Бетхер Вера Андреевна САМОВОЛЬНОЕ СОЗДАНИЕ И (ИЛИ) ИЗМЕНЕНИЕ ОБЪЕКТОВ НЕДВИЖИМОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ)

Короткий зміст

Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, определяются степень её научной разработанности, цели и задачи, объект, предмет, методологическая, теоретическая и эмпирическая основы исследования, раскрывается научная новизна исследования, формулируются положения, выносимые на защиту, указываются формы их апробации, степень достоверности исследования, излагается структура диссертации.
В первой главе «Становление и развитие законодательства, регулирующего последствия самовольного создания и (или) изменения объектов недвижимости», состоящей из трех параграфов, исследуются вопросы о закреплении первых правовых норм, регламентирующих особенности создания и изменения недвижимых вещей, о правовых последствиях самовольного (несанкционированного) совершения указанных действий в различных правопорядках. Понятие самовольных действий подвергается также самостоятельному исследованию, что обусловлено необходимостью раскрытия содержания этого понятия применительно к рассматриваемой проблематике.
В первом параграфе «История развития законодательства, регулирующего последствия самовольного создания и (или) изменения объектов недвижимости в России» анализируются положения законодательства, действовавшего в исследуемой сфере в разные периоды развития российского государства, оценивается различный исторический опыт регулирования отношений, связанных с последствиями самовольного строительства или изменения существующих недвижимых вещей.
В дореволюционный период развития российского государства законодательство провозглашало традиционный классический римский принцип суперфиция, в соответствии с которым владелец земельного участка имел полное право на всё, находящееся на его поверхности, а потому о правах самовольного застройщика речи даже не шло. Какие-либо самовольные действия, связанные с изменением существующих объектов недвижимости, законодателем того времени не выделялись по причине повсеместного преобладания именно первичной застройки территорий.
В советский период происходит постепенное ужесточение как правил строительства, так и мер по борьбе с самовольными застройщиками. Законодательство того времени различало гражданско-правовые последствия самовольной постройки дома - невозникновение права собственности на соответствующий объект у гражданина-застройщика и снос данного объекта либо безвозмездное его изъятие по решению суда и зачисление в фонд местного Совета народных депутатов, а также уголовно-правовые последствия самовольного строительства.
В целом диссертант приходит к выводу, что указанные меры были направлены на охрану государственной монополии на землю, как следствие, земельные участки предоставлялись строго по целевому назначению с последующим тотальным контролем возведения строений исключительно на условиях, указанных при отводе участка.
Несмотря на отсутствие возможности признания права собственности на объект самовольного строительства за самовольным застройщиком, автор полагает, что помещение ст. 109 в главу ГК РСФСР 1964 г., содержащую нормы именно о личной собственности, послужило предпосылкой последующего развития гражданского законодательства в этом направлении, начиная с закрепления ныне действующей ст. 222 ГК РФ в главе Кодекса, посвящённой приобретению права собственности.
В советский период развития нашего государства законодатель впервые обращает внимание и на иные действия, связанные с изменением существующих объектов недвижимости, к коим относит пристройку, надстройку, переоборудование, перепланировку, смену назначения строений, также резко отрицая возможность самовольного - без публичного разрешения - осуществления указанных действий. По правовым последствиям в целом такие действия приравнивались к самовольному строительству: вопрос о праве собственности на такие строения даже не поднимался, а сами постройки подлежали либо сносу, либо (в более позднем периоде) приведению в прежнее состояние.
Второй параграф «Законодательство, регулирующее последствия самовольного создания и (или) изменения объектов недвижимости в зарубежных странах» посвящён анализу и оценке зарубежного опыта в части регулирования отношений, связанных с самовольным созданием или изменением объектов недвижимости.
Проведённый анализ законодательства ряда европейских стран (Франция, Германия и др.) позволил прийти к выводу о неукоснительном соблюдении интересов собственника земельного участка, главным образом - охране его прав и интересов, что является следствием рецепции положений римского права, в частности, принципа «superficies solo cedit». Самым тщательным образом регламентирует последствия строительства на чужом земельном участке ст. 555 Французского ГК, устанавливая в качестве основного правила право выбора земельного собственника на совершение следующих действий: либо сохранить самовольные постройки в своей собственности, либо обязать третье лицо убрать их. Законодательство других европейских стран также содержит схожие правовые институты, но в отличие от французского и германского гражданского законодательств, в целом более либерально к самовольному застройщику.
При этом зарубежный законодатель не акцентирует внимание на самовольности действий, отдавая предпочтение вопросу возникновения права собственности.
Что касается стран постсоветского пространства, для которых проблема самовольного строительства не менее актуальна, чем для России, то здесь ситуация складывается иным образом по причине имевшей некогда место унификации советского законодательства. Практически все бывшие союзные республики взяли за основу своих гражданских кодексов модель Гражданского кодекса для стран СНГ, содержащую ст. 232 «Самовольная постройка и её последствия», включённую в гл. 14 «Приобретение права собственности». В этой связи статьи гражданских кодексов республик, взявших за основу указанную модель, имеют больше схожего (начиная от названия статей и заканчивая процедурой легализации самовольно возведённого объекта недвижимости), чем отличий. Тем не менее, стоит отметить ст. 223 ГК Республики Беларусь «Самовольное строительство и его последствия», где акцент сделан именно на самовольной деятельности, а не на её результате (постройке).
В части гражданско-правового регулирования отношений по изменению существующих объектов недвижимости (пристройка, надстройка, реконструкция, переустройство, перепланировка, смена назначения и пр.) выявлен единый подход во всех упомянутых странах: в качестве общего правила просматривается тенденция осуществления указанных действий с разрешения уполномоченного органа, при этом необходим соответствующий проект выполнения работ. Изменение объектов недвижимости без соблюдения установленных правил квалифицируется в качестве самовольного.
Третий параграф «Понятие самовольных действий применительно к самовольному созданию и (или) изменению объектов недвижимости» посвящён исследованию вопроса, вынесенного в заглавие.
Диссертантом установлено отсутствие на уровне доктрины определения понятия самовольных действий по созданию или изменению недвижимых вещей. В сфере недвижимости указанное обусловливает как разный подход законодателя к правовым последствиям самовольных действий и возможности легализации объектов, полученных в их результате, закреплённый в ГК РФ (в отношении самовольного строительства) и ЖК РФ (в отношении самовольных переустройств и (или) перепланировок жилых помещений) либо полное его отсутствие (в отношении самовольной реконструкции объектов недвижимости; самовольных переустройств и (или) перепланировок нежилых помещений; самовольного перевода жилого помещения в нежилое и нежилого помещения в жилое), так и отсутствие единства мнений цивилистов применительно к таким самовольным действиям и объектам.
Для определения понятия самовольных действий диссертантом было исследовано содержание такого базового и фундаментального понятия, как «воля», поскольку именно данное понятие лежит в основе исследуемого. Воля является общенаучной категорией и изучается философией, юриспруденцией, психологией, иными науками. Гражданско-правовая категория воли наиболее полно изучена в отечественной цивилистике в учении о гражданско-правовых сделках. При этом, несмотря на приоритет волевого начала в современном гражданском праве, само понятие самовольных действий приобрело в гражданском законодательстве совершенно иное, нежели позитивное, значение (ст. 222 ГК РФ, ст. 29 ЖК РФ). Аналогичным образом в уголовном и административном праве самовольные действия рассматриваются как действия, совершаемые незаконно, в отсутствие необходимых разрешений.
Исходя из полученных выводов, диссертантом была предложена классификация видов самовольных действий по созданию или изменению недвижимых вещей, на основе которой предложена также классификация объектов недвижимости, созданных или изменённых с нарушением закона. Предложенные классификации позволяют комплексно подойти к изменению действующего законодательства в рассматриваемой сфере общественных отношений и, как следствие, стабилизировать правоприменительную практику по подобной категории дел.
Вторая глава «Самовольное создание объекта недвижимости», включающая три параграфа, посвящена комплексному анализу гражданско-правового регулирования отношений, связанных с самовольным строительством объектов недвижимости, включая определение такого строительства, раскрытие его содержания, определение правовых последствий самовольного совершения лицом действий по возведению объекта недвижимости и исследование правовой природы объекта, являющегося результатом самовольного строительства (самовольной постройки).
В первом параграфе «Правовая природа самовольно возведённого объекта недвижимости» определена правовая природа самовольной постройки, выявлены и охарактеризованы виды объектов самовольного строительства, а также установлен момент, с которого вновь созданный объект может быть отнесён к объектам недвижимости, созданным с нарушением требований закона.
Автор приходит к выводу, что отсутствие единства правоприменительной практики по делам, связанным с самовольным строительством, обусловлено отсутствием разработанной должным образом на уровне теории и окончательно разрешённой проблемы правовой природы самовольной постройки.
Разные подходы к определению правовой природы самовольной постройки обусловлены тем, что ст. 222 ГК РФ содержит нормы, с одной стороны, защищающие интересы собственника (иного управомоченного лица) земельного участка, на котором возведена самовольная постройка, с другой, - интересы лица, который осуществил самовольное строительство. С позиции первого, произошло правонарушение, и самовольная постройка не является вещью, но с позиции второго - речь может идти о возникновении права собственности, а, значит, самовольная постройка должна признаваться объектом такого права, т.е. самостоятельной вещью.
Из легального определения самовольной постройки, содержащегося в ст. 222 ГК РФ, следует, что перечень объектов, подпадающих под понятие самовольной постройки, не является исчерпывающим, а термин «самовольная постройка» законодатель использует в качестве синонима термина «недвижимой вещи», закреплённого в статье 130 ГК РФ, хотя из определения самовольной постройки и исчезло указание на «недвижимое имущество».
В этой связи в работе предлагается выделять критерии отнесения той или иной вещи к недвижимым (признаки недвижимой вещи): прочная связь с землёй; пространственная индивидуальность; непотребляемость. Проецируя данные признаки на объекты самовольного строительства, поименованные в ст. 222 ГК РФ, автор приходит к выводу об отнесении их именно к группе недвижимых по физической природе вещей, правовой режим которых, тем не менее, имеет существенные отличия от иных объектов недвижимости.
По результатам проведённого анализа видов объектов недвижимости, которые могут быть признаны объектами самовольного строительства по действующему законодательству, автор приходит к выводу о необходимости согласования терминологического ряда таких объектов путём замены содержащихся в ст. 222 ГК РФ понятий на «здания, сооружения, а также объекты незавершённого строительства».
Кроме того, диссертантом выявлена совокупность юридических фактов, образующих сложный юридический состав, при наступлении которых вновь созданный объект может быть отнесён к объектам недвижимости, созданным с нарушением требований закона (появление у вновь созданного объекта признаков недвижимой вещи; наличие у вновь созданного объекта признаков (признака) самовольной постройки, указанных в п. 1 ст. 222 ГК РФ; прекращение (приостановление) строительных работ в отношении созданного объекта). Выделение данного юридического состава имеет не только теоретическое, но и практическое значение, поскольку влечёт возможность применения разного рода механизмов, заложенных в ст. 222 ГК РФ: снос незаконно возведённого объекта либо введение его в гражданский оборот после легализации.
Во втором параграфе «Самовольные действия по созданию объекта недвижимости» выделяется и исследуется специфика действия по самовольному созданию объекта недвижимости: создание объекта 1) на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке, или на земельном участке, разрешённое использование которого не допускает строительства на нём данного объекта; 2) без получения на это необходимых разрешений; 3) с нарушением градостроительных и строительных норм и правил.
Осуществление субъективного права на застройку предполагает наличие всех необходимых условий (предоставление земельного участка, допускающего строительство на нём данного объекта недвижимости; получение необходимых разрешений; соблюдение строительных норм и правил), отсутствие любого из которых приводит к самовольному строительству. Юридическое значение установления самовольности совершаемых действий состоит в том, что при их наличии осуществление субъективного права на застройку становится невозможным.
Анализ правовых норм, регламентирующих порядок формирования и предоставления земельных участков под строительство, выдачи разрешений на строительство и практики их применения, в целом позволил выделить ряд проблем, приводящих к распространению самовольного строительства в столь массовых масштабах. Среди них можно назвать: отсутствие должной ясности в вопросе компетенции органов власти, осуществляющих публичные полномочия в сфере градостроительства и землепользования; необходимость учёта органами публичной власти при принятии и реализации решений, связанных с предоставлением земельных участков и строительством объектов недвижимости, соответствующих процедур, которые регламентируются Земельным кодексом РФ (далее - ЗК РФ) и ГсК РФ, чьи нормы находятся в постоянной динамике и не отличаются стабильностью; наличие множества административных барьеров при оформлении разрешительной документации. Указанные проблемы на практике приводят к ситуациям, когда объект недвижимости, создаваемый при формальном соблюдении всех необходимых правил и получении необходимых разрешений, впоследствии оказывается возводимым в режиме самовольной постройки.
Такой признак самовольного строительства, как создание объекта с нарушением градостроительных и строительных норм и правил, в отличие от других является не столь явным. Несмотря на исключение законодателем указания на «существенность» нарушений, бесспорно то, что не всякие нарушения градостроительных и строительных норм и правил будут свидетельствовать о незаконности возведённого объекта недвижимости либо самовольности действий лица по его возведению, а лишь те, которые влекут или могут повлечь нарушения прав и законных интересов третьих лиц. В данном контексте, полагаем, речь может идти о неустранимых нарушениях.
В рассматриваемом критерии имеется ещё одна неопределённость, поскольку в связи с принятием нового ГсК РФ понятие «градостроительные нормативы и правила» фактически не закреплено в действующем законодательстве и не имеет реального наполнения и, как следствие, на сегодняшний день отсутствует какая- либо необходимость в употреблении данного термина.
Рассмотрение отдельно действий лица по строительству объекта недвижимости и самого объекта, полученного в результате совершения лицом таких действий, позволяет дать надлежащую правовую оценку как действиям, так и вновь созданному объекту недвижимости. Такой подход на практике позволяет соблюсти труднодостижимый баланс частных и публичных интересов: с одной стороны, недопущение в гражданский оборот объекта недвижимости, созданного с нарушением требований закона, с другой, - привлечение владельца самовольной постройки к ответственности за незаконное строительство лишь в случае наличия в его действиях состава соответствующего правонарушения (при этом такой подход позволяет также привлечь застройщика к ответственности за незаконное строительство безотносительно к тому, владеет ли он самовольной постройкой и для кого он возводил такую постройку).
В третьем параграфе «Юридические последствия самовольного возведения объекта недвижимости» автор рассматривает проблемы, связанные со сносом самовольных построек, предлагает пути их решения, а также рассматривает варианты легализации самовольно возведённых объектов недвижимости, которые предусмотрены действующим законодательством, применяются в правоприменительной практике, предлагаются в доктрине и проекте изменений ГК РФ.
Незаконно возведённый объект недвижимости находится за рамками нормального гражданского оборота, что влечёт, в первую очередь, невозможность совершать в отношении него какие-либо сделки. В развитие запрета нахождения самовольной постройки в гражданском обороте ГК РФ решает её дальнейшую судьбу путём указания на снос такого объекта. При этом механизм реализации данного положения установлен лишь в отношении построек, расположенных на земельных участках в зоне с особыми условиями использования территорий или на территории общего пользования либо в полосе отвода инженерных сетей (п. 4 ст. 222 ГК РФ). Таким образом, данная норма не носит универсального характера и направлена исключительно на постройки, возведённые на указанных землях. Процедура сноса самовольных построек, возведённых на иных земельных участках, осталась не урегулированной.
В целях реализации нормы о сносе самовольных построек, не охваченных диспозицией п. 4 ст. 222 ГК РФ, в п. 2 данной нормы необходимо внесение изменений в части указания на судебный порядок рассмотрения требования о сносе;
указания на субъекта, который вправе обратиться в суд с требованием о сносе самовольной постройки, - без ограничения круга таких лиц; указания на субъекта, к которому предъявляется такое требование, - фактический владелец самовольной постройки. Кроме того, в п. 4 ст. 222 ГК РФ следует предусмотреть возможность судебного оспаривания заинтересованным лицом решения административного органа о сносе самовольной постройки во внесудебном порядке в целях недопущения необоснованного нарушения прав фактического владельца самовольно возведённого объекта недвижимости.
При этом при всей доказанности в доктрине позиции относительно необходимости предъявления к фактическому владельцу самовольной постройки, не являющемуся её застройщиком, требования о сносе постройки, вопрос об основаниях возложения на такое лицо ответственности за самовольное строительство остаётся открытым. Полагаем, что в рассматриваемой ситуации уместно вести речь не о вине владельца постройки в несоблюдении требований закона при строительстве объекта недвижимости, а о риске несения им неблагоприятных последствий, связанных с нахождением самовольной постройки в гражданском обороте.
Вместе с тем следует уточнить, что при предъявлении иска о сносе самовольной постройки, право собственности на которую зарегистрировано в установленном законом порядке, к фактическому и титульному владельцу, не являющемуся её застройщиком, то есть лицу, не виновному в возведении такой постройки, и установлении факта невозможности выявления владельцем объекта недвижимости порочности регистрации первичного права (т.е. при условии добросовестности титульного владельца), удовлетворять такой иск и допускать снос объекта необходимо лишь в случае, если сохранение такой постройки нарушает права и охраняемые интересы других лиц либо создаёт угрозу жизни и здоровью граждан.
На сегодняшний день законодатель также указал на два возможных варианта легализации объектов недвижимости, созданных с нарушением закона: судебный порядок и иной (внесудебный) порядок, который до настоящего времени фактически не установлен, а потому утверждать о наличии какого-либо иного варианта легализации самовольно возведённых объектов недвижимости, помимо судебного, не представляется возможным.
Упрощённый порядок регистрации права собственности на некоторые создаваемые или созданные объекты недвижимого имущества не может расцениваться в качестве иного порядка легализации самовольных построек в силу ряда причин. Как следствие, произведённая государственная регистрация не гарантирует невозможность признания такого объекта впоследствии самовольной постройкой в случае обнаружения у него признаков последней.
В этой связи и учитывая практические потребности оборота, в качестве иного порядка легализации самовольных построек в законодательстве следует закрепить административный порядок с возложением соответствующих функций на те же органы, которые вводят вновь созданные объекты недвижимости в эксплуатацию при их строительстве в законном порядке, что более всего соответствует существу складывающихся отношений и избавляет как суд, так и органы публичной власти от выполнения несвойственных им функций.
Кроме того, в целях устранения правовой неопределённости на срок до 1 марта 2018 г. (по аналогии с «дачной амнистией», с возможностью продления такого срока) следует предоставить своего рода амнистию для владельцев объектов недвижимости, самовольно созданных на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в случае длительного (15 лет и более) срока существования таких объектов при условии, что сохранение объекта не нарушает права и охраняемые интересы других лиц и не создаёт угрозу жизни и здоровью граждан.
Предлагаемая амнистия самовольных построек должна обязательно носить срочный характер, поскольку в противном случае такие меры будут направлены именно на поощрение строительства в обход закона, а потому новая редакция ст. 244 в проекте изменений ГК РФ в части либерализации правового режима самовольной постройки на будущее время не может быть принята за основу модернизации законодательства в соответствующем направлении, как совершенно не учитывающая законную процедуру возведения объектов недвижимости, установленную ГсК РФ и ЗК РФ, и нивелирующая содержание этих норм.
В третьей главе «Самовольное изменение объекта недвижимости», включающей два параграфа, осуществлён комплексный анализ самовольных действий по изменению (преобразованию) существующих объектов недвижимости, включая определение таких действий, раскрытие их содержания, определение правовых последствий самовольного осуществления данных действий и исследование правовой природы объектов, являющихся результатом действий по самовольному изменению объектов недвижимости, с точки зрения невозникновения либо возникновения нового объекта права. В последнем случае также рассматривается вопрос о возникновении права собственности на преобразованный объект недвижимости и необходимости легализации объектов недвижимости, полученных в результате действий по их изменению.
Первый параграф «Самовольные действия по изменению объекта недвижимости» посвящён исследованию понятий, связанных с изменением объектов недвижимости, которыми оперирует действующее законодательство, раскрытию их содержания, исследованию целесообразности установления законодателем разрешительного порядка осуществления тех или иных действий, изменяющих недвижимую вещь.
Действующее законодательство предусматривает возможность изменения (преобразования) существующих объектов недвижимости путём совершения ряда действий: реконструкции, капитального ремонта, переустройства, переоборудования, перепланировки и т.п., т.е. используя различный понятийный аппарат в разных нормативных правовых актах, кроме того, вкладывая различное содержание в наполнение названных понятий, что не способствует их единообразному применению на практике.
При этом, поскольку не всякое изменение объекта недвижимости осуществляется в разрешительном порядке, самовольными могут быть признаны лишь те действия, осуществление которых требует получения необходимого разрешения (согласования), однако они осуществляются в их отсутствие. Неверное определение заявителем либо уполномоченным органом характера работ, изменяющих объект недвижимости, влечёт вероятность признания впоследствии осуществлённых действий незаконными (самовольными).