Федосєєва Т.Р. Право громадян на житло у фонді соціального призначення

Короткий зміст

У вступі обґрунтовано вибір теми, її актуальність та ступінь дослідження; зазначено про зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами; зазначено мету та основні задачі дослідження, його наукову новизну, теоретичне та практичне значення; визначено основні методологічні засади; наведено інформацію про апробацію результатів дисертації, а також висвітлено положення, що виносяться на захист.

Перший розділ – „Забезпечення конституційного права громадян України на житло”, що складається із двох підрозділів, присвячено дослідженню конституційного закріплення в Україні права соціально незахищених громадян на житло та сучасного стану і шляхів вирішення проблеми забезпечення їх житлом у нашій країні.

У підрозділі 1.1 „Конституційні гарантії прав громадян на житло” розглядається одне з основних прав громадян - право на житло.

Відповідно до ст. 47 Конституції України кожен має право на житло. Це право є гарантованим і стабільним.

Для досягнення зазначеної у ст. 47 Конституції України мети діяльність держави повинна бути направлена на розвиток житлового фонду соціального призначення, забезпечення його будівництва, реконструкції та збереження, ведення обліку соціально незахищених громадян для надання їм житла тощо.

Право громадян на житло забезпечується, у першу чергу, конституційними гарантіями, а також сприянням з боку держави та органів місцевого самоврядування. Насамперед, це бюджетне фінансування житлового будівництва, допомога житлово-будівельним кооперативам та індивідуальним забудовникам, сприяння молодіжному житловому будівництву, надання громадянам жилих приміщень у гуртожитках та службових жилих приміщеннях. Крім того, здійснення права на житло забезпечується встановленням розміру квартирної плати, гласністю розподілу жилої площі тощо.

Поряд зі створенням умов для реалізації ними даного права самостійно, держава бере на себе зобов’язання забезпечити житлом соціально незахищених громадян. В зв’язку з цим назріла необхідність вдосконалення житлового законодавства для належної реалізації конституційних прав соціально незахищених громадян. Для цього слід прийняти нові законодавчі акти, насамперед, Житловий кодекс України. Він, зокрема, регулюватиме відносини у житловому фонді соціального призначення.

У підрозділі 1.2 „Проблеми правового регулювання відносин із забезпечення житлом осіб, які потребують соціального захисту, в Україні” досліджуються результати реформ у житловій сфері нашої держави.

Серед заходів, що використовуються державою з метою надання допомоги громадянам, які бажають придбати чи побудувати житло за рахунок власних коштів, слід виділити субсидії на будівництво чи придбання житла, житлові сертифікати, пільгові довгострокові кредити, деякі інші способи.

Автор відмічає, що на даний момент в Україні не прийнято законодавчого акту, який регулював би порядок призначення та надання субсидій на будівництво житла, порядок взаємовідносин громадян і державних органів у цій сфері. Сучасне законодавство зосередило увагу в основному на вирішенні питання про надання цільових житлових субсидій на утримання житла та оплату комунальних послуг.

Розкрито також суть пайового житлового будівництва та іпотечного кредитування для будівництва житла. Загалом, надання довгострокових кредитів автор вважає однією із найперспективніших форм забезпечення житлом громадян.

Другий розділ - “Поняття фонду соціального призначення, порядок надання та користування житлом у ньому”, що складається з чотирьох підрозділів, присвячений питанням правового регулювання інституту фонду соціального призначення.

У підрозділі 2.1 “Поняття житлового фонду соціального призначення та порядок його формування” проведено короткий історичний огляд становлення житлового фонду в нашій державі. Охоплено проміжок часу після революції 1917 року, коли було скасовано всі дореволюційні житлові закони, здійснювалась націоналізація житлового фонду і створювались нові організаційно–правові форми управління житловими фондами; до і післявоєнний період, коли на Україні було знищено 40% всього міського житлового фонду і величезну кількість сільських будинків; період середини 50–60-х рр., коли масово споруджувались найдешевші п’ятиповерхові будинки, розраховані на 20–30 років експлуатації; 1970–1980 рр., коли почали створюватися у державі молодіжні житлові комплекси (МЖК); та період з 1990 р., коли ринкові відносини і перебудова змінили підхід до житлової проблеми.

Чинне житлове законодавство не проводить поділ житлового фонду за призначенням. Автором розглянуто з цього приводу проекти ЖК, які житловий фонд України за призначенням поділяють на житлові фонди загального, спеціального та соціального призначення. Аргументовано застосування терміну “договір соціального найму” замість “оренда”.

Відмічено, що наведена в проектах ЖК класифікація житлового фонду за призначенням заслуговує на увагу, але потребує удосконалення. Запропоновано виділяти житловий фонд загального та спеціального призначення. Фонд загального призначення включатиме в себе житло всіх форм власності, окрім фонду спеціального призначення.

В свою чергу у житловому фонді спеціального призначення можна виділити наступні фонди: 1)професійного та надзвичайного призначення; 2) соціального призначення.

Житловий фонд професійного та надзвичайного призначення складатимуть службове житло, гуртожитки, будинки маневреного житлового фонду, готелі-притулки та житлові будинки іншого особливого призначення.

Тобто фонд професійного та надзвичайного призначення передбачено для тимчасового проживання громадян. Надання житла у ньому проводитиметься за різних підстав:

-          у зв’язку з трудовими відносинами чи навчанням;

-          у зв’язку з надзвичайними чи екстремальними ситуаціями, внаслідок яких особи залишились без житла взагалі тощо.

На думку автора, особи, які отримали житло у житловому фонді професійного та надзвичайного призначення, повинні мати право на забезпечення в майбутньому житлом у фонді соціального призначення, якщо можливості самостійно покращити житлові умови у них не буде і вони будуть визнані соціально незахищеними.

Житловий фонд соціального призначення складатиме житло всіх форм власності, призначене для проживання соціально незахищених громадян.

Доцільність запропонованої класифікації полягає у тому, що вона допоможе поєднати в одному фонді жилі приміщення зі схожим правовим режимом і упорядкує процес отримання житла громадянами в залежності від підстав його надання.

Відмічено, що виділення житлового фонду соціального призначення у даний час носить умовний характер: якогось особливого списку жилих будинків, квартир, кімнат, що відносяться до житлового фонду соціального призначення, не існує. Необхідно визначити розмір частки фонду соціального призначення від загальної кількості житла, яке підлягає введенню в експлуатацію, що дозволить захистити конституційне право на житло соціально незахищених та інших зазначених у законі громадян.

Проведено обґрунтування виділення і законодавчого закріплення фонду соціального призначення. Обстоюється думка про доцільність формування житлового фонду соціального призначення із житла всіх форм власності, включаючи приватну. У проектах ЖК це передбачено, але їх положення не регулюють дане питання. В ЦК йдеться про державний і комунальний житловий фонд, у Концепції розвитку житлово–комунального господарства – про державний. Автор відмічає, що зарубіжний досвід підтверджує доцільність залучення приватного сектору. Звичайно, використовувати приватний житловий фонд для формування житлового фонду соціального призначення можна лише за добровільною згодою чи за особистою ініціативою власника. Так як Конституція України у цьому питанні посилається на закон, то, на думку автора, необхідно передбачити можливість формування житлового фонду соціального призначення у приватному житловому фонді.

На підставі усього зазначеного автор пропонує визначення житлового фонду соціального призначення як сукупності житла, призначеного для проживання на договірних засадах громадян, котрі потребують соціального захисту і покращення умов проживання, і яке може бути розміщене, за згодою власника, у житлових будинках незалежно від форм власності.

У підрозділі 2.2 „Облік соціально незахищених громадян, які потребують поліпшення умов проживання” досліджується проблема ведення обліку громадян, що потребують поліпшення умов проживання, із метою раціонального та справедливого розподілу житла у фонді соціального призначення.

Проведено порівняльний аналіз чинного та перспективного законодавства у сфері квартирного обліку з метою виявлення як позитивних, так і негативних сторін з метою його вдосконалення.

Зокрема, розглянуто такі передумови для постановки на облік як постійне проживання у населеному пункті та потреба в поліпшенні житлових умов.

Звернено увагу на деякі недоліки у здійсненні обліку громадян. У зв'язку з розширенням способів вирішення житлової проблеми пропонується доповнити перелік підстав для зняття з квартирного обліку (наприклад, отримання субсидій, кредитів або інших видів державної допомоги на будівництво чи придбання житла, а також виділення земельної ділянки для індивідуального житлового будівництва, подання громадянином у письмовій формі заяви про зняття з обліку, таке збільшення рівня прибутку, що дозволить самостійно вирішити проблему забезпечення житлом тощо).

Автор вносить пропозицію щодо пристосування ведення квартирного обліку до сучасних вимог. Зокрема, автоматизована обробка персональних даних в умовах технологічного прогресу є важливою складовою для правильного його здійснення.

На думку автора громадяни, яким планується безкоштовне надання житла, повинні знаходитись на обліку для його отримання у фонді соціального призначення. Враховуючи специфіку даного фонду, слід формувати списки громадян, розділивши їх на наступні групи:

1) громадяни, які визначені як соціально незахищені і які потребують покращення умов проживання;

2) громадяни, яким згідно законодавства і цільових програм передбачено пільгове забезпечення житлом і які не можуть самостійно вирішити свою житлову проблему.

Стосовно громадян першої та другої груп, якщо рівень їх прибутків дозволятиме внести часткову оплату за допомогою спеціальних державних програм, пільгових кредитів та субсидій, то стосовно них слід вести облік як таких, котрі матимуть право отримати житло за доступну плату. Громадяни, які не в змозі внести таку оплату, повинні прийматись на облік для отримання житла безкоштовно у фонді соціального призначення.

Таким чином, пропонується ведення обліку за двома напрямами: 1) для отримання житла безкоштовно у фонді соціального призначення; 2) для отримання житла за доступну плату.

Решта громадян можуть реалізувати своє право на житло на законних підставах: придбати за договором купівлі–продажу, отримати кредит на його спорудження тощо.

У підрозділі 2.3 „Надання житла у фонді соціального призначення” автор розкриває значення належного законодавчого врегулювання порядку надання громадянам жилих приміщень для реалізації їх права на житло у фонді соціального призначення. ЖК України закріпляє загальне правило, за яким надання громадянам жилих приміщень відбувається у порядку черги, виходячи з часу прийняття їх на квартирний облік і включення у списки на отримання жилих приміщень.

Законодавець визначає порядок пільгового забезпечення житлом позачергово та в першу чергу і розмежовує пільги із забезпечення житлом із встановленням конкретного строку їх реалізації або без такого. З метою вдосконалення, оптимізації інституту житлових пільг автор вважає, що доцільно було б провести об’єктивну роботу із упорядкування пільгового надання житла, виявити, які пільги є скоріше привілеями і повинні бути відмінені, а які доцільно передбачити у новому житловому законодавстві. Як результат проведених заходів слід прийняти закон “Про житлові пільги громадянам”, який визначатиме основні положення, пільгові категорії громадян та порядок реалізації їх житлових прав і допоможе уникнути ускладнень, які виникають у зв’язку з наявністю значної кількості законодавчих актів, що передбачають житлові пільги для різних категорій громадян.

Відповідно до запропонованого у попередньому параграфі ведення обліку за групами автором пропонується наступне.

Стосовно першої групи, то встановлювати перелік осіб, які можуть бути до неї віднесені, не доцільно. Для постановки на облік у цій групі і, відповідно, отримання житла, потрібно відповідати встановленим законодавством вимогам як то:

- мати нижчий соціального рівня середньомісячний сукупний доход сім’ї;

- мати рівень забезпечення жилою площею нижче встановленої норми чи незадовільні умови проживання.

Стосовно другої групи, то виділення в ній окремих категорій громадян, які матимуть право на отримання житла у фонді соціального призначення, є необхідним.

Їх автор поділяє на підгрупи:

1) особи, які мають особливі заслуги перед державою;

2) особи, визначені законодавством і цільовими програмами як такі, що потребують особливого соціального захисту;

3) особи, які постраждали від Чорнобильської катастрофи чи іншої екстремальної (надзвичайної) ситуації або стихійного лиха.

У підрозділі 2.4. „Договір соціального найму житла: поняття та його правова характеристика” аналізуються основні положення договору соціального найму житла.

Щоб у повній мірі розкрити поняття договору соціального найму житла, автор розглядає суть його предмета та суб’єкта, підстави виникнення житлових правовідносин, права та обов’язки наймача, для чого вивчає позиції вчених (Ю.К. Толстого, П.І. Седугіна, Ю.Г. Басіна, С.Ф. Кечек’яна, С.М. Корнєєва, А.І. Пергамента, І.С. Вишневської та багатьох інших) , чинне житлове законодавство та законопроекти.

Юридичний зміст житлових правовідносин утворюють права й обов'язки його суб'єктів. Автор розглядає житлові правовідносини з моменту, коли жиле приміщення уповноваженою особою вже отримано і на підставі ордера відбулося вселення. Свою увагу дисертант зосередила на основному праві наймача –користуванні жилим приміщенням. Інші права наймача служать засобом його реалізації. Це - право на обмін жилого приміщення, на вселення нових членів сім'ї; право на поселення тимчасових мешканців; на розірвання договору соціального найму тощо.

Вказується на доцільність розроблення нових Правил обміну жилими приміщеннями (автором пропонується їх структура, яка сприятиме захисту інтересів громадян при обміні жилими приміщеннями) та типового договору соціального найму житла.

Автор також звертає увагу на те, що проектом ЖК заборонено у фонді соціального призначення здавати житло у піднайом (“суборенду”). На думку дисертанта, така позиція законодавця частково виправдана і викликана тим, що житло у фонді соціального призначення особа отримує безкоштовно, сплачує за нього доступну плату так як є соціально незахищеною і потребує покращення житлових умов. Тобто вона не має можливості здати отримане житло у піднайом не погіршивши при цьому власні умови проживання. Але буде слушним передбачити можливість здачі у піднайом жилого приміщення у фонді соціального призначення у випадку відсутності наймача і членів його сім’ї на строк понад рік. Піднаймачами у цьому випадку можуть виступати особи, які претендують на отримання житла у фонді соціального призначення. Звичайно, отримане ними житло буде тимчасовим, і з квартирного обліку вони зніматися не будуть. Такий підхід допоможе вирішити проблему раціонального використання житла у фонді соціального призначення.

Обґрунтовується встановлення строку для дії договору соціального найму житла. На думку автора, встановлення безстроковості договору не є доцільним. Адже, особа, що на момент отримання житла у фонді соціального призначення була соціально незахищеною, з часом може значно покращити своє матеріальне становище. Проектом ЖК була внесена пропозиція регулярної перевірки рівня доходів громадян, що видається слушним. Перед закінченням встановленого законодавцем строку дії договору соціального найму житла потрібно проводити перевірку рівня доходів наймача і, відповідно, продовжувати його на той же строк, якщо його матеріальне становище не змінилося чи припинити з тим, щоб надати дане житло особам, яким воно справді необхідне.

Узагальнюючи все викладене вище дисертант пропонує наступне визначення договору соціального найму житла.

Договір соціального найму житла – це угода, за якою власник або уповноважений ним орган, надає в установленому порядку громадянину, котрий потребує соціального захисту та поліпшення житлових умов житло, придатне для постійного проживання, в межах встановленої норми площі житла на визначений законодавством строк.

Третій розділ “Зарубіжний досвід вирішення житлової проблеми та його загальна характеристика”, що складається із трьох підрозділів, присвячено дослідженню історичних аспектів та сучасного стану проблеми забезпечення житлом соціально незахищених верств населення, насамперед, закордоном, шляхів її вирішення та ситуації, що склалася у житловій сфері в Україні.

У підрозділі 3.1 “Правове регулювання забезпечення житлом осіб, які потребують соціального захисту, в Росії” висвітлюється практика Російської Федерації щодо забезпечення житлом соціально незахищених громадян, зокрема, шляхом надання житлових приміщень фонду соціального використання на умовах договору соціального найму громадянам, які мають потребу у покращанні житлових умов.

Розглядаються і такі способи як субсидії на будівництво чи придбання житла, житлові сертифікати та інші. Основна мета їх застосування – сприяння у забезпеченні житлом певних, визначених законодавством категорій громадян, які потребують допомоги з боку держави для вирішення житлових проблем. До осіб, котрі потребують такої допомоги відносяться і особи рядового та начальницького складу податкової поліції; працівники центрального апарату МВС РФ, молоді малозабезпечені сім’ї, де один з подружжя не старший 30 років тощо. Слід зазначити, що надання громадянам, які мають потребу у покращенні житлових умов, безоплатної субсидії на будівництво чи придбання житла розглядається в якості головної форми використання бюджетних коштів для інвестування в житлову сферу. За допомогою державних житлових сертифікатів, які, є перспективною формою вирішення житлової проблеми за умови існування  стабільного ринку цінних паперів, вирішується житлова проблема військовослужбовців, громадян, які втратили житло внаслідок надзвичайних ситуацій і стихійного лиха. Відмічено, що за період незалежності в РФ проведено ряд заходів для вирішення житлової проблеми. Але основним способом вирішення житлової проблеми соціально незахищених громадян залишається надання їм житла у фонді соціального використання.

Досвід Росії становить інтерес для України у зв’язку з тим, що законодавство наших країн розвивалось паралельно і має багато спільних ознак, а також через схожість соціально-економічних умов.

У підрозділі 3.2 “Правове регулювання забезпечення житлом осіб, які потребують соціального захисту, в США” автор аналізує шляхи вирішення проблеми забезпечення житлом соціально незахищених верств населення.

Державна житлова політика США орієнтується на створення пільгових умов і фінансову допомогу з бюджету для категорій населення з низькими доходами (багатодітні сім`ї, пенсіонери, молоді сім`ї, інваліди тощо). Ця допомога реалізується у наступних формах: будівництво державних дешевих багатоквартирних будинків з частковою чи повною оплатою квартири в залежності від прибутків сім`ї; повна чи часткова оплата квартир, що орендуються малозабезпеченими; надання пільгових кредитів для придбання малозабезпеченими верствами населення власних недорогих будинків. Автор відмічає, що основна проблема у США не недостатність житла. а недоступність його для більшості малозабезпечених громадян. Крім того, в основному кошти виділяються на спорудження притулків, нічліжок, а не на придатне для постійного проживання житло.

Як позитивний досвід, що вимагає запозичення, дисертант пропонує залучення приватного сектора у спорудження житла для соціально незахищених верств населення. Так, в США створені корпорації економічного розвитку, у яких місцева влада виступає як інвестор і гарант на вкладений капітал, що йде на здійснення проектів спільно з приватним сектором. Кредитування приватних фірм, що починають будівництво чи оновлення житлового фонду на території районів, які реконструюються, корпорації економічного розвитку здійснюють на пільгових умовах зі строком виплат процентів протягом 25-30 років. Корпорації також виступають гарантами при кредитуванні компаній приватними банками. Місцева влада надає цим фірмам певні пільги, серед них субсидії і займи на будівництво і реконструкцію житла, виділення землі із заниженою орендною платою під нове будівництво. Державні, приватні і благочинні фонди є джерелом їх фінансування. Для залучення приватного капіталу і створення найбільш сприятливих умов для нього, в деяких штатах дозволено робити значні відрахування з накопиченого пенсійного фонду і благочинних організацій на створення нових фірм, у загальному обсязі робіт яких значне місце відводиться реконструкції житлових кварталів і житловому будівництву.

У підрозділі 3.3 “Правові засади вирішення житлової проблеми в Німеччині та Великобританії” досліджується досвід даних країн щодо вирішення житлової проблеми соціально незахищених громадян. Вирішення даної проблеми у Німеччині представляє інтерес для вивчення в першу чергу тому, що в ній, як і в Україні, житловий фонд в результаті війни 1941–1945 років було практично знищено. В основу дослідження було покладено роботи Хайнца Ламперта, Доктора Пухе та Ханно Озенберга та деякі законодавчі акти Німеччини.

На підставі проведеного дослідження, зроблено висновок, що законотворчий досвід Німеччини в житловій сфері є вартим уваги. Зокрема, у 1960 р. було припинено регулювання розподілу житлової площі та квартирної плати. Як наслідок, відбувся поетапний демонтаж системи розподілу жилої площі, підвищення квартирної плати; зменшення охорони прав квартиронаймачів. Сім'ї з дуже низькими доходами, які отримували субсидії, на основі заморожених цін на квартирну плату, стали одержувати державну допомогу для покриття витрат з найму жилих приміщень, яка залежить від складу сім'ї, рівня її прибутків (що не повинні перевищувати визначеного рівня) і розміру квартирної плати.

У силі залишаються заходи щодо сприяння житловому будівництву, наприклад, використання державних коштів, надання податкових пільг, виділення будівельних ділянок, надання підтримки кредитним установам, які видають позики для індивідуального будівництва і житлово-будівельним кооперативам тощо.

На даний момент у Німеччині основними є наступні способи вирішення житлової проблеми:

1) так зване “право на заселення”, яке базується на комунальному фінансуванні, діє на підставі чинного законодавства та ухвали кожної окремої землі і представляє собою право комунальної влади на певну кількість жилих приміщень, призначених для надання тим категоріям громадян, які потребують допомоги у забезпеченні житлом. Причому міста самостійно визначають передумови визнання сім’ї такою, що потребує невідкладного забезпечення житлом. Питанням розподілу житла займаються квартирні бюро (житловідділи).

2) грошові виплати, які також слугують для забезпечення груп населення із середнім і низьким доходом і виконують цю роль частково навіть більш цілеспрямовано (наприклад, через річні перевірки доходу).

Автор відмічає, що процес пошуку житла у Німеччині, витрати, які при цьому виникають, і можливості вибору, які тут існують, характеризуються не лише фінансовим станом сім’ї, але й значною мірою залежать від демографічних і соціальних причин. Такі групи населення, як неповні сім'ї, іноземці і, особливо, багатодітні сім’ї, повністю залежать від пропозиції соціального житла і, в певній мірі, поставлені в гірше становище порівняно з іншими сім’ями.

Що стосується Великобританії, то для задоволення житлових потреб малозабезпечених сімей і деяких інших категорій громадян, використовується громадський сектор. На місцеві органи влади покладено обов’язок забезпечувати житлом сім’ї, які взагалі його не мають; які проживають в антисанітарних чи переповнених будинках; котрі мають великий склад сім’ї; родини, будинки яких підлягають знесенню у зв’язку з переплануванням району, будівництвом доріг, реалізацією програми боротьби з трущобами.

Зберігається дефіцит громадського сектора. Доступ до нього визначається на основі “житлових потреб”, з врахуванням підстав, вказаних вище. Для отримання такого житла потрібно стати на облік. Є ряд обмежень для постановки на нього. Наприклад, більшість місцевих органів влади дозволяють реєстрацію лише після двох–трьох років проживання на території даного муніципалітету; не підлягають постановці на облік одинокі особи, а також власники особистого житла. Строки отримання житла залежать від якості житла, що надається. Як правило, строк отримання житла поліпшеної якості продовжується досить довго; значно менше часу потрібно для отримання житла низької якості. Багато дослідників питань, що виникають у сфері розподілу громадського житла, відмічають ріст бюрократизації, що породжується нестачею житла у громадському фонді і різною його якістю, так як лише від чиновників залежить, кому яке житло надати. Складність полягає і в тому, що детальна інформація про порядок розподілу громадського житлового фонду, систему пріоритетів і руху черговиків, як правило, не оприлюднюється.