дисциплінарної відпові­дальності і на підставі аналізу процесуального регулювання кожного з них. При цьому поряд з загальновизнаними видами дисциплінарної відповідальності як окремі її види виокремлюються дисциплінарна відповідальність державних службовців, суддів та працівників прокуратури.

При притягненні до дисциплінарної відповідальності працівників підприємств, установ та організацій пропонується серед інших прав закріпити можливість особи, яка притягається до дисциплінарної відпо­відальності, поряд з наданням письмового пояснення, також представ­ляти докази і заявляти клопотання по суті справи, що розгля­дається. Визнається доцільним і можливість подання клопотання про відкладення розгляду справи,  якщо це пов’язано з необхідністю отримання відпо­відних доказів.

На думку автора, окремі питання участі прокурора при розгляді адміністративних справ, в тому числі справ про дисциплінарні правопо­рушення, свого чіткого правового закріплення не знайшли. Тому є необхідність уточнити положення ст. 20 Закону “Про прокуратуру”, яка чітко визначила право прокурора бути присутнім при розгляді будь-якої адміністративної справи, а також активно брати участь у розгляді такого роду справ, використовуючи при цьому необхідні процесуальні можливості. До останніх, зокрема, слід віднести право ставити питання в ході розгляду справи його учасникам, давати правову оцінку конкретним фактам і діям учасників справи, що розглядається, давати офіційний висновок про законність рішень, що приймаються в ході вирішення справи і самого рішення у справі. Слід також передбачити можливість прокурора заявляти клопотання, що пов’язані з ходом і результатами розгляду справи, які повинні бути обов’язковими для розгляду.   

Наголошується на необхідності посилення нагляду відповідних прокурорів за законністю притягнення до дисциплінарної відповідальності військовослужбовців та осіб, які відбувають покарання в кримінально-виконавчих установах. На думку дисертанта, вирішення питання про повноваження прокурора відносно започаткування дисциплінарного провадження по відношенню до суддів можливо двома шляхами. По-перше, це закріплення в законі можливості порушувати дисциплінарне провадження, при наявності відповідних підстав, мотивованою постановою прокурора, як це відображено в ст. 24 Закону України “Про прокуратуру”. Інший шлях – це законодавчо закріпити прокурора як суб’єкта ініціювання  питання про дисциплінарну відповідальність судді. Відповідним процесуальним актом при цьому  може виступати дисциплінарне подання прокурора. Цей процесуальний акт за своєю правовою природою не співпадає ні з поданням прокурора (ст. 23 Закону “Про прокуратуру”), ні з постановою прокурора про порушення дисциплінарного провадження.  Другий шлях вважається більш доцільним. Його законодавча реалізація можлива шляхом коригування положень  ст. 23 Закону “Про прокуратуру” і доповнення її відповідною частиною, в якій вказується, що на підставі доповідної записки нижчестоящих прокурорів, прокурори областей та Генеральний прокурор України  можуть ініціювати питання про дисци­плінарну відповідальність суддів шляхом внесення дисциплінарного подання голові відповідної кваліфікаційної  комісії суддів, головам вищих спеціалізованих чи апеляційних судів та відповідно Вищої ради юстиції. Своє відображення в підрозділі знайшли також питання процесуального становища прокурора як суб’єкта дисциплінарної відповідальності. З урахуванням цього формулюються пропозиції щодо удосконалення його адміністративно-процесуального статусу.

У підрозділі 2.3 “Прокурор у провадженні по зверненнях громадян” досліджено значення права на звернення для реалізації прав, свобод та обов’язків громадян в їх взаєминах з органами держави, процесуальний порядок, особливості розгляду і вирішення звернень громадян, а також роль та процесуальні повноваження прокурора в провадженні по зверненнях громадян.

З’ясовано, що правова природа кожного із видів звернень дозволяє диференціювати різновиди цього провадження на юрисдикційні та неюрисдикційні. До юрисдикційних проваджень слід віднести провадження по скаргах громадян, а до проваджень неюрисдикційного характеру – провадження по пропозиціях та заявах громадян.

На думку дисертанта, здійснення прокурорського нагляду в провад­женні по зверненнях громадян, і зокрема за таким їх різновидом, як скарги, повинно бути направлене, по-перше, на забезпечення змагальності в процесі розгляду і вирішення заяв та скарг громадян; по-друге, на забезпечення точного і неухильного виконання органами і посадовими особами відповідних обов’язків, що покладені на них законом при розгляді і вирішенні звернень громадян; по-третє, на забезпечення виконання прийнятих по зверненнях громадян рішень; по-четверте, на виявлення причин і умов порушень вимог закону, що слугували підставою для подання звернення, вжиття заходів для їх недопущенню у майбутньому.

Прокурор не повинен обмежуватися реакцією на конкретне порушення, що пов’язане з процедурою розгляду заяви або скарги і прийняття рішень по ній, усуненням відхилень від вимог закону, що окреслює процесуальні межі зазначеного провадження. Об’єктом його прискіп­ливої уваги повинні бути й факти, що знайшли своє відображення в зверненнях громадян. Ця обставина здебільшого сприяє двовекторності наглядової діяльності прокурора в провадженні по зверненнях громадян. Він повинен не тільки оцінювати законність дій органів і посадових осіб, пов’язаних з безпосереднім розглядом і вирішенням справи, а також інших суб’єктів процесу з позицій дотримання вимог адміністративно-проце­суального законодавства, але й реагувати на порушення матері­ально-правових норм адміні­стративного і інших галузей права, зазначених у зверненні. З урахуванням цих обставин вважається доцільним чітке закріплення процесуального статусу прокурора як суб’єкта провадження по зверненнях громадян. Тісний зв’язок категорії інформації та звернень громадян дає змогу акцентувати увагу на такому важливому аспекті діяльності прокурора, як ініціювання ним провадження по справах про адміні­стративні правопорушення, пов’язані з порушенням прав громадян на інформацію. Ще одним аспектом діяльності прокурора виступає можливість бути суб’єктом розгляду звернень, адресованих безпосередньо йому.

У підрозділі 2.4 “Представництво прокурором інтересів громадя­нина та держави в адміністративному процесі” визначається сутність і особливості здійснення прокурором представницької функції. При цьому висвітлюється низка теоретичних положень, які безпосередньо відносяться до характеристики цього виду процесуальної діяльності, питання співвідношення представницької функції прокуратури з іншими її функціями, їх взаємозв’язки та взаємозалежність. Зазначається, що в контексті реалізації представницької функції прокуратури інтереси громадян, які можуть представлятися прокурором, являють собою засновані на суб'єктивному переконанні громадянина й законні з погляду прокурора домагання, спрямовані на реалізацію відповідних правових норм, що закріплюють конкретні права, а також адекватні їм обов'язки, пов'язані із задоволенням певних життєвих потреб. Автор стверджує, що реалізація представницької функції прокурора в адміністративному процесі прямо залежить від формування системи адміністративних судів, становлення інституту адміністративної юстиції в Україні. Аналізуючи процесуальні засоби захисту порушеного права, дисертант робить висновок про доцільність закріплення в законодавстві адміністративного позову як засобу порушення провадження в адміністративному суді.

Стосовно прокурора, що виступає як суб'єкт процесу і здійснює функцію представництва інтересів громадянина й держави в адміні­стративному суді, введення позовної форми порушення провадження в суді також повинне одержати своє адекватне закріплення в законодавстві.

Зокрема, поняття адміністративного позову прокурора можливо закріпити в законодавстві поряд з іншими видами актів прокурора. Такий вид процесуального засобу порушення адміністративної справи можна визначити як письмову вимогу прокурора, яка випливає зі спірного матеріально-правового відношення, заснована на конкретних юридичних фактах і пред'явлена в адміністративний суд з метою захисту прав і інтересів громадян або держави, порушених неправомірними рішеннями, діями або бездіяльністю органів виконавчої влади й місцевого самоврядування та їх посадових осіб.