ДЕРЖАВНА РЕГІОНАЛЬНА ПОЛІТИКА: МЕХАНІЗМИ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ КОМПЛЕКСНОГО І ЗБАЛАНСОВАНОГО СОЦІАЛЬНО-ЕКОНОМІЧНОГО РОЗВИТКУ РЕГІОНІВ

Короткий зміст

У вступі розкрито сутність наукової проблеми і стан її дослідження, обґрунтовано вибір та актуальність теми дисертації; вказано на зв'язок роботи з напрямами наукових досліджень Одеського регіонального інституту державного управління НАДУ при Президентові України; визначено мету й завдання, об’єкт, предмет і методи дослідження; розкрито наукову новизну, теоретичне й практичне значення одержаних результатів та особистий внесок здобувача; наведено дані щодо апробації отриманих результатів і публікацій за темою дисертаційного дослідження, обсягу і структури дисертації.

У першому розділі – “Теоретико-методологічні та організаційно-правові засади державної регіональної політики” – проаналізовано наукові праці й основні підходи до дослідження проблеми державного регулювання регіонального розвитку; здійснено аналіз змісту термінів “регіон”, “регіональна політика” та “державна регіональна політика”; уточнено змістове співвідношення понять “комплексний”, “збалансований” і “сталий” розвиток регіону; визначено концептуальні засади державної політики щодо забезпечення комплексного і збалансованого розвитку регіонів і досліджено її організаційно-правові основи в контексті зарубіжного досвіду.

За результатами огляду наукових публікацій за темою дисертації зроблено висновок, що наразі вітчизняні та зарубіжні вчені зосереджують увагу на: обґрунтуванні загальних теоретико-методологічних підходів до регіонального розвитку на засадах сталості; формуванні державних механізмів його регулювання (М.Долішній, В.Керецман, О.Коротич, В.Мамонова, О.Топчієв, Т.Уманець); реалізації регіональних стратегій в умовах ринку (В.Бабаєв, В.Воротін, В.Геєць, Г.Дейлі, Н.Ларіна, Ю.Наврузов, О.Осауленко); дослідженні питань ресурсного забезпечення управління регіональним розвитком (Т.Безверхнюк, О.Ольшанський, С.Харічков); створенні привабливого інвестиційного клімату (М.Дацишин, У.Ізард, А.Мерзляк, О.Чемерис); прогнозуванні та оцінювання розвитку регіонів (В.Антонов, В.Артеменко, Л.Зайцева, М.Миколайчук).

Змістові межі регіоналістики суттєво розширені завдяки дослідженням проблем територіальної організації влади, демократизації публічного управління та процесів регіонального розвитку, запровадження європейських стандартів регіонального самоврядування (С.Матвєєв, С.Саханенко, ін.).

Важливою складовою методології сучасних досліджень і вдосконалення практики управління регіональним розвитком стали напрацювання з питань теоретико-методологічних засад науки державного управління і звернення до сучасних теорій і концепцій публічного управління, насамперед – демократичного врядування та “Gove ance” (З.Балабаєва, А.Колодій, П.Надолішній). Якщо теорія соціальних мереж (Р.Родес, Л.Сморгунов) дає ключ до визначення потенційних суб’єктів регіональної політики, то нова інституційна теорія (О.Уільямсон) – до визначення підстави їх взаємодії.

Визначено актуальні проблеми теорії та практики управління регіональним розвитком. Підкреслено, що у сучасній теорії і в нормативних актах поки що не існує єдиного тлумачення змісту понять “регіон”, “регіональна політика” і “державна регіональна політика”. В основу дослідження покладено визначення поняття “регіон” як частини території держави, що виділилася в процесі суспільного (територіального) розподілу праці, яка спеціалізується на виробництві певних товарів чи послуг, характеризується спільністю та специфічним щодо інших територій типом відтворення, комплексністю і цілісністю господарства та наявністю органів управління.

На думку автора, державна регіональна політика – це передусім стратегічна лінія поведінки держави у сфері регіонального розвитку країни. Йдеться не тільки про формулювання цілей, конкретні дії щодо їх досягнення, а й про встановлення “правил гри” у відносинах між державою та іншими суб’єктами регіональної політики, які, з одного боку, регламентували б вплив держави на регіональні процеси, а з іншого – визначали норми поведінки інших суспільних акторів як партнерів держави. Суб’єктом реалізації державної регіональної політики є держава, її органи, а у регіональній політиці відведений рівний статус усім без винятку “гравцям” даної сфери діяльності.

Комплексність регіонального розвитку досягається формуванням оптимальних пропорцій між промисловим і сільськогосподарським виробництвом, між наявністю трудових ресурсів та потребою в них, між сферами матеріального і нематеріального виробництва, а також шляхом розв’язання міжгалузевих проблем раціонального природокористування. Термін “сталий розвиток” у сучасній науковій літературі визначається як: збалансованість соціально-економічного і екологічного розвитку, що ґрунтується на різних модифікаціях рівноваги, насамперед між демотехногенним навантаженням на середовище та його здатністю до самовідновлення; гармонійний, збалансований, безконфліктний прогрес всієї земної цивілізації, груп країн (регіонів, субрегіонів), окремо взятих країн за науково обґрунтованими планами, тобто як керований розвиток.

Таким чином, збалансованість соціального та економічного розвитку регіонів є однією із сутнісних його характеристик відповідно до концепції сталості. В роботі наголошується також на необхідності розрізняти поняття “організаційно-економічний механізм розвитку і функціонування регіону” і “організаційно-економічний механізм управління розвитком регіону”.

Узагальнено досвід зарубіжних країн щодо організаційно-правового регулювання відносин держави і регіонів. Зазначено, що на рівні ЄС прийнята уніфікована система регіональної статистичної класифікації NUTS, яка забезпечує єдину в ЄC основу для збору і аналізу територіально орієнтованих статистичних даних, оцінки потенційних можливостей та проблем соціально-економічного розвитку територій, надання їм фінансової допомоги. Організація місцевої влади в країнах ЦСЄ, що ґрунтується на NUTS, передбачає наявність регіонального самоврядування (regional self-gove ment), визнання та впровадження якого в систему публічної влади є одним із обов’язкових елементів регіональної демократії.

Обґрунтовано правові основи державної регіональної політики України в контексті європейських принципів регіоналізму. Визначено, що в Україні правове регулювання державної регіональної політики здійснюється Конституцією України, законами України “Про Генеральну схему планування території України”, “Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України”, “Про стимулювання розвитку регіонів”, а також законодавчими актами, що визначають статус гірських населених пунктів, засади територіальної організації влади, створення і функціонування спеціальних (вільних) економічних зон, розвитку малих міст, транскордонного співробітництва, ін. Підкреслено важливе значення прийняття Концепції державної регіональної політики і Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2015 року.

Водночас за результатами аналізу зроблено висновки про відсутність системності при формуванні чинної політико-правової бази і її неповну відповідність європейським стандартам, про назрілу потребу відмови від підходів, що залишилися у спадок від адміністративно-командної системи управління, і запровадження адекватних сучасним умовам механізмів, форм та методів управління регіональним розвитком.

У другому розділі – “Особливості соціально-економічного розвитку регіонів України як обумовлюючий чинник змісту державної регіональної політики та механізмів її реалізації” – здійснено аналіз показників соціально-економічного розвитку регіонів, визначено характер регіональних диспропорцій, обумовлюючі їх чинники; розкрито взаємозв’язок регіональних диспропорцій та соціально-економічної дезінтеграції країни; узагальнено зарубіжний досвід стимулювання розвитку регіонів і подолання депресивності територій.

Встановлено, що ключовими проблемами, які потребують розв’язання, є суттєві міжрегіональні диспропорції соціально-економічного розвитку, низька конкурентоспроможність та інвестиційно-інноваційна активність регіонів. Так, аналіз узагальнюючого показника – валової доданої вартості на душу населення (з 2004 року розрахунки даного показника замінено на валовий регіональний продукт у розрахунку на одну особу населення) показує: якщо в 1996 році співвідношення його мінімального та максимального значень в регіонах становило 2,7 раза, то в 2007 році – вже 6,8 раза (мінімальне значення – 7369 грн. у Чернівецькій області і максимальне – 49795 грн. у м. Києві). Аналогічне співвідношення за рівнем середньомісячної заробітної плати по регіонах у 2008 році становило 2,3 раза. У загальному обсязі прямих іноземних інвестицій питома вага 14 регіонів не сягає й 1%.

Порівняльний аналіз процесів регіонального розвитку розвинених країн і країн, що розвиваються, показав, що ситуація в Україні не є унікальною. Серйозні структурні перетворення здебільшого супроводжуються значними диспропорціями у рівнях економічного і соціального розвитку регіонів залежно від наявного промислового, природно-ресурсного потенціалу, галузевої структури, ін. Проте розв’язання цих проблем залежить передусім від адекватності політики держави суспільним викликам.

Україна отримала у спадок фрагментарну господарську систему, застарілі технології та значні диспропорції соціально-економічного розвитку в регіональному розрізі. І сьогодні найуразливішим місцем національної економіки залишається структурна розбалансованість промислового комплексу, його деформованість, високий рівень енерго- та капіталоємності виробництва. Застаріла, вузькоспеціалізована економічна база більшості регіонів не відповідає вимогам ринкової економіки і не використовує весь наявний внутрішній регіональний потенціал. Існує прямий зв'язок між збалансованістю регіонального розвитку та конкурентоспроможністю регіонів, фактична тотожність їх причинної обумовленості. Нерозвиненість інфраструктури, низька здатність робочої сили щодо пристосування до ринкових умов, інноваційна неспроможність підприємств, деградація навколишнього природного середовища і як наслідок – інвестиційна непривабливість територій.

Зростання дисбалансу соціально-економічного розвитку суттєво ускладнює проведення єдиної політики соціально-економічних перетворень, формування загальнодержавного ринку товарів та послуг, збільшує загрозу дезінтеграції і наростання відцентрових тенденцій.

Сучасна управлінська практика напрацювала достатній набір механізмів регулювання регіонального розвитку, а саме: програмування; регулювання міжбюджетних відносин; запровадження спеціального режиму інвестування; централізовані капіталовкладення та інвестиційні субвенції; налагодження транскордонного і прикордонного співробітництва. Однак результативність їх використання органами влади в Україні невисока, і насамперед через несистемний підхід, суттєві прогалини в нормативно-правовій базі, недостатнє застосування інструментів стимулювання розвитку, низьку інституційну та фінансову спроможність органів місцевого самоврядування і загалом – через недосконалість моделі управління регіональним розвитком. Узагальнення досвіду країн Європейської співдружності засвідчило, що на увагу заслуговують насамперед такі інструменти державного впливу, як угоди щодо регіонального розвитку та програми подолання депресивності територій.

Загальні тенденції регіонального розвитку країни обумовлюють необхідність внесення змін у пріоритети державної регіональної політики, та реалізації нової моделі взаємовідносин держави з регіонами, яка б сприяла формуванню високоефективної структури економіки регіонів та забезпечувала їх комплексний розвиток на основі природно-ресурсного, виробничо-економічного, науково-технічного та людського потенціалу з урахуванням історико-культурних особливостей, переваг географічного і геополітичного розташування. При цьому забезпечення стійкого соціально-економічного розвитку регіону неможливе без проведення активної регіональної інвестиційної політики, а також без формування дієвого механізму контролю процесів регіонального розвитку і управління ним.

У третьому розділі – “Комплексний механізм забезпечення соціально–економічного розвитку регіонів” – визначено підходи до удосконалення механізмів забезпечення інвестиційної привабливості регіонів і оцінювання результатів діяльності регіональних органів виконавчої влади щодо вирішення проблем соціально-економічного розвитку територій, обґрунтовано комплексну модель реалізації державної регіональної політики.

Визначено, що важливим напрямком здійснення державної регіональної політики має стати створення умов для широкомасштабного залучення в економіку регіону капіталу з децентралізованих джерел у вигляді інвестицій. Створення сприятливого інвестиційного клімату в реальному секторі економіки обумовлює необхідність внесення змін до чинних механізмів інвестування, а також у кредитну політику держави. Належні умови для вкладення капіталів інвесторами можуть бути забезпечені насамперед: запровадженням системи податків з диференціюванням ставок та пільг; проведенням зваженої фінансової, цінової, а також кредитної політики; контролем за дотриманням державних норм і стандартів; антимонопольними заходами; приватизацією об’єктів державної власності, у тому числі об’єктів незавершеного будівництва, ін.

Основним інструментом реалізації регіональної інвестиційної стратегії мають стати комплексні та цільові програми різних рівнів, зокрема, програми соціально-економічного розвитку регіонів. Особливу роль у створенні та підтримці сприятливого інвестиційного клімату відіграє рівень безпосередньої взаємодії місцевих органів влади з інвесторами.

Одним із актуальних завдань створення дієвої системи регіонального моніторингу. Зазначено, що чинні моніторингові методики обмежуються аналізом соціально-економічних показників, які, окрім того, є темповими і не характеризують стан розвитку регіонів з урахуванням їх “стартових позицій”, не дають можливості визначити внесок конкретних органів виконавчої влади у формування інвестиційного клімату в регіонах чи галузях народного господарства. Запропоновано методику, що забезпечує не лише об’єктивну оцінку стану соціально-економічного розвитку регіонів, а й виявлення негативних тенденцій і їх причин, здійснення аудиту адміністративної діяльності регіональних органів державного управління щодо реалізації ними відповідних програм, вироблення і прийняття адекватних рішень.

Змістова модель реалізації державної регіональної політики, що запропонована автором, визначає пріоритетні напрями і основні механізми передусім стимулюючого впливу, орієнтовані: а) в цілому на регіони (взаємодія на договірних засадах і сприяння забезпеченню інвестиційної привабливості регіонів та інноваційній активності в них); б) безпосередньо на суб’єктів господарювання усіх форм власності (створення сприятливих умов для ведення господарської діяльності, реалізація інвестиційних проектів, спрямованих на соціально-економічний розвиток регіонів); в) на депресивні території (реалізація програм подолання депресивності, створення вільних економічних зон та територій пріоритетного розвитку).

Доведено, що низька дієвість чинної системи державного управління регіональним розвитком обумовлена суттєвими вадами її організаційно-функціональної структури. Не розмежовані належним чином функції Міністерства регіонального розвитку та будівництва України і Департаменту регіонального розвитку Міністерства економіки України, в положеннях інших центральних органів виконавчої влади не окреслено предметне поле і механізми взаємодії на даному напрямі. Невмотивованим з огляду на сутність державної регіональної політики є поєднання в одному центральному органі виконавчої влади питань будівництва і регіонального розвитку, його утворення одночасно за галузевим і за функціональним принципами.

У розділі обґрунтовано організаційно-структурну модель механізму, що передбачає створення нового профільного центрального органу виконавчої влади – Міністерства регіонального розвитку України і заснування при ньому (за прикладом ряду зарубіжних країн) Фонду регіонального та місцевого розвитку, визначає мережу субординаційних, координаційних і реординаційних зв’язків (Рис. 1).

У запропонованій моделі важлива роль відведена консультативно-дорадчим органам (на загальнодержавному рівні – Раді розвитку регіонів) як організаційному механізму взаємодії органів публічної влади між собою і з бізнесом та неурядовими організаціями. Наголошено, що наукою уже визначена певна сукупність принципів, на яких має здійснюватися співпраця бізнесу і органів державної влади. Однак при дослідженні діалогу “влада – бізнес” здебільшого увагу зосереджують на малому і середньому бізнесі. Проте в сучасних умовах стрімко зростає роль фінансово-промислових груп як економічного, політичного та соціального інституту. З огляду на те, що фінансово-промислові групи в Україні мають чітко виражені три виміри, тобто не лише загальнонаціональний і транснаціональний, а й регіональний, їх  правомірно розглядати і як суб’єктів регіональної політики. Відтак передбачається, що інтереси великих бізнесових об’єднань мають бути представлені в Раді розвитку регіонів, аналогічних консультативно-дорадчих органах на регіональному рівні  .

Агенції регіонального розвитку покликані безпосередньо сприяти узгодженому вирішенню проблем регіону та держави, наданню практичної допомоги суб’єктам господарської діяльності і органам влади.

Таким чином, задля вирішення завдань регіонального розвитку створюються передумови формування рівноважного механізму взаємодії між публічним, приватним і громадським секторами, побудованому на засадах діалогу, консультацій і співпраці.