ДОГОВОРИ НАДАННЯ ПОСЛУГ, ПОВ’ЯЗАННИХ З КОРИСТУВАННЯМ ЖИТЛОМ Автореферат

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, визначаються його мета та завдання, методологічна та теоретична основи, наукова новизна, практичне значення роботи, апробація отриманих результатів.

Розділ перший «Правове регулювання у сфері житлово-комунальних послуг» присвячений розгляду основних етапів розвитку законодавства у сфері надання житлово-комунальних послуг, визначенню поняття житлово-комунальних послуг, а також з’ясуванню правової природи відносин з надання послуг, пов’язаних з користуванням житлом.

У підрозділі 1.1. «Законодавство у сфері надання житлово-комунальних послуг мешканцям житла» досліджуються основні етапи розвитку новітнього законодавства у сфері надання житлово-комунальних послуг. Проаналізовані відповідні нормативно-правові акти та зроблено висновок про те, що не дивлячись на велику їх кількість, у більшості випадків заходи, спрямовані на реформування житлово-господарської сфери, не були виконані.

Проаналізовано законодавство України щодо формування тарифів на житлово-комунальні послуги. Констатовано, що фактично формування тарифів здійснюється не на основі техніко-економічних розрахунків, а витратним методом, тобто на основі фактичних витрат минулих періодів, розмір яких недостатньо обґрунтований.

Зроблено висновок про необгрутованість думки про те, що власники квартир і особи, які користуються комунальним майном (не приватизованим), не мають платити однакову плату за обслуговування будинку. Звернуто увагу на те, що необхідно враховувати і той факт, що затверджений Кабінетом Міністрів України Порядок формування тарифів на послуги із утримання будинків, споруд і прибудинкової території, Типовий договір про надання послуг із утримання будинків і споруд і прибудинкової території від 12 липня 2005 року і перелік витрат з утримання будинків та їх територій, є однаковими для всіх. Якщо б у квартплату входила плата за використання приміщення для проживання (плата за соціальний найм житла), тоді вищевказана думка була б справедливою. Але зараз у квартплату входять тільки експлуатаційні витрати та не враховується плата за найм житла у неприватизованих квартирах.

У підрозділі 1.2. «Поняття та види житлово-комунальних послуг» досліджуються та розмежовуються поняття «житлові послуги» та «комунальні послуги», а також аналізується правова природа дій, що мають буди здійснені в рамках виконання договору про надання житлово-комунальних послуг з позицій: дії-послуги, дії-робота, дії-передача ресурсу.

Житлово-комунальні послуги можна поділити на дві групи. Комунальні послуги – результат господарської діяльності, спрямованої на задоволення потреби фізичної чи юридичної особи у забезпеченні холодною та гарячою водою, водовідведенням, газо- та електропостачанням, опаленням, а також вивезення побутових відходів у порядку, встановленому законодавством. До групи «комунальні послуги» відносяться всі послуги, що надаються мешканцям житла, пов'язані із забезпеченням комфортних умов мешкання фізичних осіб
в житлових приміщеннях, але надаються із зовні, за допомогою постачання ресурсу чи, навпаки, вивезення вже використаного ресурсу (водовідведення).

Друга група - житлові послуги, це всі інші, крім комунальних послуг, що названі у ст. 12 Закону України «Про житлово-комунальні послуги». Ці послуги не пов’язані з постачанням певного ресурсу, а безпосередньо пов’язані з утриманням будинків та прибудинкових територій у належному стані, в тому числі й їх ремонтом.

Зроблено висновок про те, що з визначень, наданих у Правилах надання населенню послуг з водо-, теплопостачання та водовідведення, випливає, що комунальні послуги – це послуги виконавця з подачі споживачам електричної енергії, питної води, газу, теплової енергії та гарячої води. Акцент робиться на тому, що подача і є послугою. Це гіпотетично можливо, тільки якщо вичленити таку діяльність з комплексу відносин із надання комунальних послуг, тобто на підставі одного договору замовляти і оплачувати сам ресурс (наприклад, за показниками приладів обліку), а на підставі іншого договору замовляти і оплачувати послуги з його подачі.

Однак діяльність з подачі ресурсів (окремо від ресурсів) не представляє інтерес для споживачів, їм необхідні самі ресурси в житловому приміщенні та в багатоквартирному будинку. Під правове визначення поняття «послуга» потрапляє тільки сама подача вказаних ресурсів (діяльність з транспортування ресурсів по різних інженерних мережах). Такий вид об'єктів цивільних прав, як послуги (на відміну від речей), існує тільки у момент їх надання.

Треба враховувати те, що природа води, газу, електричної та теплової енергії є очевидною як товару, речі. Стаття 1 Закону України «Про житлово-комунальні послуги» при визначенні житлово-комунальних послуг (вживається вираз «результат діяльності») наводить на думку, що йдеться про підрядні договори.

Разом з тим, визначення води, газу, електричної та теплової енергії як товару, речі, призводить до висновку про те, що визначення збірного економіко-правового поняття «комунальні послуги» ближче до поняття «ресурсопостачання», що є різновидом відносин з постачання (купівлі-продажу) енергетичними та іншими ресурсами через приєднану мережу (параграф 5 глави 54 ЦК України).

Між наданням комунальних послуг і постачанням ресурсами (товарами) є як спільні риси, так і відмінності. Але комунальні послуги холодного і гарячого водопостачання, электро-, газопостачання (централізованого), опалювання (теплопостачання) і водовідведення нерозривно пов'язані з використанням внутрішньобудинкових інженерних систем, що не є властивим для договорів ресурсопостачання, предметом яких може бути постачання ресурсів до будинку.

Якщо комунальні ресурси постачає сам виробник комунальних ресурсів, то відносини підпадають під дію ст. 714 ЦК України з урахуванням Закону
України «Про житлово-комунальні послуги», йдеться про змішаний договір з елементами купівлі-продажу та надання комунальних послуг.

У підрозділі 1.3. «Правова природа відносин з надання послуг, пов’язаних з користуванням житлом» досліджуються питання про правову природу відносин із забезпечення осіб, які проживають в житлових приміщеннях, комунальними та житловими послугами.

Встановлено, що законодавство України у сфері житлово-комунальних послуг базується на Конституції України і складається з нормативно-правових актів у галузі цивільного, житлового законодавства, Закону України «Про житлово-комунальні послуги» та інших нормативно-правових актів, що регулюють відносини у сфері житлово-комунальних послуг.

Автором не підтримано точку зору про те, що оскільки оплату комунальних послуг передбачено у ЖК УРСР, то відносини між житлово-експлутаційними організаціями і фізичними особами-споживачами відповідних послуг є складовою частиною житлового правовідношення. Обґрунтована теза про те, що відносини з надання житлово-комунальних послуг є самостійним видом договірних зобов'язань.

Доведено, що доцільно виходити з наступної ієрархії норм, які регулюють відносини з надання комунальних послуг: 1) норми Закону України «Про житлово-комунальні послуги» та інших законів, що містять спеціальні правила про надання комунальних послуг, та норми ЖК УРСР; 2) норми ЦК України та норми Закону «Про захист прав споживачів» й інших нормативних правових актів, що приймаються відповідно до нього.

Розділ другий «Поняття договору про надання житлово-комунальних послуг», який складається з трьох підрозділів, присвячений дослідженню основних характеристик договорів про надання житло-комунальних послуг: досліджено сторони, предмет договору, істотні умови договору, особливості укладання договору з окремими виконавцями житлово-комунальних послуг.

У підрозділі 2.1. «Суб'єкти договірних відносин із надання комунальних послуг» досліджено правовий статус учасників відносин у сфері житлово-комунальних послуг, які перераховані у ст. 19 Закону України «Про житлово-комунальні послуги»: власники житла, споживачі, виконавці житлово-комунальних послуг, виробники комунальних послуг.

Особливими учасниками відносин у сфері житлово-комунальних послуг є балансоутримувач та управитель, які залежно від укладених договорів можуть бути споживачем, виконавцем або виробником. При цьому сторонами договору про надання житлово-комунальних послуг є споживач і виконавець, якщо послуги надає виробник, він має визнаватися виконавцем послуг.

Дисертантом розглянуті не всі відносини між названими суб’єктами, а тільки ті, що безпосередньо пов’язані з наданням житлово-комунальних послуг, тобто договірні зв’язки з виконавцями та споживачами. При цьому
поза межами дослідження залишається досить великий прошарок відносин: між виробниками та виконавцями; між виконавцями, які не є виробниками, але один у іншого купують ресурси; між місцевими органами влади та виконавцями житлово-комунальних послуг тощо.

При наданні послуг власникам одноквартирних будинків, то йдеться, як правило, про укладання «прямих» договорів на постачання ресурсів чи надання житлових послуг.

У багатоквартирних будинках залежно від обраного власниками приміщень способу його управління надання комунальних послуг здійснюється різними виконавцями:

а) управляючим підприємством. Зроблено висновок про те, що оскільки житловий кооператив або інший спеціалізований споживчий кооператив не укладає договори управління з власниками приміщень у багатоквартирному будинку (як членами цих організацій, так і тими власниками, які не є їх членами), не дивлячись на близькість функцій, що здійснюються, товариство або кооператив не можуть вважатися управляючою організацією;

б) балансоутримувачем будинку, споруди – це власник або юридична особа, яка за договором з власником утримує на балансі відповідне майно;

в) при управлінні об'єднанням співвласників багатоквартирного будинку або житловим кооперативом або іншим спеціалізованим споживчим кооперативом ці суб’єкти також можуть бути виконавцями житлово-комунальних послуг;

г) при безпосередньому управлінні власниками приміщень у багатоквартирному будинку - особами, які здійснюють відповідні види діяльності (наприклад, ресурсопостачаючими підприємствами) на підставі договорів холодного і гарячого водопостачання, водовідведення, електропостачання, газопостачання, опалювання, що укладаються кожним власником приміщення, який здійснює безпосереднє управління багатоквартирним будинком, від свого імені. У цьому випадку ресурсопостачаючі підприємства стають безпосередніми виконавцями договору про надання житлово-комунальних послуг.

При визначенні виконавців договору про надання житлово-комунальних послуг велике значення мають характер послуг, що надаються. Так, надання послуг водо-, газо-, електро-, теплопостачання здійснюється, як правило, шляхом укладання «прямих» договорів мешканців житла з постачаючими підприємствами. Інші послуги, як правило, надаються балансоутримувачем, наприклад, об'єднанням співвласників багатоквартирного будинку чи управителем.

За відсутності прямих договорів між споживачами та ресурсопостачаючими підприємствами найважливішим є встановлення виконавця житлово-комунальних послуг. На відміну від ресурсопостачаючого підприємства управляюче підприємство, ОСББ, ЖБК або інший спеціалізований споживчий
кооператив надають мешканцям житла комплекс комунальних послуг, склад яких визначається ступенем благоустрою багатоквартирного або житлового будинку. Для кваліфікації особи як виконавця комунальних послуг не має вирішального значення, хто саме практично здійснює дії з утримання і ремонту внутрішньобудинкових інженерних систем, яке підприємство комунального комплексу або інше ресурсопостачаюче підприємство проводить відповідний ресурс, яке мережеве підприємство передає його до будинку. Важливим є те, яка єдина особа за договором відповідає перед власником житлового приміщення за ці невід’ємні один від одного корисні дії.

Ресурсопостачаюче підприємство продає виконавцю комунальних послуг один або декілька комунальних ресурсів, але практично ніколи не відповідає за надання всіх ресурсів. Ресурсоспостачаюче підприємство продає комунальні ресурси виконавцю комунальних послуг (тобто до стіни будинку). Відносини з надання житлово-комунальних послуг формуються тільки «всередині будинку». Якщо при безпосередньому управлінні ресурсопостачаюче підприємство надає комунальні послуги, то воно вже повинне вважатися виконавцем комунальних послуг та несе відповідальність і за експлуатацію відповідних мереж «всередині будинку».

Інша сторона у договорі про надання житлово-комунальних послуг - споживач – фізична чи юридична особа, яка отримує або має намір отримати житлово-комунальну послугу. Тобто не слід змішувати термін «споживач», що застосовується у законодавстві про надання житлово-комунальних послуг, та термін «споживач» у сенсі Закону України «Про захист прав споживачів».

У підрозділі 2.2. «Укладення договору про надання житлово-комунальних послуг» розглянуто порядок укладання договорів про надання житлово-комунальних послуг. Відзначено, що новелою Закону України «Про житлово-комунальні послуги» є перелік істотних умов договору між виконавцем/виробником і споживачем. Однак, деякі з цих умов взагалі не можуть вважатися істотними умовами договору, оскільки є його реквізитами, наприклад, найменування сторін, дата і місце укладення договору.

Договір на надання житлово-комунальних послуг набирає чинності з моменту його укладення, тобто є консесуальним, крім того, він є двостороннім та оплатним, договором приєднання, що укладається на основі типового договору.

При цьому серед договорів про надання житлово-комунальних послуг опинилися відносно різні за своєю суттю цивільно-правові договори. Договори енерго-, тепло-, водо-, газопостачання через приєднану мережу у рамках цього дослідження заслуговують на увагу тільки тоді, коли виконавцем комунальних послуг є сам виробник послуги.

Договори про надання житлово-комунальних послуг, що укладаються не виробниками відповідних ресурсів, а виконавцями, які одночасно не є
виробниками, наприклад, договори управителя багатоквартирного будинку на надання житлово-комунальних послуг, не відносяться до публічних договорів. Це пояснюється тим, що діяльність ресурсопостачаючих організацій є, по суті, локально-монополістичною, а діяльність управляючих організацій - потенційно конкурентною.

Зазвичай договір про надання житлово-комунальних послуг укладається між власником житла та виконавцем (який одночасно може бути виробником згідно положень Закону). Однак це стосується здебільшого «приватних» будинків, у яких мешкає одна сім’я. Для багатоквартирних будинків сторони договору про надання житлово-комунальних послуг дещо змінюються.

Договір про надання житлово-комунальних послуг у багатоквартирному будинку укладається між власником квартири, орендарем або квартиронаймачем і балансоутримувачем або уповноваженою ним особою. У разі, якщо балансоутримувач не є виконавцем, він укладає договори про надання житлово-комунальних послуг з іншим виконавцем.

У підрозділі 2.3. «Особливості укладення договорів про надання житлово-комунальних послуг між споживачами і управителями» розглянуто правовий статус управителя багатоквартирного будинку. Крім утримання і ремонту загального майна в багатоквартирному будинку, управитель зобов'язаний забезпечити мешканців будинку комунальними послугами. При укладанні власниками житлових приміщень договору управління багатоквартирним будинком з управителем, останній укладає договори з організаціями, що надають комунальні послуги. У даному разі управляюча організація стає виконавцем відповідних послуг, оскільки перепродає тепло, енергію та ін.

Управитель надає комунальні послуги на підставі договору з ресурсопостачаючими організаціями, і саме він несе відповідальність перед власниками приміщень за надання комунальних послуг, перелік яких повинен включатися в договір.

Недоліки становища, коли управляюча організація наділяється обов'язками із забезпечення керованого житлового фонду комунальними послугами, полягає в наступному. В управителів практично немає засобів впливу на несумлінних платників. Управитель у цілях виконання договору управління в частині забезпечення комунальними послугами буде вимушений вдатися до вишукування додаткових коштів для покриття частини платні за комунальні послуги, не оплаченої недбайливими споживачами.

Оскільки при укладенні договору управління багатоквартирним будинком надання мешканцям комунальних послуг здійснюється опосередковано, а саме, управитель у цілях забезпечення надання комунальних послуг мешканцям житла, тобто в цілях виконання договорів, вступає у договірні відносини з ресурпостачаючою організацією, при цьому, якщо управитель виступає в
інтересах мешканців житла, то договірні зв’язки з надання комунальних послуг між споживачем, управителем та ресурсопостачаючою організацією можна побудувати за схемою договору комісії чи доручення.

Третій розділ «Виконання договору про надання житлово-комунальних послуг», який складається з трьох підрозділів, присвячений розглядові особливостей виконання договору надання житлово-комунальних послуг, а саме, особливостей виконання обов’язків за договором виконавця житлово-комунальних послуг та споживача, особливостям оплати житлово-комунальних послуг, у тому числі окремими категоріями споживачів.

У підрозділі 3.1. «Зміст зобов’язань, що виникають з договору про надання житлово-комунальних послуг» розглядаються основні права та обов’язки сторін договорів про надання житлово-комунальних послуг.

Відзначено, що перелік житлово-комунальних послуг, що надаються споживачу, залежить від рівня благоустрою відповідного будинку (споруди).

Відповідно до ст. 6 Закону «Про захист прав споживачів» виконавець/виробник зобов'язаний надати споживачу продукцію належної якості.

Встановлено, що хоча ст. 21 Закону України «Про житлово-комунальні послуги» називається «Права та обов'язки виконавця», але фактично містить норми про права і обов’язки виконавця взагалі у цій сфері, а не як сторони договору про надання житлово-комунальних послуг із споживачем. Так, можна назвати такі права як: розробляти і подавати на затвердження розрахунки щодо рівня цін/тарифів на житлово-комунальні послуги; брати участь у конкурсах на набуття права виконувати житлово-комунальні послуги на певній території відповідно до цього Закону тощо. Ці права не реалізуються в рамках договору про надання житлово-комунальних послуг.

У підрозділі 3.2. «Оплата житлово-комунальних послуг» розглядаються порядок виконання відповідного обов’язку, структура платежів та способи оплати житлово-комунальних послуг.

Встановлено, що структура платежів осіб (крім власників приватних домоволодінь), які проживають у будинках, що відносяться до житлового фонду, незалежно від форми власності включає плату за утримання і поточний ремонт житлового фонду; капітальний ремонт житлового фонду; за найм житла (для наймачів житла); комунальні послуги (водопостачання, водовідведення, теплопостачання, гаряче водопостачання, газопостачання, електропостачання, вивіз побутових відходів, обслуговування ліфтового господарства й ін.).

Необхідно розрізняти квартирну плату, що регулюється ст. 66 ЖК УРСР, і платежі за комунальні послуги, врегульовані ст. 67 ЖК УРСР.

Виходячи з переліку та видів житлово-комунальних послуг, плата за комунальні послуги включає плату за: холодне водопостачання; гаряче водопостачання; водовідведення; електропостачання; газопостачання (зокрема
поставки побутового газу в балонах); опалювання (теплопостачання, зокрема поставки твердого палива за наявності пічного опалювання).

Квартирна плата складається з двох частин: 1) плата за найм житла в будинках державної та комунальної форми власності, так і приватної, у випадку здачі його в найм (однак, плата за найм житла, що знаходиться в приватній власності регулюються ст. 162 ЖК УРСР і ст. 820 ЦК України, відповідно до яких наймач зобов'язаний вчасно вносити плату за житлове приміщення, а не ст. 66 ЖК); 2) плата за утримання і обслуговування житла.

Друга частина квартирної плати (плата за утримання і обслуговування житла) підпадає під дію Закону України «Про житлово-комунальні послуги» від 24 червня 2004 року - житлові послуги.

Плата за житлово-комунальні послуги вноситься понад плату за найм. На сьогоднішній день плата за найм житла в будинках державної та комунальної форми власності не входить до структури плати за житлові послуги.

У підрозділі 3.3. «Особливості оплати житлово-комунальних послуг окремими категоріями споживачів» розглянуті основні положення договорів про реструктуризацію боргів за спожиті житлово-комунальні послуги. Встановлено, що при укладенні договору споживачі стикаються з ситуацією, коли виконавці житлово-комунальних послуг включають у договір всю суму заборгованості, незалежно від строку її виникнення. Однак, оскільки реструктуризація є договірним правовідношенням, кредитор (ЖЕК, теплопостачаюча організація і т.ін.) має право пред'являти вимогу і за такою заборгованістю, за якою пройшла позовна давність, тобто наполягати на реструктуризації всього боргу. У той же час боржник має право не погоджуватися на ці умови, не оплачувати борг, що перевищуює термін позовної давності.

Проаналізовано такий спосіб захисту незахищених верст населення як надання житлових субсидій. Досліджено особливості оплати житлово-комунальних послуг деякими категоріями фізичних осіб: співробітниками міліції, Служби безпеки України, прокуратури, суду, військовослужбовцями, громадянами, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, жертвами політичних репресій, ветеранами тощо. Встановлено, що багато з норм щодо пільгової оплати цими суб’єктами житлово-комунальних послуг не діє, оскільки бюджетом не передбачені відповідні кошти. Внаслідок цього зазнає великих фінансових втрат і галузь через систему фінансування пільг, які значною мірою надаються державою за рахунок підприємств житлово-комунального господарства, оскільки навіть передбачені кошти не перераховуються до виробників житлово-комунальних послуг. Держава, не маючи змоги компенсувати суми наданих пільг, фактично перекладає відповідальність за їх сплату на непільгові категорії осіб.

У четвертому розділі «Відповідальність сторін договору про надання житлово-комунальних послуг» розглядаються правові наслідки порушення договору про надання житлово-комунальних послуг.

Відповідальність сторін за порушення договору про надання житлово-комунальних послуг визначається договором, а також чинним законодавством. У підрозділі проаналізовано встановлені у ст. 611 ЦК України правові наслідки порушення зобов’язання на прикладі порушення договору про надання житлово-комунальних послуг, зокрема: розірвання договору, зміна умов зобов’язання, сплата неустойки, відшкодування збитків та моральної шкоди.

Наслідки порушення споживачем договору про надання житлово-комунальних послуг – це, перш за все, сплата пені за невчасне внесення платежів за послуги. За інші порушення, а саме: недотримання вимог нормативно-правових актів у сфері житлово-комунальних послуг; порушення зобов'язань, встановлених договором і законодавством, мають наступати загальні наслідки порушення зобов’язання.

Проаналізовано такий наслідок порушення договору про надання житлово-комунальних послуг з боку споживача як виселення із житлового приміщення. Так, відповідно до ст. 97 ЖК УРСР договір піднайму може бути достроково розірвано « ... у разі систематичного невнесення піднаймачем плати за користування житловим приміщенням і за комунальні послуги». Але для самого наймача житлового приміщення в будинках державного і громадського житлового фонду такого заходу у ст. 115-117 ЖК УРСР не передбачено.

У судовому порядку може бути звернене стягнення на майно боржника, в тому числі на помешкання фізичної особі, що належить їй на праві приватної власності, крім випадків, коли неоплата за спожиті житлово-комунальні послуги зумовлена наявністю поважних причин.

Встановлено, що найчастіше виконавці житлово-комунальних послуг не звертаються з вимогами про відшкодування збитків до споживачів. Аналіз судової практики свідчить про те, що виконавці житлово-комунальних послуг звертаються до суду з вимогою про сплату заборгованості, тобто сплату основного боргу, а не збитків.

У свою чергу, виконавець договору про надання житлово-комунальних послуг несе відповідальність, передбачену спеціальними нормативно-правовими актами. Встановлено, що відповідальність виконавця у договорі про надання житлово-комунальних послуг передбачена у законодавстві більш повно та передбачені не тільки загальні наслідки у випадку порушення зобов’язання (відшкодування збитків), а й спеціальні – зменшення розміру оплати, виплати споживачу компенсації у розмірі, встановленому законодавством, у вигляді відсотка від місячної платні за послугу за кожну добу її ненадання.