Бесплатное скачивание авторефератов |
СКИДКА НА ДОСТАВКУ РАБОТ! |
Увеличение числа диссертаций в базе |
Снижение цен на доставку работ 2002-2008 годов |
Доставка любых диссертаций из России и Украины |
Каталог авторефератів / ЮРИДИЧНІ НАУКИ / Адміністративне право; адміністративний процес
Назва: | |
Альтернативное Название: | Дорогих В.М. Административно-правовое регулирование игорного бизнеса в Украине |
Тип: | Автореферат |
Короткий зміст: | У вступі обґрунтовуються актуальність теми, зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами, що виконує Національна академія внутрішніх справ України; визначаються мета, завдання, об’єкт та предмет дисертаційного дослідження; методи дослідження, новизна і практичне значення одержаних результатів дослідження; розглядаються джерельна база дослідження і стан розробки проблеми; наведено відомості про апробацію та публікації результатів дослідження, структура і обсяг дисертації. Розділ 1 “Поняття грального бізнесу і його легалізація за законодавством України” починається параграфом “Поняття і місце грального бізнесу в структурі підприємницької діяльності в Україні”, в якому досліджуються правові основи підприємництва в нашій державі як багатогранної суспільно корисної діяльності. Особливе місце в структурі цієї діяльності посідає гральний бізнес, що доводиться шляхом проведення порівняльного дослідження правових норм, які встановлюють загальні засади створення та функціонування підприємницьких структур, та норм, які регламентують специфіку правового стану грального бізнесу. Доводиться, що існування особливої групи норм, які визначають особливе місце грального бізнесу в структурі підприємницької діяльності, пов’язане насамперед із специфікою цього виду діяльності. Передусім, звертається увага на те, що цей вид діяльності має назву “гральний бізнес” (Н.О.Саніахметова, Л.П.Дашков, А.І.Данилов та інші), у той час як значна кількість напрямів підприємницької діяльності не визначається терміном “бізнес”. Аналіз законодавства держав близького та дальнього зарубіжжя дозволив зробити висновок, що законодавці цих держав визначають гральний бізнес особливими термінами. Це, на думку автора, свідчить про особливе місце, яке посідає дана галузь підприємництва у значній кількості країн, що потребує адекватного правового регулювання. Дисертант наводить численні приклади, звертаючись до аналізу правового регулювання цієї специфічної підприємницької діяльності. Такий аналіз дозволив дійти висновку, що значна кількість нормативних актів, які стосуються визначення правового статусу суб’єктів підприємницької діяльності, не поширюються на визначення стану суб’єктів грального бізнесу. Виходячи з цього, автор поставив завдання встановити, чому гральний бізнес потребує особливого правового регулювання. Вивчення цього питання привело до висновку щодо наявності подвійного ставлення держави до цього виду бізнесу: з одного боку – позитивне, оскільки він дає значні надходження до бюджету (державного та місцевого), з іншого боку – негативне або, принаймні, індиферентне. Тому автор робить спробу виявити причини існування такого подвійного ставлення держави до грального бізнесу. Аналіз змісту низки нормативних актів дав підставу для висновку, що цей вид підприємницької діяльності законодавець не забороняє, однак і не підтримує тією мірою, якою підтримує інші галузі підприємницької діяльності. Дисертант висловлює думку, що таке ставлення держави до грального бізнесу пов’язане з тим, що цей вид підприємницької діяльності не пов’язаний з матеріальним виробництвом або наданням послуг. Зміст грального бізнесу як виду діяльності (що потребує особливого правового регулювання) полягає в тому, що він базується на платній участі у грі, яка пов’язана з бажанням гравця здобути майнові цінності, майнові права або набути стресового стану, а отримання цих результатів значною мірою залежить від випадку. Тобто гральний бізнес пов’язаний з ризиком (ст. 1 Закону України “Про підприємництво” у редакції від 22 лютого 2000 р.), що є спільною рисою з іншими видами підприємницької діяльності, у той час як інші риси, визначені законодавцем як такі, що характеризують підприємницьку діяльність, в характеристиці грального бізнесу відсутні. Це не могло не позначитися на виникненні особливої групи норм у системі українського законодавства, присвячених регулюванню грального бізнесу. Дисертант зазначає, що норми права, які регулюють цей вид підприємницької діяльності, належать до спеціальних, тобто таких, які мають пріоритетне значення щодо основної групи норм, тобто “підприємницького права”, які регулюють відносини, що виникають у процесі реалізації конституційного права на підприємницьку діяльність (Н.О.Саніахметова). Автор звертає увагу на те, що свій спеціальний статус норми, які регулюють суспільні відносини у сфері грального бізнесу, отримують, по-перше, тому, що вони містяться у спеціальних правових актах, які регулюють відносини, що виникають в особливій сфері бізнесу (особливість якої вже зазначалася вище); по-друге, тому, що законодавець чітко визначився відносно особливої відповідальності за порушення правил, які регламентують гральний бізнес; по-третє, тому, що ці норми регулюють не тільки зовнішні відносини суб’єктів грального бізнесу з державними структурами, але й внутрішні організаційні відносини у сфері грального бізнесу (вимоги до кадрового складу, до технічного обладнання об’єктів грального бізнесу, до організації роботи цих об’єктів тощо). На думку автора, ці спеціальні норми, оскільки вони регулюють організаційні відносини у сфері грального бізнесу, за своєю правовою природою належать до адміністративних та адміністративно-процесуальних норм. До того ж, законодавець використовує при регулюванні цього виду підприємницької діяльності особливі поняття та терміни, тому дисертант у підрозділі 1.2 “Адміністративно-правова легалізація закладів грального бізнесу” ще раз звертає увагу на неоднозначне ставлення держави до визначення правового (особливо адміністративно-правового) статусу суб’єктів, що діють в цій сфері. По-перше, це особливий порядок легалізації суб’єкта грального бізнесу; по-друге – спрощений порядок. При цьому звертається увага на те, що законодавець визначає два порядки появи суб’єкта грального бізнесу в якості суб’єкта адміністративного права. Це пов’язано з тим, що суб’єкти грального бізнесу належать до закладів, а не до підприємств, сукупність яких, як свідчить статистика, утворює масив підприємницької діяльності. В цьому ж підрозділі зазначається, що установи грального бізнесу мають неоднозначний статус, що впливає на порядок легалізації. Звернено увагу на появу в структурі грального бізнесу таких закладів як тоталізатори, букмекерські контори тощо, легалізація яких не потребує ліцензування, тобто набуття цими закладами статусу суб’єктів адміністративного права здійснюється відповідно до порядку, встановленого Законом України “Про ліцензування певних видів підприємницької діяльності” від 1 червня 2000 р., а інші заклади грального бізнесу можуть бути легалізовані лише за наявності у них ліцензії на здійснення цього виду бізнесу. Стверджується, що специфіка одержання ліцензії на цей вид підприємницької діяльності проявляється у тому, що державний орган, який має право на надання ліцензії установі грального бізнесу, повинен не тільки здійснити перевірку відповідності інформації, що міститься в цих документах, фактичному стану місця, яке призначене для здійснення грального бізнесу. Більше того, автор, спираючись на аналіз існуючих нормативних актів, що регламентують порядок створення та функціонування суб’єктів цього виду підприємницької діяльності, робить висновок про те, що ліцензуючий орган здійснює також і перевірку відповідності об’єкта багатьом іншим вимогам, додержання яких дає підставу для видачі ліцензії. Вивчення нормативних актів показало, що порядок ліцензування закладів грального бізнесу значно відрізняється від порядку ліцензування інших суб’єктів підприємницької діяльності, що підтверджується, зокрема, аналізом спеціальної інструкції Ліцензійної палати від 11 вересня 1998 р. №86, яка регламентує не тільки порядок створення гральних закладів, але й організацію азартних ігор, організацію роботи цих закладів (вимоги до приміщень, працівників тощо). Аналіз нормативних актів, які визначають порядок створення цих закладів, дозволив зробити висновок, що існування відокремленої групи адміністративно-процесуальних норм, службове призначення яких полягає у тому, щоб регламентувати цей порядок, особливості адміністративно-процесуальних відносин, які виникають між закладами цієї сфери та органами державної виконавчої влади, можуть розглядатися як самостійне провадження у структурі адміністративного процесу, відокремленого від загального визначення реєстраційно-дозвільного провадження (О.М.Бандурка, М.М.Тищенко). Це твердження здобувача спирається також на те, що провадження щодо легалізації грального бізнесу складається з трьох етапів-стадій – державної реєстрації, ліцензування та патентування, кожна з яких вирішує окремі завдання цього провадження, та закінчується прийняттям правозастосовного акта, яким підтверджується державна реєстрація, видача ліцензії, отримання патенту. В дисертації докладно розглядається зміст кожної із стадій цього виду адміністративного провадження, при цьому звертається увага на те, що, залежно від специфіки грального бізнесу (лотерея, казино, тоталізатор тощо), існують певні розбіжності у змісті процедури легалізації. Але автор, незважаючи на деякі особливості легалізації (казино, букмекерських контор тощо), стверджує, що вони суттєво не впливають на визначення цих процедур як провадження у справах з легалізації діяльності закладів грального бізнесу. Однак, на думку автора, для поліпшення контролю з боку держави за законністю діяльності усіх об’єктів грального бізнесу, особливо за їх фінансовою діяльністю, необхідно встановити єдину процедуру легалізації таких об’єктів, виключити спрощений порядок, який діє щодо букмекерських контор, які виникли лише в останні роки і тому не потрапили до переліку суб’єктів грального бізнесу, наведеного у згаданій вище інструкції Ліцензійної палати. Здобувач підтримує думку І.Г.Біласа, який у своєму законопроекті наполягає на встановленні єдиного порядку легалізації суб’єктів грального бізнесу, але не згоден з його точкою зору щодо необхідності створення єдиних вимог до їх легалізації, оскільки, як свідчить практика (у тому числі – світова), для функціонування, наприклад, букмекерських контор достатньо двох-трьох звичайних кімнат. З іншого боку, здобувач вважає необхідним дещо змінити зміст цього проекту шляхом його доповнення статтею, яка визначає межі діяльності закладів грального бізнесу, у тому числі букмекерських контор, тому в дисертації детально визначається перелік місць, де не можуть функціонувати ці заклади. У заключній частині розглянуто проблеми правового регулювання створення та функціонування Інтернет-казино, кількість яких за останні роки значно зросла, і викладено пропозиції щодо створення особливої групи норм (особливого правового інституту), яка має посісти своє місце в системі адміністративно-процесуальних норм, що регламентують провадження по легалізації суб’єктів грального бізнесу. Дисертант вважає, що створення відповідних до чинного законодавства України сучасних ефективних адміністративно-правових норм (а також пов’язаних з ними норм цивільного, трудового, фінансового, кримінального та інших галузей права) неможливо без вивчення історичного досвіду виникнення та розвитку цього виду норм. Тому підрозділ 1.3 “Історія поліцейського (адміністративного) регулювання грального бізнесу в Російській імперії” присвячено розгляду історії поліцейського (адміністративного) регулювання грального бізнесу в Росії, оскільки ці норми справили найбільший вплив на сучасне законодавство України, спрямоване на регулювання цього виду підприємництва. На підставі аналізу значного кола нормативних актів (починаючи з воєводських наказів XVII століття і закінчуючи Постановою Комітету Міністрів “Про надання Генерал-губернаторам і Губернаторам права дозволу лотереї” від 28 червня 1902 р.) зроблено висновок, спираючись також на літературні джерела (М.Достоєвський, В.Гіляровський), про неоднозначне ставлення Російської держави до грального бізнесу – від позиції його загальної заборони до повного неконтрольованого дозволу, але при цьому вводилася повна заборона азартних ігор у карти. Продовжуючи тему розвитку адміністративно-правового регулювання грального бізнесу, здобувач у підрозділі 1.4 “Історія адміністративно-правового регулювання грального бізнесу в СРСР і Україні” детально розглядає історію цього регулювання в період після жовтневих подій 1917 р. в СРСР до створення незалежної Української держави в 1991 р. Акцентується увага на одному з перших актів нової влади від 24 листопада 1917 р., яким були заборонені усі види грального бізнесу, проте зазначається, що за умов НЕПу 9 листопада 1921 р. Рада праці та оборони Російської Федерації відмінила цю заборону. Але особлива увага в цьому підрозділі звертається на історію розвитку законодавства щодо регулювання сфери грального бізнесу в Україні. Розгляд цього питання починається з аналізу законодавства періоду існування Української Держави доби Гетьманату (квітень 1918 – листопад 1918 р.), причому наголошується, що акти цієї держави, які торкалися питань грального бізнесу, ще не були об’єктом наукових досліджень. Аналіз їх змісту свідчить про невизначеність правової політики гетьманської держави відносно грального бізнесу, оскільки він не був заборонений, і в той же час про нього не згадувалося в жодному акті, що регламентував підприємницьку діяльність. Констатується, що ставлення до адміністративно-правового регулювання сфери грального бізнесу значно змінилося у період існування Української Народної Республіки доби Директорії, законодавством якої були легалізовані усі види грального бізнесу. Проаналізовано законодавство України з моменту її вступу до СРСР, особливо звертаючи увагу на Адміністративний кодекс 1927 р., котрим було встановлено порядок відкриття та функціонування гральних закладів, але у період з 1930 р. до початку 90-х років легальна діяльність гральних закладів була припинена (хоча нелегальна мала місце). Прийняття у 1991 р. Закону України “Про підприємництво” створило умови для появи різного роду гральних закладів (казино, приватні лотереї тощо), однак цього Закону виявилося замало, щоб визначити специфіку даного виду підприємницької діяльності, тому в Україні приймається ціла низка нормативних актів, які, на відміну від Закону “Про підприємництво”, де визначено, що держава не може регламентувати внутрішню організаційну діяльність підприємницьких структур, встановлюють порядок організації роботи гральних закладів та проведення лотерей. Розв’язанню цієї проблеми присвячено розділ 2 дисертації “Організація роботи гральних закладів”, у підрозділі 2.1 якого “Регламентація роботи гральних закладів” спираючись на праці відомих адміністративістів (В.Б.Авер’янов, О.М.Бандурка, Б.Лазарєв, В.Ф.Сіренко та інших) щодо поняття внутрішньо-організаційної діяльності, автор стверджує, що цей вид діяльності має певні особливості, оскільки норми, які регламентують цю діяльність, можна звести у три групи. Норми першої групи встановлюють обов’язки адміністрації цих закладів; другої групи – регламентують поведінку персоналу закладу, третьої групи – встановлюють права та обов’язки осіб, які користуються цими закладами. Цей висновок зроблено на підставі аналізу правил, що діють в казино “Спліт” (м. Київ) та “Театральне” (м. Одеса). Враховуючи повну відсутність у нашій літературі аналізу цих внутрішньо-організаційних норм, тут робиться докладний їх аналіз, при цьому звертається особлива увага на правовий статус служби безпеки, чергового адміністратора, круп’є, інспектора. У підрозділі 2.2 “Організація фінансової діяльності гральних закладів” на підставі аналізу зарубіжної літератури робиться висновок щодо значної прибутковості гральних закладів, причому констатується, що точна інформація про прибутки, які мають гральні заклади України, відсутня, незважаючи на те, що Законом “Про патентування в сфері грального бізнесу” встановлені особливі правила фінансової діяльності закладів цього виду та її контролю. Аналіз цих правил, при порівнянні їх із нормами наказу Державної податкової адміністрації України від 19 січня 1998 р. № 35 “Про затвердження Порядку податкової звітності виграшів та витрат осіб, а також порядку звітності суб’єктів грального бізнесу”, призводить до висновку про їх розбіжності, у зв’язку з чим дисертант пропонує ліквідувати їх шляхом прийняття Закону про гральний бізнес, проект якого подав Верховній Раді України І.Г.Білас. В ньому має бути окрема глава, присвячена регламентуванню фінансової діяльності закладів грального бізнесу та контролю за її здійсненням. Більш детально цей висновок викладається у розділі 3 “Нагляд за додержанням правил грального бізнесу і адміністративна відповідальність за їх порушення”. Перш за все, тут розглянуто питання щодо співвідношення понять “адміністративний нагляд” та “контроль” (підрозділ 3.1 “Поняття і співвідношення адміністративного нагляду і контролю”). Аналізуючи думки Д.М.Бахраха, В.К.Колпакова, Ю.М.Козлова, М.С.Студенiкiної та інших адміністративістів, автор доходить висновку, що адміністративний нагляд (як частина державного нагляду взагалі) – це діяльність уповноважених державних органів по забезпеченню виконання загальнообов’язкових правил, у тому числі й технічних, з правом застосування заходів адміністративного характеру. Органи, створені для нагляду за гральним бізнесом, наділені певними компетенціями у галузі наглядової діяльності, найважливішим методом якої є перевірка. Цьому питанню присвячено підрозділ 3.2 “Особливості організації і проведення перевірки законності здійснення грального бізнесу”, в якому розглянуто ці особливості спочатку щодо закладів грального бізнесу, потім щодо проведення комерційних лотерей. У цьому підрозділі докладно проаналізовано контрольні повноваження податкової інспекції, і особливо податкової міліції, щодо здійснення нагляду за функціонуванням закладів грального бізнесу і застосування їх співробітниками різноманітних заходів адміністративного впливу (заходів попередження, припинення, стягнення). Оскільки в адміністративно-правовій літературі питання адміністративної відповідальності (застосування стягнень) у сфері грального бізнесу зовсім не розглядалися, остільки окремий підрозділ (3.3 “Адміністративна відповідальність за порушення правил грального бізнесу”) присвячено розглядові цього питання. Автор стверджує, що підставою для застосування заходів адміністративного стягнення є порушення двох груп норм: перша група – це норми, що встановлюють відповідальність за порушення правил організації грального бізнесу, друга група – норми, що встановлюють відповідальність за порушення порядку в процесі надання послуг у цій сфері підприємницької діяльності. На думку автора, анулювання ліцензії на гральний бізнес є заходом адміністративного стягнення, й у зв’язку з цим він пропонує доповнити законопроект, що був внесений І.Г.Біласом “Про створення та утримання гральних закладів, організацію азартних ігор та контроль за дотриманням відповідного законодавства”, розділом, в якому мають міститися норми, що встановлюють правову (особливо-адміністративну) відповідальність за порушення правил цього регулювання. Пропонується також внести деякі зміни до чинного Кодексу України про адміністративні правопорушення (шляхом доповнення ст. 24 КУпАП переліком заходів адміністративного стягнення). Такі самі зміни пропонується внести до проекту нового Кодексу про адміністративні проступки. У дисертації розглядаються склади правопорушень у сфері грального бізнесу, які автор пропонує включити до Кодексу про адміністративні правопорушення.
В останньому підрозділі 3.4 “Закордонне законодавство і практика адміністративно-правового регулювання грального бізнесу” здійснено аналіз цього законодавства, історії його виникнення та сучасного стану, а також проведено порівняльний аналіз його з нашим національним законодавством. Особлива увага при цьому звертається на існування у деяких країнах адміністративної поліції, головним завданням якої є нагляд за діяльністю казино, тоталізаторів тощо. Автор робить висновок щодо того, що, незважаючи на те, що гральні заклади практично в усіх країнах значно збільшують надходження у державний бюджет, різні країни по-різному ставляться до цієї діяльності. Так, вивчаючи законодавство КНР, автор з’ясував, що в цій країні існує заборона на всі види грального бізнесу, у тому числі й на гральні автомати. Але й у тих країнах, де гральний бізнес досить легалізований, існує стійка тенденція посилення контролю з боку держави за здійсненням цього виду діяльності, тому, на думку автора, в інтересах цивілізованого входження України до світового співтовариства, дотримання існуючих в інших країнах вимог вимагає більш чіткого визначення позиції нашої держави до правового регулювання грального бізнесу. |