ДОСВІД ОРГАНІЗАЦІЇ ДІЯЛЬНОСТІ КОРОЛІВСЬКОЇ КАНАДСЬКОЇ КІННОЇ ПОЛІЦІЇ ТА ШЛЯХИ ЙОГО ВИКОРИСТАННЯ В УКРАЇНІ Автореферат

У вступі обґрунтовано актуальність обраної теми дисертації, визначено її зв'язок із науковими планами та програмами, розкрито мету, завдання, об’єкт і предмет дослідження, його методи, розкрито наукову новизну, підкреслено практичну важливість висновків, одержаних у результаті проведеного дослідження.

Розділ 1 «Загальна характеристика організації та діяльності Королівської канадської кінної поліції» складається з п’яти підрозділів, у яких проаналізовано історико-теоретичні та нормативно-правові засади організації та діяльності КККП, а також розкрито особливості її організаційно-функціональної побудови.

У підрозділі 1.1 «Історія формування Королівської канадської кінної поліції» акцентується увага на тому, що становлення та діяльність Королівської канадської кінної поліції тісно пов’язано зі становленням канадської державності. Зазначено, що КККП формувалась протягом кількох десятиліть, з огляду на соціальні зміни, реформи, методи управління, зв’язок із громадськістю. За роки свого існування поліція розрослась як географічно ( за рахунок приєднання нових територій), так і функціонально (за рахунок розширення функцій та компетенції за дорученням федерального уряду та провінційної влади).

За підсумками аналізу основних етапів становлення КККП стверджується, що протягом тривалого часу свого становлення федеральна поліція Канади мала різні завдання: протидіяти виникненню міжплемінних воєн, слідкувати за дотриманням канадського законодавства індіанськими племенами та поселенцями, займаючись роз’яснювальною роботою та виконувала різні функції щодо підтримання громадського порядку, в тому числі специфічні, не властиві поліцейським органам. Наприклад, ведення переговорів, проведення перепису населення, розподіл зерна для посіву, складання метеозведень тощо.

У підрозділі 1.2 «Основні функції, завдання та принципи діяльності Королівської канадської кінної поліції» відзначається, що діяльність КККП здійснюється на основі принципів: поваги й дотримання прав і свобод людини, законності, гуманізму, поєднання гласних і негласних методів і способів діяльності, взаємодії з органами державної влади, громадськістю, відповідними органами іноземних держав. Виділено основні функції: охорона суспільного порядку, захист прав і свобод особи; захист об'єктів власності незалежно від форм власності; участь в розробці й виконанні федеральних цільових програм у сфері боротьби зі злочинністю; організація і безпосереднє здійснення оперативної, експертно-криміналістичної діяльності; забезпечення реалізації заходів щодо попередження, виявлення, припинення злочинів; забезпечення безпеки дорожнього руху, здійснення внутрішньо-організаційних функцій (кадрове забезпечення, соціальний захист працівників та ін.), здійснення, згідно закону, особливих повноважень (ведення попереднього розслідування щодо злочинів, пов’язаних з шахрайством, наркотиками, здійснення контролю в національних аеропортах та ін.), надання послуг на договірній основі, здійснення боротьби з міжнародною злочинністю в рамках Національного бюро Інтерполу, забезпечення виконання положень федеральних, провінційних законів, підзаконних нормативно-правових актів. Зазначено, що, займаючи певне місце в ієрархії органів державної влади, КККП здійснює своє основне завдання – охорону суспільного порядку в країні.

У підрозділі 1.3 «Особливості системи управління персоналом Королівської канадської кінної поліції» зазначено, що у Канаді управління й організація поліцейських підрозділів заснована на принципі федералізму з великою кількістю різноманітних служб і включає кілька рівнів: федеральний, провінційний, муніципальний.

Специфікою Канади є відсутність в уряді Міністерства внутрішніх справ. Його функції виконує відомство Генерального прокурора Канади. Саме тому Королівська канадська кінна поліція підпорядкована Генеральному прокурору Канади, а через нього – Кабінету. Комісара поліції призначає глава федерального кабінету. Оцінка поліцейської діяльності моє особливу важливість, тому, що, будучи державним органом, який фінансується за рахунок платників податків, поліцейські мають визначені зобов’язання перед населенням, якому служать.

Згідно з Актом про поліцію КККП очолює комісар, який має кількох заступників. Зокрема, заступникові з кримінальних операцій підпорядковані оперативні підрозділи (управління кримінальних розслідувань, лабораторії криміналістичних досліджень та ідентифікації, інформаційний центр, відділ оперативного зв’язку). Заступникові з адміністративних питань підпорядковуються: управління кадрів, фінансів, картотеки, архів, служба матеріально-технічного забезпечення. Комісару федеральної поліції безпосередньо підпорядковано внутрішню службу безпеки, відділ управління та аналізу, відділ планування, бюро зв’язку. Система структурних підрозділів та їх функціональне призначення цілком узгоджені з основними цілями та напрямками діяльності федеральної поліції Канади. Діяльність підрозділів поліції базується на основі децентралізованого управління.

У підрозділі 1.4 «Організаційно-функціональна побудова Королівської канадської кінної поліції та порядок формування її підрозділів» зазначено, що у Канаді кадрова робота розглядається як довгостроковий фактор успішного функціонування поліції, тому особлива увага приділяється питанням організації управління персоналом, особистості працівника.

Особливості територіального устрою країни, взаємовідносини між суб’єктами федерації та розмежування компетенції між федерацією, провінціями, територіями знайшли своє відображення в організаційно-функціональній побудові Королівської Канадської кінної поліції. Саме тому, поліція Канади за своїм складом, підпорядкованістю і способами розв'язання певних задач підрозділяється на федеральну, провінційну, муніципальну. Функції федеральної поліції виконує Королівська канадська кінна поліція.

Функціональну складову побудови системи поліції розкрито шляхом визначення конкретних функцій двох основних галузевих служб поліції, а саме – кримінальної та адміністративної поліції. Зазначено, що основними завданнями кримінальної поліції є протидія злочинності, в тому числі й організованій. Адміністративна поліція займається проведенням профілактичної роботи, попередженням правопорушень, забезпеченням громадського порядку, безпеки та інше.

У підрозділі 1.5 «Нормативно-правове забезпечення діяльності Королівської канадської кінної поліції» акцентовано увагу на тому, що поліцейські підрозділи діють з урахуванням загальновизнаних міжнародно-правових норм і стандартів в сфері прав людини. В роботі звертається увага на те, що поліція діє з урахуванням систему національно-правового забезпечення, системи міжнародно-правового забезпечення, системи міждержавного правового забезпечення

У системі національно-правового забезпечення діяльності Королівської канадської кінної поліції виділено такі основні нормативно-правові акти: Конституційний Акт 1982 року (згідно зі ст. 91 для забезпечення безпеки особистості, суспільства в цілому, проведення в життя законів, «підтримання миру, порядку» була створена і діє Королівська Канадська кінна поліція (КККП)), нормативно-правові акти парламенту, акти уряду Канади та провінційних урядів, Акт про КККП (RCMP Act, RSC 1985), контракти (договори), укладені між Королівською канадською кінною поліцією та провінціями, муніципалітетами; положення Кримінального кодексу Канади, положення федеральних законів, підзаконних нормативно-правових актів, деяких галузевих актів та інструкцій. Зокрема законодавства щодо умовно-дострокового звільнення, захисту літніх людей, авторських прав, пенсій, митниці, акцизу, легального імпорту і експорту.

У канадській спеціальній літературі нормативну основу організації та діяльності КККП доволі часто поділяють на п’ять частин:

1) конституційне право (Constitutional law) – Конституційний Акт 1982 р., у т.ч. Хартія прав і свобод (Charter of Rights and Freedoms);

2) первинне законодавство (Primary legislation) – Закон Канади «Про Королівську канадську кінну поліцію» 1985 р., Кримінальний кодекс Канади 1985 р., Закон провінції Онтаріо «Про поліцейську службу» 1990 р., Закон Канади «Про Програму захисту свідків» 1996 р. та ін.;

3) вторинне законодавство (Secondary legislation) – підзаконні акти, наприклад Регламент № 3/99 провінції Онтаріо;

4) прецедентне право (Case-law) – рішення Верховного Суду Канади у справах, що стосуються порядку здіснення поліцейських функцій і повноважень;

5) інші (others) джерела – наприклад Етичний кодекс, прийнятий Канадською асоціацією шефів поліції.

Основним нормативно-правовим актом, що визначає статус КККП, є Закон про Королівську канадську кінну поліцію (Royal Canadian Mounted Police Act) 1985 р.

Розділ 2 «Основні напрямки діяльності Королівської канадської кінної поліції» складається з чотирьох підрозділів, у яких з’ясовано зміст, нормативну основу та порядок реалізації найважливіших функцій федеральної поліції Канади.

У підрозділі 2.1 «Правоохоронна діяльність підрозділів Королівської канадської кінної поліції» зроблена спроба комплексного, системного дослідження проблеми правоохоронної діяльності федеральної поліції Канади.

Серед ознак правоохоронної діяльності КККП виокремлено такі: в її основі лежить завдання щодо розгляду юридичної справи; вона здійснюється компетентними державними і недержавними суб’єктами, коло яких визначається чинними законодавчими актами; використовуються різні форми реалізації правових норм; приймаються відповідні процесуальні акти реалізації, що мають характер і передбачену законодавством форму; вона реалізується в чітко визначеній процесуальній формі та з використанням різноманітних юридичних методів.

Головна ознака правоохоронної діяльності полягає у спеціальному повноваженні від імені держави охороняти права фізичних або юридичних осіб, захищати конституційний порядок певними юридичними процедурами. При цьому до правопорушників може застосовуватися правомірний примус. Протидія правоохоронній діяльності має імперативний характер. Особи, які перешкоджають правоохоронній діяльності, можуть бути притягнуті до відповідальності. Отже, кримінально-правовий захист правоохоронної діяльності є досить розвиненим, а санкції – досить жорсткими.

У процесі правоохоронної діяльності можуть бути використані тільки офіційні (офіційна інформація) і правомірні (правомірним шляхом встановлені факти тощо) засоби впливу. Неофіційна інформація може бути використана тільки в інтересах держави, а не органу, який її використовує. Проте використати такі дані для погіршення захисту прав і свобод людини правоохоронний орган не має права, оскільки конституційні права і свободи не можуть бути обмежені, крім випадків, встановлених законодавством країни.

Таким чином, правоохоронні органи зобов’язані виконувати, окрім охоронних дій, також упорядкувальну, контрольну та консультативно-роз’яснювальну роботу для населення та осіб, що звертаються до них з різноманітними зверненнями.

У підрозділі 2.2 «Надання послуг Королівською канадською кінною поліцією за контрактом» проаналізовано особливості територіально-функціональної організації діяльності КККП з урахуванням особливостей організації публічної влади в суб’єктах федерації.

Діяльність федеральної системи правоохоронних органів у Канаді належить до виняткового відання федерації. Однак з огляду на те, що не кожна провінція Канади має власну поліцію, у більшості з них функції муніципальної і провінційної поліції на договірній (контрактній) основі виконує КККП. На сьогодні КККП здійснює поліцейське обслуговування на території майже всіх суб’єктів федерації (10 провінцій і 3 території), за винятком Онтаріо і Квебеку, які мають власні поліцейські сили, і в 197 муніципалітетах. Загалом поліцейським обслуговуванням за контрактом охоплено 652 географічні одиниці Канади.

У провінціях, де існує так звана контрактна (договірна) система, контракт укладається між урядом Канади і провінцією. В такому випадку охорона правопорядку в провінції здійснюється силами КККП і фінансується з федерального бюджету.

За таких обставин КККП в оперативному плані підпорядковується Генеральному прокурору провінції, а в адміністративному – штабу поліції в Оттаві. У контрактах також передбачено: використання досвідчених поліцейських в діях щодо розкриття злочинів, надзвичайних випадках та інших, де необхідне збільшення людських ресурсів; виконання урядом зобов'язань щодо виділення відповідних коштів на створення додаткових загонів. У разі надзвичайної ситуації КККП направляє в даний регіон підрозділи поліції з інших провінцій.

Федеральна поліція обслуговує муніципалітети на тих же контрактних умовах, що й провінції. Стандартний контракт передбачає здійснення поліцейських функцій, за винятком видачі ліцензій, збору податків, здійснення ветеринарного, санітарно-епідеміологічного і пожежного нагляду.

КККП надає послуги щодо здійснення поліцейських функцій в муніципалітетах і провінціях на контрактних умовах. Винятком є: видача ліцензій, збір податків, здійснення функцій ветеринарної, санітарно-епідеміологічної, пожежної служб. Контроль за діяльністю поліцейських покладено на комісара поліції відповідно до вказівок Генерального прокурора Канади. Прерогатива внутрішнього управління надана провінційній владі. Спеціальний акцент в контрактах робиться на поліцейське обслуговування корінного населення. Тому до обов’язків таких формувань входять: знання як федерального, так і провінційного законодавства, знання специфічних проблем, основних рис того соціуму, який є об’єктом їх професійної уваги, оскільки КККП поєднує виконання своїх функцій як на федеральному рівні, так і на рівні провінції чи муніципалітету.

Контрактна система має певні переваги: сприяє високоефективній діяльності поліцейських формувань щодо забезпечення громадського порядку; виключає можливість втручання політиків у поліцейську оперативну діяльність; забезпечує підтримання належного рівня законності й правопорядку; дає значну економію у витратах на підготовку кадрів, устаткування, транспорт.

У підрозділі 2.3 «Організація зв’язків Королівської канадської кінної поліції з громадськістю» встановлено основні форми і методи взаємодії та підтримання інформаційного обміну між поліцейськими підрозділами та інститутами громадянського суспільства в Канаді. При цьому поліцейська діяльність, заснована на підтримці громадськості, розглядається як стратегія забезпечення тісної співпраці поліції з населенням у процесі окреслення та вирішення проблем, котрі існують на території обслуговування. Така діяльність передбачає, що поліцейський, завдяки його співпраці з населенням досягає вищого ступеню свободи у своїх діях. Більше того, поліцейські отримують задоволення від добре виконаної роботи та стають більш підзвітними завдяки їх персональній відповідальності за виконання покладених на них обов'язків (хоча це припущення не є загальновизнаним у теперішній час і має бути винесене в ролі одного із завдань розвитку поліцейської діяльності, заснованої на підтримці громадян, у майбутньому).

У Канаді прийнято і діє понад 200 програм щодо захисту громадської безпеки і попередження злочинності, серед них:

- „Сусідське спостереження (взаємодопомога)” – спостерігаючи за подіями біля будинку або у своєму районі, громадяни повинні повідомляти співробітників поліції про підозрілих осіб або випадки правопорушень;

- Літня студентська Програма, що являє собою науково-дослідну роботу студентів у сфері права і соціології разом з можливістю працювати в системі кримінальної поліції, виконуючи обов’язки подібно звичайним поліцейським;

- Спільна програма громадських організацій та КККП щодо розшуку людей; у її виконанні беруть участь школярі й студенти віком від 14 до 17 років, які прагнуть отримати навики поліцейської роботи у вільний чи канікулярний час;

- Програма щодо охорони спокою людей похилого віку – спрямована на зменшення віктимізації людей похилого віку;

- Програма щодо допоміжних констеблів – діє в провінціях і територіях, які уклали контракти з КККП і мають законодавство, що передбачає можливість існування допоміжних констеблів (Ньюфаундленд, Нова Шотландія, Альберта. Манітоба та ін.); вони не є службовцями КККП, а при взаємодії з постійним складом поліції виконують функції патрулювання, нагляду за дотриманням правопорядку, беруть участь у спецопераціях щодо розшуку людей, транспортному контролі тощо.

Відзначається, що співпраця поліції й населення в Канаді налагоджена вже досить тривалий час. Громада розглядається як ресурс, група підтримки, джерело інформації. Місцеві органи поліції зайняті налагодженням нових відносин чи відновленням партнерства з місцевою громадою. В ході цієї діяльності акцент у роботі поліції переноситься з реагування на виклик на запобігання злочину. Поліція стає більш відповідальною як формально, так і неформально перед громадянами, яких вона обслуговує. З метою уникнення зловживань з боку поліцейських Канади кожне поліцейське формування знаходиться під контролем цивільної влади.

У підрозділі 2.4 «Міжнародне співробітництво Королівської канадської кінної поліції» підкреслюється, що Канада бере активну участь у міжнародній поліцейській співпраці як у рамках Інтерполу так і інших міжнародних організаціях, допомагає іншим країнам у боротьбі зі злочинністю.

До Інтерполу Канада офіційно вступила в 1949 р. й у тому ж році рішенням федерального міністерства юстиції Канади було утворено Канадське Національне центральне бюро (НЦБ) Інтерполу. У рамках даної організації дане бюро значиться як «Interpol Ottawa». Його представляє федеральна поліція Канади – КККП, два офіцери якої постійно прикомандировані до Генерального Секретаріату Інтерполу.

НЦБ веде попередній розгляд злочинів за матеріалами, що надходять від правоохоронних підрозділів Канади і спрямовані у відповідні закордонні НЦБ і навпаки, передає матеріали розслідування, що виходять від закордонних до Канадських урядових органів відповідної юрисдикції; забезпечує Канаді активну участь в міжнародному співробітництві за допомогою проведення в життя резолюцій, прийнятих Інтерполом. У своєму розпорядженні має ряд комунікаційних засобів масової інформації, комп'ютерну систему, фототелеграф, факс і прямий телеграфний зв'язок з Генеральним секретаріатом у м. Ліоні (Франція). КККП співпрацює більше ніж з 20 закордонними агентствами в таких містах, як: Бейрут, Бонн, Відень, Вашингтон, Лондон, Мехіко, Париж, Стокгольм, Токіо та ін.

Найтісніші зв’язки КККП має з ФБР США. Вони контактують через бюро зв’язку КККП у Вашингтоні та бюро зв’язку ФБР в Оттаві, через постійний зв’язок між поліцейським інформаційним центром Канади і комп’ютерною мережею ФБР, що забезпечує кожній стороні доступ до інформації. Сфери співробітництва КККП і ФБР включають боротьбу з наркобізнесом, шпигунством, тероризмом, фальшивомонетництвом тощо.

Розділ 3 «Використання досвіду організації та діяльності Королівської канадської кінної поліції з метою удосконалення діяльності органів внутрішніх справ України» складається з двох підрозділів і присвячений знаходженню основних елементів організації діяльності федеральної поліції Канади, котрі варто було б запозичити для приведення вітчизняної правоохоронної системи у відповідність із кращими зарубіжними аналогами..

У підрозділі 3.1 «Використання досвіду Королівської канадської кінної поліції в реформуванні органів внутрішніх справ України» сформульовано загальні підходи до сприйняття передового досвіду федеральної поліції Канади при здійсненні комплексної реформи вітчизняної правоохоронної системи.

Творче вивчення досвіду організації діяльності КККП, вивчення можливостей міжнародного співробітництва зможе допомогти в справі пошуку реальних підходів до вирішення багатьох проблем, які стоять перед ОВС України: створення нової моделі кадрової роботи, адекватної радикальним змінам в Україні та світі, заснування оновленої системи підрозділів із питань державної служби в ОВС; удосконалення кваліфікаційних вимог до кандидатів на службу і співробітників; підвищення ефективності службової системи, бойової, фізичної і морально-психологічної підготовки особового складу. Досвід діяльності поліції Канади необхідно спочатку переосмислити, а потім з урахуванням специфічних особливостей України, цікаві аспекти організації діяльності поліції Канади запровадити в практичну діяльність органів внутрішніх справ України. Безумовно, ця діяльність повинна бути спрямована не на механічне перенесення, а на творчий пошук нових рішень, конкретних і реальних шляхів у відповідності до розвитку ОВС України.

На погляд дисертанта, доцільно було б звернути увагу на такі аспекти діяльності поліції Канади: а) удосконалення роботи з персоналом поліції здійснюється шляхом підвищення професіоналізму працівників поліції, зміцнення зв’язків поліції з населенням, підвищення якості управління поліцейськими структурами, запровадження контрактного прийняття на службу; б) деякі аспекти діяльності КККП на договірній (контрактній) основі доцільно врахувати при створенні муніципальної міліції України; в) при доборі кандидатів на службу в поліцію враховуються не тільки фізичні чи інтелектуальні, але й морально-вольові якості кандидата; г) під час навчання зарахованих на службу велика увага приділяється не тільки вивченню базових дисциплін, а й практичним навичкам шляхом залучення до несення патрульно-постової служби; д) успішному функціонуванню Королівської канадської кінної поліції сприяє міцний налагоджений зв'язок з громадськістю, зокрема створення міні-дільниць поліції, діяльність «ангелів-хранителів», запровадження різноманітних програм щодо запобігання злочинності, врахування інтересів різних етнічних груп, у т.ч. корінного населення, підтримання зв’язків з лідерами громад, обмін інформацією, діяльність добровольців (волонтерів). Важливим моментом є також наявність контролю громадськості за діяльністю поліції: діяльність комісії зі скарг громадськості на діяльність співробітників поліції, консультативних рад.

У підрозділі 3.2 «Форми та методи діяльності Королівської канадської кінної поліції як зразок при проведенні реформування ОВС України» визначено та проаналізовано форми і методи діяльності федеральної поліції Канади, котрі на практиці довели свою ефективність та демократизм. Підкреслюється, що досвід КККП переконливо свідчить про те, що для того, аби сучасна поліцейська служба могла повністю використати свій потенціал, їй необхідно: а) будувати свою роботу на основі довіри (коли співробітникам і керівникам надається свобода вибору в прийнятті рішень і можливому вчиненні помилок, виходячи з розуміння того, що більшість інновацій впроваджується методом спроб і помилок); б) повністю відмовитися чи хоча б знизити кількість бар’єрів (застарілих правил і технологій, організаційних обмежень і громіздких процесів, забезпечивши більшу свободу дій підрозділам); г) аби її керівники демонстрували певну модель поведінки, цінності й компетентність, яких очікують від своїх співробітників (на тлі високого ступеня "прозорості" й довіри за всіма напрямками); д) показати, що осмислене, послідовне й „прозоре” управління поліцейськими підрозділами може бути звичною практикою (коли керівники зосереджують свою увагу на результатах, а не на процесах, відзначають співробітників за добру роботу, допомагають відстаючим, але при цьому розлучаються з тими кандидатами на посади, які їм не підходять).

Одним із найважливіших елементів вдосконалення поліцейської діяльності є підвищення рівня координації різних спеціалізованих служб та управління поліцією. По мірі того, як все більш складні завдання повинні вирішуватись поліцейськими, поліцейські організаційні структури і стиль управління повинні зазнавати необхідних змін, які б дозволяли вирішувати проблеми, що виникають.