ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ РОЗВИТКОМ МІСТ ІЗ СПЕЦІАЛЬНИМ СТАТУСОМ (НА ПРИКЛАДІ м. СЕВАСТОПОЛЯ) Автореферат

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертаційного дослідження, зв’язок із темами наукових досліджень Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, сформульовано мету і завдання, визначено об’єкт, предмет і методи дослідження, розкрито наукову новизну отриманих результатів і їх практичне значення, подано інформацію про апробацію і впровадження результатів роботи.

У першому розділі – “Теоретико-методологічні засади державного управління розвитком міст із спеціальним статусом” – відповідно до мети дисертаційного дослідження розглядається та аналізується наукова література та джерела з проблематики державного управління реґіональним розвитком, з’ясовуються теоретичні засади здійснення державного управління розвитком міст із спеціальним статусом, узагальнюється вітчизняний та зарубіжний досвід у цій сфері, також виявляються основні характеристики моделі державного управління розвитком міст із спеціальним статусом.

З’ясовано, що проблема державного управління розвитком міст зі спеціальним статусом досі не була предметом окремого наукового дослідження, але науковий доробок у дотичних проблемних площинах надає достатній теоретико-методологічний та емпіричний матеріал для вивчення зазначених питань.

Для об’єктивного аналізу реальних процесів, побудови адекватних моделей розвитку, розробки і реалізації системи ефективних заходів щодо державного управління реґіональним розвитком і розвитком міста зі спеціальним статусом чи міста-реґіону доцільно розпочинати з контекстуального визначення основних категорій зазначеного предметного поля, наприклад: державне управління розвитком адміністративно-територіальних одиниць (міст) зі спеціальним статусом (місто-реґіон); об’єкти, суб’єкти, проекти, програми розвитку міста зі спеціальним статусом; організація розподілу влади і функцій; моделювання механізмів функціонування державного управління розвитком міст із спеціальним статусом.

Державне управління розвитком міста зі спеціальним статусом необхідно проводити у контексті системи публічного управління – упорядкованої сукупності спеціалізованих суб’єктів і процедур управлінських дій, направлених на забезпечення існування соціуму у межах певної території, організованої довкола інституціоналізованого центру, який здійснює більшу частину координаційних дій, розподіляючи управлінські функції і гарантуючи їх виконання. Центр системи інституціоналізований у правовому, соціальному та організаційному вимірах і є підсистемою, яка має певну внутрішню структуру, що базується (залежно від конкретних умов і типу суспільства) на: ієрархії органів управління (авторитарні чи “командно-адміністративні” системи); ієрархії соціальних характеристик і статусів (станова, етнократична чи родоплемінна система); ієрархії безособових норм (правова або ідеократична система). Вплив центру може бути як домінуванням над периферією, так і координацією. Інституціоналізований центр прагне максимально повно контролювати громадське урядування на певній території безпосередньо чи опосередковано через підконтрольні структури. Але в силу внутрішніх якостей центру і зовнішніх чинників процеси врядування набувають різного змісту і спрямування, як то “одержавлення” (територіальні межі залишаються незмінними), державотворення (територіальне розповсюдження управління), роздержавлення (фрагментація, дезінтеграція держави, розпад територіальної цілісності аж до появи самостійних систем управління, у межах утворених територій і центрів влади). Отже, іншою сутнісною ознакою держави є центрування, інтегрування управління в систему інститутів, повноважень, норм і символів.

Держава як центр системи “розгортається” в санкціонованих і гарантованих центром, відносно незалежних від нього (“самостійне формування – власні ресурси – власні повноваження”) периферійних структурах (підсистемах) як то: територіальні суб’єкти публічного управління; галузеві чи функціональні інститути публічної влади і управління, відносно автономні щодо центру; громадські і приватні інститути і організації, які можуть здійснювати функції публічної влади за рахунок делегування чи узурпації повноважень.

Ефективність моделі державного управління розвитком міста-реґіону в інституційному аспекті забезпечується узгодженістю діяльності центральних органів державної влади і їх реґіональних структур, органів місцевого самоврядування, агенцій з розвитку та організацій громадянського суспільства, суб’єктів господарювання, інших юридичних та фізичних осіб, які беруть участь у розробленні та реалізації програм розвитку міста із спеціальним статусом, завдяки детермінованому метою, завданнями, загальними принципами та змістом державної реґіональної політики розподілу повноважень та функцій між суб’єктами.

Державне управління розвитком міст із спеціальним статусом має ґрунтуватись на засадах державної реґіональної політики, Стратегії розвитку України, Генеральній схемі планування території України, схемах планування територій на реґіональному та місцевому рівнях і забезпечувати відповідність та узгодженість стратегії та плану розвитку міста-реґіону з державною стратегією реґіонального розвитку, стратегією розвитку реґіону, планами реалізації Державної стратегії реґіонального розвитку та стратегії розвитку реґіону.

На основі аналізу зарубіжного досвіду щодо специфіки територіальної організації влади в державі (взаємовідносини центральних, реґіональних і місцевих органів влади), структурно-функціональних особливостей державного управління реґіональним розвитком, детермінуючих спеціальний статус факторів, моделей державного управління реґіональним розвитком побудована концептуальна модель державного управління розвитком міст із спеціальним статусом та визначені основні проблемні ділянки удосконалення реґіонального розвитку, а саме: планування і виконання державного бюджету і місцевих бюджетів; неухильна відповідальність органів та інституцій реґіонального розвитку; координація секторів відповідальних за територіальний аспект; залучення інвесторів, територіальне та галузеве розміщення інвестицій, усвідомлення і використання керівництвом різних владних рівнів принципів державної реґіональної політики та урахування в діяльності реалістичних потреб і можливостей, компромісів і консенсусу, аналізу економічної ефективності.

У другому розділі – “Аналіз організаційно-правових аспектів державної політики щодо розвитку міста Севастополя” – досліджено стан та тенденції правового та інституційного забезпечення державного управління реґіональним розвитком, обґрунтовано необхідність розробки та реалізації нової концепції реґіонального розвитку України, визначено особливості організації влади та управління розвитком міста із спеціальним статусом Севастополем та імплементовано модель управління розвитком зазначеного міста-реґіону в проект Нової концепції реґіонального розвитку України.

Реґіональна проблема в Україні характеризується надзвичайною різноманітністю українських реґіонів, обумовленою не лише суттєвими диспропорціями економічного розвитку, але й значними історично сформованими політичними, економічними та гуманітарними відмінностями. У сучасній системі державної реґіональної політики в Україні як реалізації Концепції державної реґіональної політики, затвердженої Указом Президента України №341/2001 від 25.05.2001 р., спостерігається низький рівень економічної ефективності, недосконалість галузевої структури більшості реґіональних господарських комплексів. Підтвердженням недосконалості сучасної системи державної реґіональної політики в Україні є неефективність основних економічних механізмів регулювання реґіонального розвитку, низькі показники валового реґіонального продукту на душу населення, індексу матеріального добробуту, індексу демографічного розвитку, індексу людського розвитку. Загалом, у сфері державної реґіональної політики задіяні переважно економічні фактори, а тому використовувані інструменти не приносять реального зростання власних фінансових можливостей реґіонів і не можуть вирішити питання єдності суспільства.

Це обумовлює необхідність запровадження нової державної реґіональної політики, спроможної подолати зовнішні та внутрішні проблеми та забезпечити сталий розвиток реґіонів та України. Така політика повинна виходити із основних принципів європейського реґіоналізму, базових довготермінових цілей, забезпечувати соціально-економічне зростання реґіонів, подолання основних міжреґіональних асиметрій, сприяти впровадженню норм і державних стандартів рівня та умов життя для всіх громадян України. Нова державна реґіональна політика має не лише корелюватись із реформуванням адміністративно-територіальної організації України, бюджетної, економічної, соціальної, етнонаціональної політики, але й потребує зміни філософії діяльності органів державної влади на національному рівні та розуміння своєї місії органами місцевого самоврядування.

Аналіз проекту нової Концепції державної реґіональної політики засвідчує її відповідність світовим тенденціям та стану і перспективам реґіонального розвитку України в частині методологічного, законодавчого, документального (системи взаємопов’язаних документів: Державної стратегії реґіонального розвитку; Стратегії розвитку реґіонів; Плану реалізації Державної стратегії реґіонального розвитку; планів реалізації стратегій розвитку реґіонів), інституційного та фінансового забезпечення.

Для забезпечення розробки досконалої і “на випередження” моделі державного управління розвитком міста із спеціальним статусом Севастополя, а також з огляду на зазначені недоліки сучасної реґіональної політики, видається доцільним базувати її на положеннях проекту нової Концепції державної реґіональної політики з урахуванням особливостей організації влади та управління розвитком міста із спеціальним статусом. Досконалість моделі державного управління розвитком міста забезпечується узгодженістю з основними напрямками реґіональної політики, а саме: удосконаленням нормативно-правових положень, які регулюють економічний і соціальний розвиток реґіонів України; закріпленням на законодавчому рівні принципів, шляхів і механізмів реґіонального розвитку, відповідно до реалій сучасного соціально-економічного функціонування реґіонів; поступовим переходом від практики перерозподілу ресурсів між реґіонами до стимулювання ефективного використання внутрішніх матеріальних, трудових і фінансових ресурсів, вживання заходів для стимулювання економічного зростання менш розвинених реґіонів на основі активізації використання внутрішніх чинників конкурентоспроможності (для західних і південних реґіонів такими ресурсами є туристично-рекреаційні, для прикордонних – розвиток транскордонного співробітництва, північних – деревообробна промисловість, для Миколаївської області – суднобудування, для міста Севастополя – розвиток портового господарства); застосуванням диференційованого підходу для визначення рівня державної підтримки реґіонам України (щодо економічно розвинених реґіонів ступінь впливу держави повинен бути мінімальним як, водночас, стосовно найменш розвинених – реалізація спеціальних державних програм реґіонального вирівнювання, системи трансфертів, збільшення видатків центрального й місцевого бюджетів на підтримку реалізації пріоритетних реґіональних програм розвитку як для галузей, так і для конкретних підприємств); посиленням ролі Міністерства реґіонального розвитку і будівництва в питаннях формування та реалізації реґіональної політики та управління розвитком реґіонів.

Правове становище існуючих на сьогодні міст зі спеціальним статусом (Києва та Севастополя) потребує вдосконалення в контексті надання реґіональних ознак зазначеним містам, оскільки фактично тепер можна говорити про неофіційне закріплення за ними назв “місто-реґіон”. Місто Севастополь, на відміну від міста Києва, має спеціальний, а не загальнодержавний статус, який не може бути врегульований столичною схемою. Місто Севастополь є місцем розташування основної бази Чорноморського флоту Російської Федерації, що разом із особливостями територіального устрою становить саме спеціальний статус міста, а не визначає його загальнодержавне значення. Тому, за відсутності у міста загальнодержавних функцій, управління ним повинно відбуватися за звичною схемою, тобто не за допомогою органів державної влади (місцевих державних адміністрації), а через формування і функціонування системи місцевого самоврядування за загальною схемою управління містами, яка впроваджена в Україні.

Модель державного управління розвитком міста Севастополя має враховувати фактори його спеціального статусу та ознаки фактично міста-реґіону (цілісності природного, соціально-економічного та історично-гуманітарного середовища) із складним адміністративно-територіальним устроєм та не менш складним муніципальним управлінням. Недостатня керованість агломерованих частин міста поглиблює наявні економічні, соціальні, екологічні, політичні проблеми поселень, пов’язаних із поділом влади в агломерації. Модель державного управління розвитком міста із спеціальним статусом має будуватись на узгодженості (комплементарності) складових: законодавчо-нормативного регулювання, організаційної структури управління та організаційних механізмів управління.

У третьому розділі – “Удосконалення системи державного управління розвитком Севастополя – міста зі спеціальним статусом” – запропоновані пропозиції щодо оптимізації взаємовідносин місцевих органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування у забезпеченні розвитку міста Севастополя та розроблено проект моделі державного управління розвитком міста зі спеціальним статусом Севастополя.

Реґіональна політика України не повною мірою вирішує проблеми держави та її реґіонів. Тому є нагальна потреба проведення реформи адміністративно-територіального устрою, реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади, адміністративної реформи, бюджетної реформи, реформи міжбюджетних взаємовідносин, податкової реформи і реформи економічної системи України. На цих засадах має бути модернізована державна реґіональна політика в Україні, яка має поєднати реґіональні та державні інтереси та ресурси, зорієнтувати їх на забезпечення належного рівня та якості життя громадян, незалежно від місця проживання.

Наявні в Україні території зі спеціальним статусом недостатньо унормовані на законодавчому та інституційному рівнях. Законодавчого оформлення вимагає також порядок встановлення та механізм управління ними й взаємовідносини між владними органами, інституціями та посадовими особами адміністративно-територіальних одиниць різного функціонального призначення тощо. Місто Севастополь як територія зі спеціальним статусом також потребує цього визначення. Запропоноване в законопроекті “Про місто-герой Севастополь” № З187-1 обрання територіальною громадою міського голови, який керуватиме виконавчими органами самоврядування і не призначатиметься Президентом України на посаду голови державної адміністрації, ускладнюється проблемою розподілу повноважень та узгодженої взаємодії двох різних видів влади у межах міста – між органами державної виконавчої влади й місцевого самоврядування. Запропонований варіант здійснення виконавчими органами міської ради власних (самоврядних) повноважень виконавчих органів місцевих рад може частково вирішити проблему, якщо детально розмежувати повноваження. Але, в разі здійснення виконавчим органом Севастопольської міської ради повноважень щодо підготовки та виконання програм соціально-економічного, гуманітарного розвитку міста Севастополя, питання про невідповідність нормам Конституції України знімається фактично існуючим спеціальним статусом міста, який у межах чинної Конституції України дає змогу робити перерозподіл повноважень органів публічної влади у місті у межах окремого закону.

Надзвичайно ускладнена адміністративно-територіальна структура міста Севастополя, у межах якого знаходиться майже 30 населених пунктів, працює 11 місцевих рад (дві міські, чотири районні у місті, чотири сільських та одна селищна), на практиці має тенденцію до управління цими населеними пунктами через формування власних представницьких органів та їх виконавчих комітетів. Наявні в організації публічної влади міста Севастополя “внутрішні територіальні громади”, коли жителі територіальної громади належать до громади реґіонального центру, але одночасно формують і власні представницькі органи, можна унормувати у спосіб надання цим громадам статусу внутрішніх, аналогічно з районними у місті територіальними громадами (згідно з ст. 5; 26; 41 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”).

Взаємовідносини між органами місцевого самоврядування “внутрішніх” населених пунктів і міською радою, а також державною адміністрацією доцільно оптимізувати через надання Севастопольській міській раді додатково статусу обласної ради, що б стало підставою для побудови обласної схеми взаємовідносин між представницькими органами, а також закріпити за Севастопольською міською державною адміністрацією повноваження щодо координації і контролю за всіма представництвами державних органів у місті, зокрема повноваження голови Севастопольської державної адміністрації підписувати кошториси на витрачання державних коштів цими органами, а також брати безпосередню участь у призначенні на посаду керівників тих представництв, які не належать до Севастопольської міської державної адміністрації.