Алтуніна О.М. Діяльність органів місцевого самоврядування щодо здійснення делегованих функцій та повноважень виконавчої влади

Короткий зміст

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації‚ визначаються її зв’язок з науковими планами та програмами‚ мета і завдання‚ об’єкт і предмет‚ методи дослідження‚ наукова новизна та практичне значення одержаних результатів‚ апробація результатів дисертації та публікації.

Розділ 1 «Загальна характеристика адміністративно-правового статусу органів місцевого самоврядування» присвячено розгляду співвідношення конституційних і адміністративно-правових засад здійснення місцевого самоврядування в Україні, з’ясуванню місця та особливостей органів місцевого самоврядування в системі суб’єктів адміністративного права, загальній характеристиці функцій і повноважень органів місцевого самоврядування, з’ясуванню сутності та особливостей делегованих функцій і повноважень органів місцевого самоврядування.

У підрозділі 1.1 «Співвідношення конституційних і адміністративно-правових засад здійснення місцевого самоврядування в Україні» виокремлено специфічні ознаки місцевого самоврядування, які свідчать про самостійне й незалежне від держави місце органів місцевого самоврядування у механізмі державного (публічного) управління.

Конституційно-правові засади місцевого самоврядування визначено як сукупність правових норм Конституції України, які визначають вихідні та основоположні ідеї, мають загальний характер, визначають сутність, побудову, організацію і здійснення місцевого самоврядування в Україні та конкретизуються і деталізуються в нормах інших джерел права.

Конституційно-правові засади місцевого самоврядування об’єднано у три групи: 1) ті, які закріплено в окремому розділі Основного закону (Розділ XI Місцеве самоврядування); 2) ті, які закріплено у інших розділах та статтях Конституції України; 3) ті, які визначаються конституційними законами.

Адміністративно-правові засади здійснення місцевого самоврядування в Україні визначено як сукупність адміністративно-правових норм, які регулюють суспільні відносини управлінського характеру, що складаються під час виконавчої і розпорядчої діяльності органів місцевого самоврядування.

Зазначено, що сутність співвідношення конституційних і адміністративно-правових засад здійснення місцевого самоврядування в Україні полягає у тому, що: по-перше, конституційні засади є основою для адміністративно-правових; по-друге, адміністративно-правові засади розвивають, деталізують і конкретизують конституційні норми, які визначають основи місцевого самоврядування; по-третє, чітке розуміння меж правового регулювання місцевого самоврядування, яке здійснюється за допомогою конституційних та адміністративно-правових норм, позитивно позначиться на розмежуванні конституційної і законодавчої правотворчості, а також на відповідній правозастосовній діяльності у досліджуваній сфері.

У підрозділі 1.2 «Органи місцевого самоврядування в системі суб’єктів адміністративного права» зазначено, що органи місцевого самоврядування як суб’єкти публічного управління відрізняються від державних органів влади своїм цільовим призначенням, функціями, характером діяльності, порядком утворення окремих органів та взаємовідносинами між різними органами, складом службовців та порядком заміщення ними посад, формами та методами здійснення своїх юридично-владних повноважень, що свідчить про самостійне й незалежне від держави місце органів місцевого самоврядування у механізмі державного (публічного) управління.

Органи місцевого самоврядування як суб’єктів адміністративного права класифіковано за такими критеріями: 1) залежно від правового статусу: а) фізичні особи, а саме працівники (персонал) органів місцевого самоврядування; б) органи місцевого самоврядування як юридичні особи; 2) за характером повноважень: а) ті, які мають владні повноваження, тобто можуть приймати обов’язкові для виконання іншими суб’єктами управлінські рішення; б) ті, які зобов’язанні виконувати приписи, які містяться в управлінських рішеннях, тобто підпорядковані особи; 3) за кількісним складом: а) колективні, тобто ті, однією із сторін яких є водночас дві та більше особи (територіальна громада; сільська, селищна, міська рада; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення); б) індивідуальні (сільський, селищний, міський голова, посадова особа чи будь-який інший працівник органу місцевого самоврядування).

У підрозділі проаналізовано специфіку органів місцевого самоврядування як суб’єктів адміністративного права, визначено особливості їх адміністративно-правового статусу. Зроблено висновок, що органи місцевого самоврядування є персоніфікованими суб’єктами адміністративного права, мають чітко визначену компетенцію щодо відповідної групи суспільних відносин, в ході реалізації яких приймають владні, обов’язкові для виконання рішення, здійснюють інші юридично значущі дії, а в окремих випадках можуть бути підвладною (підзвітною) стороною адміністративно-правових відносин.

У підрозділі 1.3 «Поняття та види функцій і повноважень органів місцевого самоврядування» функції органів місцевого самоврядування визначено як окремі напрямки їх діяльності, які здійснюються відповідно до мети їх утворення та діяльності та у межах точно окреслених завдань, що на них покладені щодо вирішення питань місцевого значення, і які деталізуються у їх повноваженнях.

До особливостей функцій органів місцевого самоврядування віднесено таке: вони є продовженням функцій держави в цілому та функцій суб’єктів публічного управління зокрема; є окремими напрямками їх діяльності; похідні від мети та завдань органів місцевого самоврядування; виникають, здійснюються і розвиваються відповідно до тих завдань, що належить виконати органам місцевого самоврядування в Україні; конкретизуються у повноваженнях органів місцевого самоврядування; не визначені у спеціальному законодавстві; здійснення функцій органами місцевого самоврядування має постійний, систематичний характер і відбувається протягом всього часу їх існування; сприяють оптимальному поєднанню місцевих та загальнодержавних інтересів, найбільш ефективній реалізації соціально-економічного потенціалу самоврядних територіальних одиниць.

Повноваження органів місцевого самоврядування визначено як закріплені у нормативних актах різної юридичної сили права та обов’язки, за допомогою яких вони виконують покладені на них завдання та реалізують передбачені функції щодо вирішення питань місцевого значення.

Повноваження органів місцевого самоврядування класифіковано за такими критеріями: 1) залежно від органу, який їх здійснює; 2) за об’єктом (сферою) впливу органів місцевого самоврядування; 3) за суб’єктним складом; 4) за юридичною силою нормативного акта, у якому вони закріплені; 5) за спрямуванням; 6) за виключністю; 7) за наявністю (відсутністю) владних приписів; 8) за правовою природою.

У підрозділі 1.4 «Сутність, особливості та види делегованих функцій і повноважень органів місцевого самоврядування» останні визначено як функції й повноваження, передбачені законом і врегульовані адміністративним договором на визначених у ньому умовах і за допомогою яких можуть більш ефективно бути вирішені питання місцевого значення.

Зазначається, що особливості делегування функцій і повноважень органам місцевого самоврядування полягають у такому: 1) використання делегованих функцій та повноважень органами місцевого самоврядування має спрямовуватися на максимальну реалізацію прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб певної територіальної громади, тобто їх основною метою є більш ефективне вирішення місцевих проблем; 2) органи місцевого самоврядування можуть здійснювати (реалізовувати) делеговані їм органами виконавчої влади функції та повноваження, так і делегувати окремі функції та повноваження органам виконавчої влади; 3) отримали законодавче закріплення лише делеговані повноваження, функції у цілому та ті із них, які можуть бути делеговані, законодавчо не визначені, хоча у самому Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» мова йде про делеговані функції та повноваження; 4) делеговані функції та повноваження надаються органам місцевого самоврядування законом; 5) шляхом делегування функцій та повноважень виконавчої влади органам місцевого самоврядування досягається присутність держави на місцевому рівні; 6) на відміну від делегованих повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад, перелік делегованих повноважень, які можуть надаватися районними і обласними радами відповідним місцевим державним адміністраціям, є виключним; 7) органи та посадові особи місцевого самоврядування з питань здійснення ними делегованих функцій та повноважень виконавчої влади є підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.

Делеговані функції та повноваження органів місцевого самоврядування класифіковано за такими критеріями: 1) за суб’єктами: а) функції та повноваження, які органам місцевого самоврядування делегуються від органів державної влади; б) функції та повноваження, які делегуються в самій системі місцевого самоврядування; 2) за об’єктами (сферами) делегування функцій та повноважень: у сфері соціально-економічного і культурного розвитку, планування та обліку; в галузі бюджету, фінансів і цін тощо; 3) за строками вирішення питань: а) функції та повноваження, що делегуються на обмежений термін; б) функції та повноваження, що делегуються безстроково; 4) за способом (методом) застосування владних повноважень: а) ті, які безпосередньо пов’язані із застосуванням (реалізацією) владних повноважень; б) ті, які опосередковано пов’язані із реалізацією владних повноважень, у зв’язку з чим носять організаційний, забезпечувальний та координаційний характер.

Розділ 2 «Організаційно-правові питання діяльності органів місцевого самоврядування щодо здійснення делегованих функцій та повноважень виконавчої влади» присвячено характеристиці системи правового регулювання діяльності органів місцевого самоврядування щодо здійснення делегованих функцій та повноважень виконавчої влади, розгляду особливостей організаційного та матеріально-фінансового забезпечення здійснення органами місцевого самоврядування делегованих функцій та повноважень виконавчої влади, з’ясуванню сутності, особливостей та видів контролю за здійсненням органами місцевого самоврядування делегованих функцій та повноважень виконавчої влади, аналізу окремих видів юридичної відповідальності органів місцевого самоврядування за здійснення делегованих функцій та повноважень виконавчої влади.

У підрозділі 2.1 «Система правового регулювання діяльності органів місцевого самоврядування щодо здійснення делегованих функцій та повноважень виконавчої влади» зазначається, що розгляд системи правового регулювання діяльності органів місцевого самоврядування щодо здійснення делегованих функцій та повноважень виконавчої влади, основою якого були обрані нормативні акти, які регулюють вказані питання, дозволив класифікувати їх за такими критеріями: 1) за юридичною силою: а) закони та інші законодавчі акти, які регулюють здійснення органами місцевого самоврядування делегованих функцій та повноважень виконавчої влади; б) підзаконні нормативні акти з цих питань; 2) за сферою їх дії: а) загальнодержавні; б) локальні; 3) за предметом правового регулювання: ті, які стосуються: а) загальних програмних чи концептуальних питань (наприклад, постанова Верховної Ради України «Про рекомендації парламентських слухань про законодавчі аспекти регіональної політики та місцевого самоврядування»; Указ Президента України «Про державну підтримку розвитку місцевого самоврядування в Україні»); б) матеріального і фінансового забезпечення виконання (реалізації) делегованих функцій та повноважень; в) контролю за здійсненням органами місцевого самоврядування делегованих повноважень органів виконавчої влади; г) взаємодії та координації під час здійснення органами місцевого самоврядування делегованих функцій та повноважень виконавчої влади; д) підстав, порядку та організації здійснення органами місцевого самоврядування конкретних делегованих їм функцій та повноважень; е) відповідальності органів місцевого самоврядування за здійснення делегованих функцій та повноважень виконавчої влади.

Наголошується, що з метою підвищення ефективності дії нормативних актів, що регулюють діяльність органів місцевого самоврядування щодо здійснення делегованих функцій та повноважень виконавчої влади, доцільно провести їх систематизацію шляхом інкорпорації, в основу якої повинні бути покладені такі критерії як: їх юридична сила; сфера дії та предмет правового регулювання, тобто саме ті критерії, які були взяті нами за основу класифікації нормативно-правових актів у цій сфері.

У підрозділі 2.2 «Організаційне та матеріально-фінансове забезпечення здійснення органами місцевого самоврядування делегованих функцій та повноважень виконавчої влади» до елементів організаційного забезпечення здійснення органами місцевого самоврядування делегованих функцій та повноважень виконавчої влади віднесено таке: визначення функціональної та організаційної структури окремих органів місцевого самоврядування, їх компетенції та повноважень; роботу з кадрами; інформаційне забезпечення; наукове забезпечення; діловодство (у тому числі з питань підготовки нормативних та інших правових актів); перспективне і поточне планування; надання методичної допомоги; здійснення контрольно-наглядових повноважень за виконанням (реалізацією) делегованих функцій та повноважень; внутрішньосистемну та позасистемну взаємодію та координацію під час здійснення делегованих функцій та повноважень та інші питання, які визначаються регламентами органів місцевого самоврядування (умови і порядок утворення депутатських груп та фракцій, скликання сесій та пленарних засідань, утворення та діяльність комісій тощо).

Частина із наведених елементів 1) безпосередньо регулюється адміністративно-правовими нормами (наприклад, визначення функціональної та організаційної структури органів місцевого самоврядування, їх владних повноважень; здійснення контрольно-наглядових повноважень за виконанням (реалізацією) делегованих функцій та повноважень, розгляд звернень громадян тощо); 2) опосередковано (лише в загальних рисах) регулюється адміністративно-правовими нормами (інформаційне забезпечення; діловодство; перспективне і поточне планування тощо); 3) адміністративно-правовими нормами не регулюються (наукове забезпечення; питання, які визначаються конституційними нормами, однак безпосередньо стосуються організації діяльності органів місцевого самоврядування).

Матеріально-фінансове забезпечення здійснення органами місцевого самоврядування делегованих функцій та повноважень виконавчої влади визначено як систему нормативно закріплених економічних заходів, що гарантують та забезпечують виконання покладених на них делегованих функцій та наданих їм у зв’язку з цим відповідних делегованих повноважень.

До елементів (предметів) матеріального забезпечення віднесено: рухоме і нерухоме майно органів місцевого самоврядування (будинки, споруди, технічні та транспортні засоби тощо), землю, природні ресурси, що є у комунальній власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об’єкти їх спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад. Елементами фінансового забезпечення органів місцевого самоврядування названо: доходи місцевих бюджетів, позабюджетні цільові (в тому числі валютні) та інші фінансові кошти.

У підрозділі 2.3 «Контроль за здійсненням органами місцевого самоврядування делегованих функцій та повноважень виконавчої влади» останній визначено як діяльність уповноважених суб’єктів публічної влади щодо перевірки відповідності виконання (реалізації) таких функцій та повноважень встановленим законодавством та відповідними підзаконними актами приписам, отримання інформації про фактичний стан справ на підконтрольних об’єктах, виявлення позитивного досвіду та прорахунків у цій сфері, надання практичної допомоги та відповідного реагування на виявлені порушення.

Усіх суб’єктів контролю за здійсненням органами місцевого самоврядування делегованих функцій та повноважень виконавчої влади об’єднано у дві групи: 1) ті, які здійснюють державний контроль; 2) ті, які здійснюють громадський (муніципальний, його ще називають внутрівідомчим) контроль. Суб’єкти першої групи здійснюють парламентський, президентський, урядовий, спеціалізований та судовий контроль. Суб’єктами громадського контролю (муніципального, внутрівідомчого) є окремі органи місцевого самоврядування, їх структурні підрозділи та їх керівники, а також окремі громадяни та їх об’єднання певної територіальної громади.

Запропоновано такі етапи адміністративної процедури здійснення контролю за виконанням (реалізацією) органами місцевого самоврядування делегованих функцій та повноважень виконавчої влади: 1) етап підготовки проведення перевірки; 2) етап безпосередньої перевірки; 3) етап підготовки матеріалів перевірок; 4) етап підведення підсумків перевірки.

У підрозділі 2.4 «Юридична відповідальність органів місцевого самоврядування за здійснення делегованих функцій та повноважень виконавчої влади» її визначено як застосування до органів місцевого самоврядування (їх посадових осіб) заходів державно-владного примусу на підставах і у порядку, передбачених законом, у зв’язку із невиконанням (неналежним) виконанням ними державних функцій та повноважень, які тягнуть для них несприятливі правові наслідки (санкції).

Аналіз думок вчених щодо сутності юридичної відповідальності дозволив об’єднати їх у чотири групи: 1) юридична відповідальність визначається як своєрідна форма санкції (несприятливий правовий наслідок) (найбільш поширена думка); 2) як заохочення; 3) як процес застосування санкції; 4) як вид правоохоронних відносин.

Наголошено, що юридична відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування є, з одного боку, одним із елементів їх правового статусу, що було обґрунтовано у попередніх підрозділах, з іншого – дієвим засобом забезпечення ефективного функціонування цих органів.

На завершення підрозділу зазначено, що інститут юридичної відповідальності органів публічної влади повинен стати важливим інструментом захисту прав громадян, особливо в сфері публічних відносин. Становлення громадянського суспільства і правової держави вимагає взаємної відповідальності держави й особи, підвищення відповідальності саме органів публічної влади.