Георгієвський Ю.В. Адміністративна юстиція

Короткий зміст

У вступі обґрунтовуються актуальність теми дисертаційного дослідження, зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами, визначаються мета роботи, її об'єкт та предмет, характеризується методологічна, науково-теоретична, нормативно-правова та емпірична база, наводиться наукова новизна, висвітлюється теоретичне і практичне значення одержаних результатів, вказуються форми апробації результатів дослідження.

Розділ І "Адміністративна юстиція – одна з головних рис правової держави" складається з трьох підрозділів.

У першому підрозділі "Поняття та ознаки адміністративної юстиції" на підставі аналізу існуючих у науці адміністративного права підходів щодо визначення поняття адміністративної юстиції встановлюються її ознаки, надається авторське визначення поняття , адміністративної юстиції.

Зазначається, що принцип розподілу влади на законодавчу, виконавчу і судову в сучасних демократичних державах характеризується наявністю механізму стримування і противаг, який запобігає свавіллю та узурпації влади і концентрації її в одній із трьох гілок. Підкреслюється, що одним з елементів цього механізму є судовий контроль за діяльністю публічної влади. Його завданням, виходячи із завдань правової держави, є захист прав громадян та організацій від зловживань з боку влади. Такий судовий контроль полягає у вирішенні судом спорів, які виникають у сфері реалізації виконавчої влади та місцевого самоврядування, і одержав назву "адміністративна юстиція". На сьогодні у спеціальній літературі існує декілька підходів до визначення поняття адміністративної юстиції, спільним для яких є те, що адміністративна юстиція розглядається як особливий порядок вирішення адміністративних спорів, Різниця полягає в суб'єктах, які уповноважені вирішувати ці спори.

Дисертант розглядає адміністративну юстицію як порядок розгляду і вирішення в процесуальній формі загальними або спеціально створюваними судами спорів, що виникають у сфері управлінської діяльності між громадянами чи юридичними особами, з одного боку, і органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами, - з іншого, в результаті чого може бути прийняте рішення про визнання недійсності і (чи) скасування незаконного акта або інше відновлення порушеного суб'єктивного права зацікавленої особи.

У другому підрозділі "Причини появи адміністративної юстиції та особливості її розвитку" розглядаються причини появи та деякі особливості цього інституту.

У дисертації обґрунтовується думка, що право кожного оскаржувати в суді рішення, дії чи бездіяльність органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових осіб і службових осіб є важливою гарантією реалізації конституційного принципу відповідальності держави за свою діяльність перед людиною. Дисертант зазначає, що зміщення пріоритетів у співвідношенні держави і особистості на користь останньої потребують запровадження адекватних новим потребам суспільства державно-правових механізмів у діяльності по захисту прав і свобод громадян, а найбільш ефективною формою такого захисту виступає судова процесуальна форма, впровадження якої є важливою їх гарантією, одним із етапів входження України до спільноти демократичних, правових, соціальних держав. Складність захисту прав громадян, їх об'єднань, інтересів юридичних осіб у сфері публічних відносин пояснюється тим, що у цих відносинах адміністрація – органи та посадовці, які здійснюють управлінські функції, мають право приймати обов'язкові для них рішення. Саме тому надійність такого захисту повинна забезпечуватися розглядом адміністративних спорів незалежним авторитетним органом – судом, перед яким громадянин і адміністративний орган є рівними.

У дисертації наводиться авторська класифікація причин появи та мети утворення адміністративної юстиції в У країні.

У третьому підрозділі "Сутність адміністративної юстиції, її значення для становлення правової держави" розглянуто сутність та значення адміністративної юстиції для становлення правової держави, аналізуються проблеми існування форм захисту прав і свобод зацікавлених осіб.

Дисертант зазначає, що для розуміння сутності адміністративної юстиції як правового інституту необхідно розглядати її як специфічне в межах адміністративного процесу провадження по оскарженню рішень, дій або бездіяльності органів, посадових осіб у сфері управлінської діяльності, що порушують права громадян та юридичних осіб. Таке провадження передбачає детальну регламентацію порядку розгляду і вирішення скарг громадян та юридичних осіб у судовій процесуальній формі, тобто, являє собою специфічну форму захисту суб'єктивних прав і свобод зацікавлених осіб.

Держава гарантує власникам суб'єктивних прав і свобод можливість їх реального здійснення. Оскільки небезпека порушення права зацікавленої особи не може бути виключена, держава, з одного боку, охороняє суб'єктивні права і свободи, а з іншого – надає зацікавленим особам визначені засоби захисту своїх прав і свобод, а також уповноважує відповідні юрисдикційні органи на здійснення самого правового захисту.

Захист суб'єктивних прав і свобод громадян та юридичних осіб – це приведення в дію системи заходів (способів) охорони праві. Захист суб'єктивного права може вважатися здійсненим лише в тому випадку, коли порушення суб'єктивного права дійсно усунуто: права, що заперечуються, визнані, відновлене положення, що існувало до порушення права, припинені дії (бездіяльність), що порушують право, припинені чи змінені правовідносини і т. ін.

У роботі обґрунтовано тезу, згідно з якою процесуальна форма захисту прав і свобод пов'язана з природою того юрисдикційного органу, що здійснює захист. Отже, форма захисту права – це передбачений законом і визначений характером юрисдикційного органу порядок примусового здійснення суб'єктивних прав і свобод. Захист суб'єктивних прав у сфері державного управління – один із напрямків діяльності суду, але судова форма їх захисту не є єдиним видом такої діяльності, вона може здійснюватись й іншими, управлінськими в тому числі, юрисдикційними органами в межах своєї компетенції.

У роботі підкреслюється, що адміністративну юстицію можна розглядати і. як специфічний вид судового контролю у сфері державної виконавчої влади та місцевого самоврядування, який проявляється в деяких випадках у втручанні суду, як органу правосуддя, в діяльність виконавчих, управлінських органів. Дисертант зазначає, що цей контроль здійснюється не систематично, не повсякденно, як контроль з боку спеціалізованих контролюючих органів або прокурорський нагляд за законністю у державному управлінні при забезпеченні прав і свобод громадян, а періодично, лише при розгляді загальними судами адміністративних справ. Такий контроль, на погляд дисертанта, характеризується як пряма форма втручання судді (суду) у діяльність органу державного управління в ході розгляду справ про спори, що випливають з управлінських правовідносин. Суд (суддя) по цих справах оцінює правовий акт певного управлінського органу (рішення, дії або бездіяльність) з точки зору відповідності їх чинному законодавству, приймає рішення по справі, яким може змінити або скасувати рішення (акт управління), чим фактично втручається у сферу діяльності такого органу.

Розділ II "Системи адміністративної юстиції" складається з двох підрозділів.

У першому підрозділі "Моделі адміністративної юстиції закордонних країн" на основі порівняльного аналізу багатьох систем адміністративної юстиції закордонних країн висловлено підтримку запровадження в Україні адміністративної юстиції шляхом створення системи спеціалізованих адміністративних судів.

Підкреслюється, що мова не йде про необхідність чисто механічного використання іноземних моделей адміністративного судочинства чи державного управління. У питанні про запозичення позитивних наробок адміністративного права інших країн слід дотримуватися зваженості, а також враховувати реалії української національної правової системи.

Теоретико-пізнавальне, а також прикладне значення компаративного вивчення питань адміністративної юстиції пояснюється тим, що адміністративно-правові системи закордонних країн втілили в собі загальні тенденції розвитку сучасної державності, а також особливості історичного розвитку окремих країн.

У роботі зазначається, що становлення і розвиток систем адміністративної юстиції є результатом послідовної реалізації ідеї поділу влади, створення балансу особистих і публічних інтересів. Адміністративна юстиція - один з небагатьох інститутів демократичної, правової держави, започаткований не в англо-американському конституціоналізмі, а в державно-правових системах романо-германської сім'ї'. Причину існування вище названих моделей можна побачити у відмінних концепціях права, яких дотримуються правові доктрини статутної і прецедентної систем права.

Дисертант зазначає, що для моделі адміністративної юстиції континентальних держав властива спеціальна система адміністративних судів, створених для розгляду всіх адміністративних спорів – від судів нижчого до судів середнього і вищого рівнів. Така система діє відокремлено від системи загальних судів, Конституційного суду, господарських (арбітражних) судів. У такому випадку адміністративні суди формально незалежні від адміністративних органів, або перебувають у відносному підпорядкуванні цим органам.

Для моделі адміністративної юстиції англосаксонських країн характерно створення адміністративних судів у межах відповідних відомств. Такі суди не утворюють єдиної самостійної системи. Подібні судові установи створюються для розгляду окремих адміністративних спорів, їх існування не перешкоджає зацікавленим особам звертатися до загального суду для захисту своїх порушених прав.

Що стосується східноєвропейської моделі адміністративної юстиції, їй притаманне віднесення повноважень щодо вирішення адміністративних спорів до компетенції загальних судів, які розглядають адміністративні “пори за загальними правилами цивільного судочинства за деякими винятками (Угорщина), або до компетенції адміністративних судів, які є структурною частиною системи загальних судів (Болгарія, Польща та ін.). При цьому деякі спори розглядаються в адміністративному порядку уповноваженими органами з дотриманням норм адміністративного процесу.

У роботі обґрунтовано висновок про необхідність більш глибокого вивчення інститутів адміністративної юстиції з точки зору не тільки інституціонального підходу (організація адміністративних судів), а й концепції адміністративного судочинства (Процесуальні аспекти діяльності, поведінкові орієнтації суддів, їх соціальний статус і установки, доступність адміністративного судочинства).

У другому підрозділі "Співвідношення адміністративної юстиції та адміністративної юрисдикції" розглянуто проблеми адміністративного процесу, встановлюється співвідношення між адміністративною юстицією та адміністративною юрисдикцією, визначається місце і значення адміністративної юстиції в адміністративно-юрисдикційній діяльності.

У ньому висвітлюються ознаки адміністративно-юрисдикційної діяльності, серед яких: зміст адміністративно-юрисдикційної діяльності складає розгляд і вирішення справ про адміністративні правопорушення та справ по спорах, які виникають .у сфері державного управління між сторонами врегульованих нормами адміністративного права управлінських відносин; здійснення у процесі вирішення адміністративно-правових спорів правової оцінки поведінки сторін, що беруть участь у цих спорах; необхідність належного процесуального регулювання; виникнення в межах адміністративного процесу адміністративно-процесуальних відносин , горизонтального типу; юридичний результат адміністративно-юрисдикційної діяльності, що знаходить своє кінцеве вираження у вирішенні питання про долю відповідного індивідуального адміністративно-правового акту, правомірність чи неправомірність поведінки тих чи інших осіб, необхідність застосування відповідних примусових заходів в інтересах відновлення чи захисту правопорядку у сфері державного управління; різноманітність органів, що здійснюють адміністративну юрисдикцію, та ін.

У роботі обґрунтовано тезу, згідно з якою проблема розмежування таких інститутів адміністративного права, як адміністративна юрисдикція та адміністративна юстиція, має теоретичну і практичну значимість.

Дисертант зазначає, що за наявності споріднених рис зазначені вище види діяльності не можуть бути зведені до чогось єдиного що найменш з трьох причин: 1) адміністративна юрисдикція - це різновид виконавчо-розпорядчої діяльності, який здійснюється органами виконавчої гілки влади; адміністративна юстиція – різновид правосуддя, "представлений судовою гілкою влади", що і визначає характер цих видів діяльності; 2) "активним" суб'єктом адміністративної юрисдикції, який розглядає і нейтралізує адміністративно-правовий конфлікт, є орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, тоді як адміністративна юстиція, в нашому розумінні, не зливається з адміністрацією (хоча в деяких випадках наближена до неї), а характеризується системою спеціальних органів (адміністративних судів, трибуналів та ін.); 3) адміністративна юрисдикція змістовно поєднана з повноваженнями по використанню примусових заходів щодо об'єктів публічного управління (в тому числі громадян), а в межах адміністративної юстиції якщо і вдаються до використання примусових заходів, то реалізуються вони відносно суб'єктів управління, які порушили права і свободи громадян або юридичних осіб. Таким чином, адміністративна юстиція і адміністративна юрисдикція, маючи суміжні ознаки, відрізняються за ознаками предметної природи (судової і виконавчої) та характером цих видів діяльності.

У роботі дістало подальшого розвитку обґрунтування позиції відносно наділення адміністративних судів правозахисними функціями щодо прав та свобод громадян та юридичних осіб та недоцільності надання їм повноважень по розгляду справ про адміністративні правопорушення.

Розділ III "Адміністративна юстиція в Україні" складається з трьох підрозділів.

У першому підрозділі "Виникнення та історичний розвиток адміністративної юстиції в Україні" аналізується та оцінюється історичний розвиток адміністративної юстиції в Україні, його вплив на формування цього інституту на сучасному етапі державотворення. Підкреслюється, що становлення і розвиток інституту адміністративної юстиції в Україні (і в Радянському Союзі в цілому) свідчить, що теорія і практика судового контролю йшла шляхом поступового розширення компетенції загальних судів по вирішенню адміністративних спорів. Однак ідея створення системи адміністративної юстиції супроводжувалася обґрунтуванням неможливості впровадження даного інституту цілою низкою причин, у тому числі загрозою значного розширення державного апарату, надходження в суд скарг неправового характеру та ін., хоча радянська держава безумовно була стурбована забезпеченням законності у сфері державного управління.

Підкреслюється, що інститут судового контролю за діяльністю адміністративних органів у СРСР, а потім і в суверенній Україні, розвивався і розвивається складним шляхом. Разом з тим процес його становлення й удосконалення, на погляд дисертанта, є одним з актуальних напрямків побудови в Україні правової держави. Нині ж національна система адміністративної юстиції: характеризується тим, що адміністративні, спори відносяться до відання загальних судів, які розглядають їх за правилами цивільного судочинства, деякі адміністративні спори відносяться до відання господарських судів, які розглядають їх за правилами господарського судочинства, а інші спори розглядаються в інстанційному порядку з дотриманням правил адміністративного процесу.

У другому підрозділі "Особливості адміністративної юстиції в Україні в умовах здійснення судової й адміністративної реформ" здійснюється аналіз чинного законодавства, що стосується судового захисту прав і свобод громадян і юридичних осіб від порушень у сфері державного управління. Вказується на існування правових передумов запровадження адміністративної юстиції в Україні. Аналізуються положення Концепції судово-правової реформи, затвердженої Верховною Радою України у 1992 році, яка передбачила поступове запровадження адміністративної юстиції та Концепції адміністративної реформи в Україні, схваленої Указом Президента України від 22 липня 1998 р., а також необхідність створення правової бази для повноцінного становлення в Україні адміністративної юстиції – системи адміністративних судів України: Вищого Адміністративного Суду, апеляційних і місцевих адміністративних судів.

Істотним кроком до побудови в Україні нової, вдосконаленої системи адміністративної юстиції є прийняття Закону України "Про судоустрій" від 07.02.2002 р., відповідно до якого судова влада реалізується шляхом здійснення правосуддя у формі конституційного, цивільного, кримінального, господарського й адміністративного судочинства. Цим Законом конкретизовані конституційні положення щодо організації системи судів загальної юрисдикції в Україні на підставі принципів територіальності і спеціалізації. Сучасна адміністративна юстиція в Україні поєднує розгляд справ, що виникають у сфері державного управління, де однією стороною є громадянин або юридична особа, а іншою – орган державного управління загальними і господарськими судами.

У роботі вказується, що ст. 55 Конституції України, норми якої є нормами прямої дії, передбачено універсальне правило, згідно з яким рішення і дії посадових осіб державних і громадських організацій, що вчинені з порушенням закону, перевищенням повноважень і ущемляють права громадян, можуть бути оскаржені до суду. Це конституційне право конкретизується в низці законів України: "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту", "Про біженців", "Про правовий статус іноземців", "Про забезпечення санітарного і епідеміологічного благополуччя населення", "Про міліцію", "Про зв'язок", "Про адвокатуру", "Про державку контрольно-ревізійну службу в Україні", "Про аудиторську діяльність", "Про дорожній рух", "Про нотаріат" та ін. Порядок оскарження до суду рішень і дій (бездіяльності) у сфері управлінської діяльності органів державної влади або місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об'єднань громадян, інших юридичних осіб і їх посадових або службових осіб, (далі "суб'єкт оскарження"), врегульований крім Конституції України, Закону "Про звернення громадян", у Цивільному процесуальному кодексі України та Господарському процесуальному кодексі України.

Аналіз порядку розгляду і вирішення скарг на рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів; оскарження, регламентованого главою 31-А ЦПК України, дозволяє зробити висновок про те, що зазначена глава містить норми, які за своїм змістом є фактично адміністративно-процесуальними нормами, що підкреслює необхідність кодифікації адміністративно-процесуального законодавства і прийняття Адміністративного процесуального кодексу України.

Дисертант обґрунтовує висновок,  що конституційне право громадянина і юридичної особи на судовий захист ще не одержало чіткої законодавчої регламентації, відсутній ефективний механізм реалізації даного права, доступ до правосуддя достатньою мірою не забезпечується.

Створення повноцінної адміністративної юстиції вимагає перегляду сформованої системи розподілу сфери повноважень між загальними, спеціалізованими господарськими та адміністративними судами. Підкреслюється необхідність на законодавчому рівні вирішити можливі протиріччя і розмежувати компетенцію між цими підсистемами судової влади.

Система адміністративних судів, на думку дисертанта, має будуватися за принципом внутрішньої спеціалізації самого адміністративного суду, що доцільно через багатоаспектність управлінських відносин і, відповідно, – багатоаспектність адміністративно-правових спорів. Такий принцип припускає поділ адміністративних судів усіх рівнів на колегії (палати, як це передбачено Законом України "Про судоустрій") в залежності від категорії справ (наприклад, колегія в податкових спорах, колегія в екологічних спорах тощо).

У третьому підрозділі "Напрямки вдосконалення правового регулювання механізму судового розгляду адміністративно-правових спорів" визначаються шляхи оптимізації та розвитку правового регулювання механізму судового розгляду спорів, що виникають у сфері управлінської діяльності. Наводиться висновок, що створення в Україні системи адміністративних судів в межах проведення судової й адміністративної реформ повинно супроводжуватися виділенням з цивільного процесу норм, які регулюють судове провадження в справах, що виникають з адміністративно-правових відносин, та кодифікацією адміністративно-процесуального законодавства

            Дисертантом вказується на необхідність визначення в Адміністративному процесуальному кодексі України положень про призначення АПК, визначення понять і термінів, використовуваних у кодексі, завдання адміністративного судочинства, закріплення основних положень про законодавство щодо адміністративного судочинства, дію його в часі і просторі, принципів здійснення правосуддя адміністративними судами – загальні для усіх форм судово-процесуальної діяльності і специфічні для адміністративного судочинства. Підкреслюється, що АПК має регламентувати принципи здійснення адміністративного судочинства в адміністративних судах, а саме: здійснення адміністративного судочинства тільки судом; верховенство права; законність; право на судовий захист; самостійність судів і незалежність суддів; офіційність дослідження та з'ясування обставин справи; рівність учасників судового, процесу перед законом і адміністративним судом; забезпечення учасникам судового процесу права на правову допомогу; гласність судового процесу та його повне фіксування технічними засобами; змагальність сторін; право на оскарження судового рішення; обов'язковість рішень адміністративного суду.

У роботі вказується на необхідність включення до АПК розділу про організацію діяльності адміністративних судів, в якому слід закріпити повноваження і склад адміністративного суду, визначити підсудність адміністративних спорів – предметну й інстанційну, порядок зміни підсудності, положення про порядок розгляду адміністративної справи, відводи, заходи із забезпечення порядку в адміністративному суді, питання, пов'язані з викликом до адміністративного суду, строки звернення до адміністративного суду, судові витрати і механізм фіксації судового процесу. Зазначено, що адміністративному суду підвідомчі справи по спорах, що виникають із публічно-правових відносин фізичних та юридичних осіб з органами державної влади, органами місцевого самоврядування, посадовими та службовими особами. Підкреслюється, що АПК не повинен містити матеріальних норм адміністративного права.

Важливими є проблеми щодо визначення порядку апеляційного і касаційного перегляду рішень адміністративних судів, а також перегляд судових рішень Вищого адміністративного суду України, пов'язаних з винятковими обставинами (у порядку повторної касації Верховним Судом України), та перегляд у зв'язку з нововиявленими обставинами судових рішень, що набрали законної сили. Таким чином, доцільно включити до АПК відповідній розділ щодо "Перегляду судових рішень".