Галунько Адміністративно-правові основи організації та діяльності Державної служби охорони при Міністерстві внутрішніх справ України

Короткий зміст

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертаційного дослідження, її зв’язок із науковими програмами, планами, темами, визначено мету та завдання, об’єкт і предмет дослідження, його методологічну основу, розкрито наукову новизну та практичне значення одержаних результатів та подано дані про їх апробацію.

Розділ І. „Становлення та організаційна побудова Державної служби охорони при МВС України” складається з трьох підрозділів в яких розглянуто історико-правовий аспект становлення державних охоронних організацій, місце та призначення міліції охорони в системі органів внутрішніх справ, а також розкрито організаційну побудову Державної служби охорони при МВС України.

У підрозділі 1.1. „Історико-правовий аспект становлення державних охоронних організацій” розглядаються основні етапи становлення Державної служби охорони при МВС України. Еволюційні процеси, що передували створенню в Україні Державної служби охорони беруть витоки з ХVІІІ ст. Саме тоді в Російській імперії були створені підрозділи державної охорони. Вперше, у царській Росії, відомча поліція була створена 2 червня 1872 р. відповідно до затвердженого положення на заводі „Новосибірського товариства кам’яновугільного, рейкового та залізничного виробництва”, у складі 15 поліцейських і поліцейського наглядача. Встановлено, що історія розвитку поліції царської Росії свідчить про відсутність послідовності в організації поліцейського управління на місцях. Структура поліції неодноразово піддавалася реформуванню. Наприклад, історичні документи свідчать про те, що структура поліції царської Росії кінця ХІХ початку ХХ ст., виходячи із джерела фінансування виконуваних функцій, поділялася на державну, позавідомчу, відомчу і приватну.

На законодавчому рівні, утворення відомчої поліції стало регламентуватися тільки на початку ХХ ст. Автором досліджено етапи розвитку охоронних організацій в Україні у довоєнний, післявоєнний періоди та за часів функціонування адміністративно-командної системи СРСР.

За часів набуття Україною незалежності офіційне правове становище Державна служба охорони означилася 10 серпня 1993 р. з моменту підписання постанови Кабінету Міністрів України „Про заходи щодо вдосконалення охорони об’єктів державної та іншої форм власності”, якою затверджене Положення про Державну службу охорони при Міністерстві внутрішніх справ України.

Розглянувши основні етапи розвитку Державної служби охорони при МВС України дисертантом встановлено, що остання, узагальнивши тривалий історичний досвід, стала сучасною службою, яка успішно функціонує в ринкових умовах, динамічно розвивається і має у своєму арсеналі достатню кількість сил і засобів для виконання покладених на неї завдань.

У підрозділі 1.2. “Місце та призначення міліції охорони в системі МВС України” розглянуто співвідношення таких понять як „міліція”, „органи внутрішніх справ” та „Державна служба охорони”. При цьому встановлена наявність термінологічної плутанини та ототожнення цих понять як у спеціальній літературі, так і в законодавстві. З цього приводу, в юридичній літературі зустрічаються численні пропозиції щодо необхідності прийняття Закону України „Про органи внутрішніх справ”, який би діяв разом із Законом України від 20 грудня 1990 р. “Про міліцію”. Аргументація зводиться до того, що міліція є лише складовою частиною органів внутрішніх справ. Разом з тим ототожнення міліції охорони з іншими державними органами та включення її в узагальнююче поняття „орган внутрішніх справ” здійснюється, на думку дисертанта, суто механічно. Для досягнення необхідної повноти і якості правового регулювання діяльності міліції у подібному Законі довелося б виділяти окремі розділи, що складатимуть більшу частину законодавчого акту. Подібна перспектива виглядає досить некоректною.

Дисертантом наголошується, що у практиці діяльності Державної служби охорони панують два підходи щодо визначення та призначення її місця в системі органів внутрішніх справ. Перша, викладена у „Концепції реформування Державної служби охорони при МВС України”, затвердженої Колегією МВС України 14 лютого 2000 р. Її основний лейтмотив — необхідність приведення діяльності Державної служби охорони до сучасних вимог, а саме: „зосередити застосування міліції охорони виключно на особливо важливих об’єктах, визначених Кабінетом Міністрів України, та в групах затримання для реагування на спрацювання засобів охоронної сигналізації”. Іншу точку зору підтримує ціла група вчених і політиків, які, передусім, керуючись вимогами Ради Європи, наголошують на необхідності вивільнення міліції від виконання невластивих їй функцій, шляхом повної ліквідації підрозділів міліції охорони.

Не поділяючи повністю другу точку зору та частково підтримуючи першу, дисертантом аргументована власна точка зору щодо необхідності збереження міліції охорони та важливості її подальшого розвитку.

В результаті виконаних досліджень автором сформульовано власне визначення поняття „міліція охорони”, під якою розуміється професійно озброєне формування, оперативно підпорядковане, з питань запобігання правопорушенням у місцях несення служби, керівникам відповідних органів внутрішніх справ, створена для вирішення завдань охорони об’єктів всіх форм власності, забезпечення на договірних засадах особистої безпеки громадян, запобігання і припинення правопорушень, з можливим застосуванням заходів безпосереднього примусу.

Разом з тим, дисертантом запропоновано наступне визначення поняття „адміністративна діяльність міліції охорони”, під яким розуміється врегульована нормами адміністративного права її виконавчо-владна діяльність, спрямована на забезпечення особистої безпеки громадян, захист об’єктів різних форм власності від протиправних посягань на договірних засадах та боротьбу з іншими правопорушеннями в місцях несення служби.

У підрозділі 1.3. „Загальна характеристика організаційної побудови Державної служби охорони при МВС України” акцентується увага на тому, що Державна служба охорони виступає єдиною централізованою системою, яка підпорядковується Міністерству внутрішніх справ України. Безпосереднє управління службою покладається на Департамент Державної служби охорони при Міністерстві внутрішніх справ України, який складається з управлінь, відділів Державної служби охорони при головних управліннях МВС в Автономній Республіці Крим, м. Києві та Київській області, управліннях МВС в областях та м. Севастополі та підпорядкованих їм підрозділів охорони: міських, районних, міжрайонних відділів, відділень, підрозділів воєнізованої охорони та охоронних підрозділів (цивільна охорона), стройових підрозділів міліції охорони, пунктів централізованого спостереження, у тому числі на окремих об’єктах, а також установ та навчальних закладів професійної підготовки працівників охорони.

Дисертантом проаналізована штатна чисельність співробітників міліції охорони, зроблені розрахунки зайнятості та розроблені рекомендації відносно покращення діяльності Державної служби охорони.

Визначено, що система органів Державної служби охорони при МВС України, їх правове становище та організаційна побудова в цілому відповідають вимогам сьогодення. Основною не вирішеною проблемою цієї служби на сучасному етапі залишається зменшення її присутності на охоронному ринку держави. З огляду на це, варто активніше розширювати присутність шляхом договірного обслуговування відомчої та приватної фізичної охорони, покращення технічного забезпечення об’єктів державної форми власності, або інших об’єктів, відповідно до умов договорів, що не знаходяться під охороною Державної служби охорони.

Дослідивши проблему, дисертант вносить конкретні пропозиції, реалізація яких, на його думку, дозволить елітним високопрофесійним підрозділам Державної служби охорони при МВС України отримати широкий спектр впливу на всі рівні охоронного ринку держави, що дозволяє з впевненістю говорити про доцільність функціонування міліції охорони та необхідність її подальшого розвитку в умовах демократичного суспільства.

Розділ ІІ. „Організаційні основи функціонування та діяльності Державної служби охорони при МВС України” складається з чотирьох підрозділів і присвячений висвітленню завдань, функцій та принципів діяльності підрозділів Державної служби охорони при МВС України, а також визначенню особливостей кадрового їх забезпечення.

У підрозділі 2.1. „Завдання Державної служби охорони при МВС України” розглядаються питання визначення сфери діяльності Міністерства внутрішніх справ України у розрізі охоронної діяльності. Автором проаналізовано погляди вчених стосовно визначення змісту категорії „сфера діяльності внутрішніх справ” та визначені фактори, які впливають на таку діяльність, зокрема: урегульованість адміністративним, кримінальним, господарським, цивільним законодавством системи суспільних відносин; суб’єктом цих відносин повинні виступати органи внутрішніх справ, їх підрозділи та службовці; визначаючи ці поняття варто виходити з правової регламентації завдань (чи зовнішніх функцій) органів внутрішніх справ.

Дисертантом проаналізовані функції та завдання зовнішнього впливу органів внутрішніх справ, зроблено висновок, що вони здійснюють діяльність, яка полягає у: гарантуванні захисту прав і свобод громадян, інтересів суспільства від протиправних посягань, охорони громадського порядку і забезпечення громадської безпеки; забезпеченні запобігання злочинам, їх припинення, розкриття і розслідування, розшуку осіб, які вчинили злочини; усуненні причин і умов, що сприяють вчиненню правопорушень; забезпеченні реалізації державної політики з питань громадянства, забезпечення проведення паспортної, реєстраційної та міграційної роботи, організація роботи, пов’язаної із забезпеченням безпеки дорожнього руху та пожежної безпеки; організації охорони та оборони внутрішніми військами особливо важливих державних об’єктів, здійснення на договірних засадах охорони майна всіх форм власності.

Дисертантом сформульовано поняття „державна діяльність у сфері внутрішніх справ” під яким розуміється „урегульована адміністративним, кримінальним, господарським, цивільним законодавством система суспільних відносин, які виникають у зв’язку із забезпеченням громадського порядку, громадської безпеки, захистом власності від злочинних посягань, гарантуванням особистої безпеки громадян, захистом їх прав, свобод і законних інтересів, попередженням і припиненням злочинів та правопорушень, розшуком осіб, що їх вчинили, забезпеченням дорожнього руху, здійсненням реєстрації фізичних осіб відповідними підрозділами та посадовими особами органів внутрішніх справ”.

При цьому дисертантом виділено основні та додаткові завдання діяльності міліції охорони, що з огляду на їх специфічний характер дозволяє виділити діяльність Державної служби охорони у самостійну підгалузь управління системи органів МВС України.

У підрозділі 2.2. „Функції діяльності підрозділів Державної служби охорони при МВС України” на підставі аналізу теорії та практики виділено загальне поняття функції, та відокремленні функції Державної служби охорони, які загалом можна поділити на головні, допоміжні та командні. Кожна з цих груп функцій поділяється на більш вузькі, що у сукупності й утворюють систему функцій Державної служби охорони.

Головні функції Державної служби охорони можна, на думку дисертанта, поділити на чотири категорії: охоронні функції; фінансово-економічні функції; адміністративні функції; соціальні функції. Слід зазначити, що вони тісно переплітаються, що призводить до ускладнень при їх відокремленні. На думку дисертанта, до допоміжних функцій Державної служби охорони можна віднести: управління персоналом; матеріальне забезпечення; функція бухгалтерського обліку та бюджету; здійснення юридичних дій тощо.

Разом з тим, дисертантом встановлено, що реалізація функцій Державної служби охорони не може обійтися без особливого регулюючого механізму, яким є правове регулювання, у зв’язку з цим сформульовано визначення поняття „правове регулювання діяльності Державної служби охорони при МВС України”.

У підрозділі 2.3. „Принципи діяльності Державної служби охорони при МВС України” дисертант враховуючи актуальність принципів в сучасних ринкових умовах для діяльності Державної служби охорони розглядає їх зміст та класифікує на певні групи. Зокрема, аналізуються такі загальні принципи: розподіл праці; авторитет; відповідальність; дисципліна; єдність розпорядництва; єдність керівництва; підпорядкування особистого інтересу загальному; винагорода праці; централізація; ієрархія „скалярний ланцюг”; порядок; справедливість; сталість персоналу; єдність персоналу.

В процесі розгляду даного питання дисертантом підкреслюється, що загальні принципи управління підрозділами Державної служби охорони при МВС України суттєво не відрізняються від принципів управліннями органами внутрішніх справ до яких відносяться принципи: науковості, законності, гласності, гуманізму, розподілу влад, системності, плановості та конкретності.

Автором, разом з тим, виділяється група принципів, що має визначальне значення в сфері функціонування Державної служби охорони, а саме спеціальні (організаційно-технічні) принципи, які, у свою чергу, поділяються ще на дві підгрупи: принципи побудови системи управління та принципи здіснення процесу управління або функціонування системи управління.

Визначальне місце у сфері діяльності та функціонування Державної служби охорони посідають спеціальні (організаційно-технічні) принципи побудови системи управління та принципи здіснення процесу управління або функціонування системи управління, які, у свою чергу, поділяються ще на дві підгрупи.

До першої підгрупи відносяться принципи: ієрархічності, функціональний принцип, територіально-галузевий, норми керованості тощо.

До другої підгрупи спеціальних принципів, які спрямовані на організацію процесу управління належать принципи: цілеспрямованості, головної (основної) ланки, відповідності, поєднання єдиноначальності та колегіальності, відповідальності органів та посадових осіб за дії або бездіяльності тощо.

У підрозділі 2.4. „Особливості державного змісту та кадрового забезпечення діяльності Державної служби охорони при МВС України” досліджується зміст правового становища охоронних організацій та порядок їх кадрового забезпечення. При цьому дисертантом здійснена спроба сформулювати власне визначення поняття „Державна служба охорони при МВС України”.

Зроблено висновок, що існування Державної служби охорони, як державної організації у ринковому середовищі України визначається необхідністю забезпечення збереження державного, колективного, приватного майна, фізичної безпеки громадян, шляхом попередження та припинення правопорушень.

Дисертантом обґрунтовується думка стосовно необхідності визначення у проекті спеціального Закону України „Про охоронну діяльність” правового статусу Державної служби охорони, передбачивши, що остання створена для розробки та здійснення у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України, заходів щодо реалізації єдиної на території України концепції охорони об’єктів усіх форм власності; охорони майна, вантажів, грошових знаків і цінних паперів та інших цінностей, а також забезпечення особистої безпеки фізичних осіб на договірних засадах.

Автором встановлено, що сучасна кадрова політика Департаменту Державної служби охорони відповідає, в основному, вимогам ринкових перетворень в Україні. Разом з тим, до спеціального Закону України „Про охоронну діяльність” варто внести пропозиції стосовно законодавчого визначення терміну „персонал охорони”; передбачити для персоналу охорони єдині кваліфікаційні вимоги та визначити чіткі вимоги до професійної підготовки персоналу охоронної діяльності, а саме — обов’язкову наявність свідоцтва про проходження відповідної підготовки для роботи охоронцем.

У підрозділі викладені результати опитування респондентів залежно від їх освітнього та кваліфікаційного рівня та розроблено висновки стосовно необхідності підвищення професійного рівня деяких категорій керівників.

Розділ ІІІ. „Особливості організації та напрями удосконалення охорони об’єктів Державною службою охорони при МВС України” складається з п’яти підрозділів і присвячений визначенню методів організації та здійснення охорони об’єктів підрозділами Державної служби охорони, особливостей використання адміністративно-запобіжних заходів, заходів адміністративного припинення та особливостей здійснення адміністративно-юрисдикційної діяльності Державною службою охорони при МВС України.

У підрозділі 3.1. „Методи організації та здійснення охорони об’єктів підрозділами Державної служби охорони при МВС України” здійснено детальний аналіз поняття, форм і методів адміністративної діяльності стосовно діяльності Державної служби охорони при МВС України.

Розглядаючи види методів, що використовуються в охоронній діяльності, дисертант поділяє їх на технічні та правові. Технічні методи широко представлені в діяльності по забезпеченню безпосередньої охорони, наприклад, методи, за допомогою яких забезпечується охорона об’єктів: спостереження, здійснюване нарядами сторожової, воєнізованої, міліцейської охорони, візуальне або за допомогою технічних засобів охорони (як правило, черговими пультів управління). Їм відповідають організаційно-технічні форми: пост чи патруль сторожової охорони, патруль міліції, караул воєнізованої охорони, пульт централізованого спостереження. Сюди ж відносяться методи роботи електромонтерів по ремонту та обслуговуванню засобів охоронної сигналізації, діяльності інженерно-технічного складу з нагляду за виконанням монтажних робіт з обладнання засобами охоронної сигналізації об’єктів.

На думку дисертанта, найважливіші адміністративно-правові методи профілюючої діяльності Державної служби охорони варто класифікувати залежно від змісту діяльності на два види: методи контрольної діяльності і методи переконання та примусу.

До методів контрольної діяльності Державної служби охорони відносяться: обстеження об’єктів, що охороняються; контроль за недержавною охоронною діяльністю та службами охорони підприємств та організацій усіх форм власності; технічний нагляд за виконанням монтажних робіт по обладнанню засобами охоронної сигналізації підрозділами Державної служби охорони.

Пропонується законодавчо закріпити поняття „недержавна охоронна діяльність”. На думку дисертанта, це діяльність суб’єктів господарювання недержавної форми власності, у тому числі тих, що не мають у статутному фонді визначальної частки державної власності, щодо охорони належного їм майна, забезпечення особистої безпеки їх засновників та службових осіб, а також вид підприємницької діяльності у галузі охорони майна та забезпечення особистої безпеки фізичних осіб з надання послуг охорони та забезпечення безпеки на підставі цивільно-правових договорів.

У підрозділі 3.2. „Особливості використання адміністративно-запобіжних заходів у діяльності підрозділів Державної служби охорони при МВС України” аналізується поняття та зміст адміністративно-запобіжних заходів. Дисертантом запропоновано власне визначення поняття адміністративно-запобіжних заходів, що застосовуються в діяльності Державною службою охорони. Вони становлять, на погляд дисертанта, комплекс заходів впливу морального, фізичного, організаційного та іншого характеру, що дозволяють: по-перше, не допускати протиправної поведінки з боку осіб, які схильні до такої; по-друге в усунені причин, що сприяють вчиненню правопорушень; по-третє, створення умов, які виключають протиправну поведінку.

Аналіз чинного законодавства України і практики його застосування дозволяє виявити адміністративно-запобіжні заходи, які застосовує в своїй діяльності Державна служба охорони: 1) перевірка документів; 2) взяття на облік і офіційне застереження осіб про неприпустимість протиправної поведінки; 3) огляд – особистий огляд і огляд речей, вантажів, багажу, транспортних засобів, зброї і боєприпасів, різних об’єктів; 4) відвідування підприємств, установ і організацій; 5) входження на земельні ділянки, в жилі та інші приміщення громадян; 6) внесення подань в державні органи, підприємства, установи, організації, посадовим особам про необхідність усунення причин та умов, які сприяли вчиненню правопорушень; 7) тимчасове обмеження доступу громадян на окремі ділянки місцевості та об’єкти (блокування районів місцевості, окремих споруд та об’єктів); 8) використання транспортних засобів, а також засобів зв’язку, які належать підприємствам, установам, організаціям.

У підрозділі 3.3. „Особливості використання заходів адміністративного припинення у діяльності підрозділів Державної служби охорони при МВС України” визначено мету і практику застосування заходів адміністративного припинення Державною службою охорони. Мета їх застосування, на думку дисертанта, полягає, по-перше, у припиненні порушень правових норм (адміністративних проступків, злочинів і об’єктивно протиправних діянь); по-друге, створенні умов для подальшого притягнення винних до відповідальності; по-третє, усуненні шкідливих наслідків правопорушення; по-четверте, запобіганні вчиненню нових правопорушень; по-п’яте, відновлення попереднього, правомірного стану.

Дисертантом зроблено висновок, що заходи адміністративного припинення, які застосовуються Державною службою охороною — це заходи адміністративного примусу, спрямовані на примусове припинення діянь, що мають ознаки адміністративного правопорушення, а в окремих випадках і кримінально-правовий характер, недопущення шкідливих наслідків протиправної поведінки, забезпечення провадження у справі про адміністративне правопорушення і притягнення винних до адміністративної, а у виняткових випадках до кримінальної відповідальності.

До заходів адміністративного припинення, що застосовуються Державною службою охорони дисертант відносить наступні: вимогу припинити протиправну поведінку; привід осіб, які ухиляються від явки за викликом в орган внутрішніх справ; доставляння порушника; адміністративне затримання; особистий огляд; огляд речей; вилучення речей і документів; застосування заходів фізичного впливу; застосування спеціальних засобів; застосування вогнепальної зброї.

У підрозділі 3.4. „Особливості здійснення адміністративно-юрисдикційної діяльності Державною службою охорони при МВС України” досліджено зміст адміністративно-юрисдикційної діяльності взагалі, та безпосередньо по відношенню до діяльності Державної служби охорони. Під адміністративно-юрисдикційною діяльністю розуміється врегульована адміністративним законодавством діяльність посадових осіб, спрямована на виявлення адміністративних проступків і здійснення по них провадження у справах, що включає оформлення матеріалів, їх передачу на розгляд суду, начальнику органу внутрішніх справ, іншим державним органам або об’єднанням громадян, та діяльність щодо їх подальшого виконання.

Визначено коло осіб в Державній службі охорони, які мають право здійснювати адміністративно-юрисдикційну діяльність, зазначено їхні повноваження у галузі адміністративного провадження та застосування заходів адміністративного примусу.

Проаналізовано поняття та склад адміністративного проступку та сформульовано його визначення, під яким розуміється суспільно шкідлива, протиправна, винна (умисна або необережна) дія чи бездіяльність, яка посягає на права і свободи громадян, права і законні інтереси інших суб’єктів, власність, громадський порядок і громадську безпеку, встановлений порядок діяльності державних органів та установ, і за яку законом передбачена адміністративна відповідальність.

У підрозділі 3.5. „Напрями удосконалення діяльності Державної служби охорони при МВС України” здійснено аналіз проблемних аспектів практичної діяльності Державної служби охорони та вироблено пропозиції стосовно покращення її діяльності. На думку дисертанта, основним недоліком організації охорони об’єктів за допомогою технічних засобів залишаються часті помилкові спрацювання сигналізації. У зв’язку з цим, варто змінити процес передачі сигналів повідомлення тривожної сигналізації, що надходять з об’єктів охорони через пульти централізованої охорони до груп затримання.

Ще однією із основних, і до цього часу не вирішеною проблемою діяльності Державної служби охорони залишається зниження її присутності на охоронному ринку України. Між тим, одним із основних шляхів покращення роботи Державної служби охорони, є розширення її присутності на охоронному ринку України, за рахунок збільшення кількості видів послуг. Державна служба охорони не повинна замикатися тільки на наданні охоронних послуг. Для більш повного задоволення потреб суспільства в охоронних послугах вона має право створювати суб’єкти господарювання, що працюють на спрощеній системі оподаткування. Це, відповідно, дозволить зайняти гідне місце на охоронному ринку, який на сьогоднішній час не охоплений послугами охорони. Крім того, шляхом надання послуг з перевірки несення служби, на договірних засадах, служб безпеки відомчої охорони і недержавних охоронних організацій можна досягти максимального охоплення державним охоронним впливом об’єктів охорони. Результатом проведених досліджень стали сформульовані автором пропозиції щодо покращення охоронної діяльності.