Годованюк А.Й. Правовий режим земель природно-заповідного фонду

Короткий зміст

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, визначаються його мета і завдання, об'єкт та предмет, висвітлюються методологічна та науково-теоретична основи дослідження, формулюються наукова новизна та практичне значення роботи, вказуються структура та обсяг роботи, апробація результатів дослідження та публікації за темою дисертації.

Розділ 1. "Теоретико-правова характеристика правового режиму земель природно-заповідного фонду України" складається з чотирьох підрозділів. У розділі здійснено загальний огляд наукових теоретичних досліджень поняття правового режиму земель природно-заповідного фонду, що знайшов відображення в науковій літературі, монографіях, дисертаціях, підручниках, статтях у наукових періодичних виданнях, розкрито поняття та склад земель природно-заповідного фонду України, розкрито склад суб’єктів земель природно-заповідного фонду України.

У підрозділі 1.1. "Історіографічний огляд літератури" зазначається, що за історичний проміжок часу до проголошення незалежності України вітчизняна юридична наука, не замикаючись у своєму розвитку державними кордонами, зуміла створити міцне теоретичне підґрунтя для забезпечення юридичної самостійності держави. Відтак, нові законодавчі акти, що регулюють сьогодні правовий режим земель природно-заповідного фонду України, створювалися певною мірою на основі наукових ідей, поглядів, думок, висновків, обґрунтованих вченими. Проте, роки закріплення державної самостійності довели непідготовленість української юридичної науки до розробки та втілення в законодавство багатосуб’єктності права власності на землю в цілому і природно-заповідного фонду України, зокрема. Така прогалина в наукових розробках зумовлена тим, що в радянському земельному праві такі дослідження не могли бути здійснені з огляду на законодавче закріплення права виключної державної власності на землю. Існуюча законодавча неврегульованість питань права приватної власності на землі природно-заповідного фонду України призводить до виникнення  багатьох проблем у практичному житті.

Характерною ознакою земельно-правової науки є стереотипний підхід до аналізу правових режимів земель різних категорій,  тоді як через особливості свого цільового призначення землі природно-заповідного фонду України є унікальними і потребують власної правової концепції правового режиму. Чимало наукових досліджень грішать зайвою описовістю, коментуванням і тлумаченням норм Земельного Кодексу України, Закону України "Про природно-заповідний фонд України", Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища", тоді як бракує свіжих думок, глибоких аналітичних робіт, які сприяли б розробленню пропозицій щодо удосконалення земельного та природоохоронного законодавства, у тому числі в частині правого регулювання земель природно-заповідного фонду України. Позитивом наукових досліджень правового режиму земель природно-заповідного фонду є органічна єдність сучасної науки земельного права та науки екологічного права, без якої неможливим було б цілковите і всебічне вивчення цього питання.

Разом з тим сучасна наука земельного права у поєднанні з правовою екологічною наукою не забезпечують належної реалізації в суспільстві прогнозування стратегічного розвитку заповідної справи, що заважає розширенню мережі природних і біосферних заповідників, національних природних парків, територій та об’єктів природно-заповідного фонду України інших категорій, а, отже, динамічному зростанню земельних площ з природними ландшафтами до рівня, достатнього для збереження їх різноманіття, близького до притаманного їм природного стану та формування територіально єдиної системи, яка забезпечувала б збереження природних екосистем.

У підрозділі 1. 2. "Поняття правового режиму земель природно-заповідного фонду України" проводиться аналіз різноплановості та тотожності думок, який дозволяє констатувати, що поняття "правовий режим земель природно-заповідного фонду України " включає в себе такі основні елементи: право  власності на землю; інші права на землю; управління охороною та використанням земель; правову охорону земель та встановлення відповідальності за порушення законодавства.

Стверджується, що під правовим режимом земель природно-заповідного фонду України слід розуміти встановлений правовими нормами порядок охорони земель, який передбачає збереження та відтворення, а також використання за цільовим призначенням земель різних форм власності, забезпечення та охорону прав усіх суб’єктів прав на ці землі, здійснення управління землями та забезпечення контролю за дотриманням законодавства, застосування відповідальності за його порушення.

Діючий Земельний кодекс України для земель природно-заповідного фонду України не відводить окремого розділу. Зміст норм, що регулюють цю сферу відносин, вміщується в частині глави 7, зокрема статтях 43, 44, 45. Але правова значущість земель природно-заповідного фонду України полягає не в кількості статей кодексу, присвячених її правовому режиму, оскільки землі природно-заповідного фонду України хоча класифіковані законодавцем до однієї категорії із землями  іншого природоохоронного призначення, вони за своєю специфікою є автономними. Ця відносно невелика спільність взаємопов'язаних норм, дозволяє говорити про існування правового інституту земель природно-заповідного фонду.

Інститут земель природно-заповідного фонду України встановлює необхідні обмеження у використанні цих земель, які є незамінними для людини.  Він тим самим захищає законні права й інтереси суспільства в цілому, інтереси нинішніх і прийдешніх поколінь. Тому життєво важливі для забезпечення екологічної рівноваги землі природно-заповідного фонду України повинні в переважній більшості знаходитися в державній власності і підлягати особливій державній охороні. Закон має прописувати це чітко й однозначно. Науковцями повинно бути визначене точне співвідношення земель природно-заповідного фонду України, що знаходяться лише в державній власності, і тих, що можуть підлягати переходу в інші форми власності. Виведене співвідношення має бути таким, що здатне підтримувати екологічний баланс, який створено на заповідних територіях самою природою, й одночасно бути гарантом збереження земель та й в цілому природно-заповідного фонду України для прийдешніх поколінь. Роки реформ в Україні довели, що запроваджене закріплення різних форм власності на землі природно-заповідного фонду, їх комерціалізація і відставання від цих процесів законодавства викликають різного роду зловживання у сфері землекористування (переконливим підтвердженням цього є матеріали практики, використані в дослідженні), які вже сьогодні згубно позначаються на землях природно-заповідного фонду України, а в подальшому взагалі матимуть фатальні наслідки для природно-заповідного фонду в цілому.

Правовий інститут земель природно-заповідного фонду України належить до міжгалузевих, що можна прослідкувати на різноманітті джерел права, в яких містяться його норми. Неодмінною умовою правового режиму земель природно-заповідного фонду України є застосування природоохоронних норм, тому їх можна вважати нормами інституту земель  природно-заповідного фонду. Адже, наприклад, загальні положення Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" знаходять своє вираження у всіх інститутах екологічного, земельного, природноресурсового та інших галузей права. До інституту земель природно-заповідного фонду України пряме відношення мають норми міжнародного права. Таким чином, при встановленні правового режиму земель природно-заповідного фонду виявляється екосистемний підхід до правового регулювання цієї сфери відносин на відміну від ізольованого пооб’єктного (внутрішньогалузевого) регулювання земельних, екологічних, природноресурсових та інших відносин.

Правовий режим земель природно-заповідного фонду України відрізняється від правового інституту земель  природно-заповідного фонду тим, що під правовим режимом земель слід розуміти правовий інститут "в дії", тобто в процесі його реалізації на практиці. Таким чином, самі терміни "правовий режим" і "правовий інститут земель природно-заповідного фонду" при всій їх близькості не є тотожними.

У підрозділі 1.3. "Склад земель природно-заповідного фонду України" досить переконливо доводиться, що під поняттям земель природно-заповідного фонду України потрібно розуміти законодавчо визначені землі, що входять до складу однієї з категорій земель України і включені до національної екологічної мережі України, які є просторово-операційним базисом для здійснення природоохоронних заходів стосовно особливо цінних природних комплексів та об’єктів, розташованих на них, і в той же час самі є об’єктами особливої охорони зі спеціальним правовим режимом збереження, відтворення та використання, що мають особливу екологічну, естетичну та рекреаційну цінність.

Визначення земель природно-заповідного фонду України, що наводиться законодавцем у Земельному Кодексі України, є не зовсім вдалим, оскільки він розглядає їх як "ділянки суші та водного простору з природними комплексами та об’єктами...". Включення ділянок водного простору до поняття земель є навіть дещо суперечливим стосовно загального визначення складу земель України, що надане у тому ж Земельному Кодексі (стаття 19), яким до земель України відносяться не ділянки водного простору, а землі, зайняті водними об’єктами. Тотожний підхід у визначенні простежується і в змісті статті 58 Земельного Кодексу щодо складу земель водного фонду. Таким чином, більш доречним буде до існуючого визначення земель природно-заповідного фонду України внести поправку, сформулювавши його так: "Землі природно-заповідного фонду – це ділянки суші з природними комплексами та об’єктами та землі, зайняті водними об’єктами..." і далі за текстом.

Суперечливим є також визначення складу земель природно-заповідного фонду України, що викладено в Земельному Кодексі України (стаття 44). За ним до земель природно-заповідного фонду України включаються "природні території та об’єкти..., а також штучно створені об’єкти" (визначення земель як штучно створених об’єктів взагалі виглядає парадоксально). Загальновідомим є те, що правовий режим об’єкта природно-заповідного фонду визначає статус земельної ділянки, на якій він знаходиться, а тому пропонується визначення земель природно-заповідного фонду України викласти таким чином: "природні території під об’єктами..., а також території під штучно створеними об’єктами".

Незважаючи на унікальність і цінність земель природно-заповідного фонду, їх незаперечну, визначальну роль у забезпеченні екологічної рівноваги на території України, Земельний кодекс України не приділяє їм достатньої та належної уваги. Натомість норми із земельно-правовим змістом "розтягуються" по різних кодексах, законах та підзаконних нормативно-правових актах, що створює проблеми не лише в застосуванні норм Земельного кодексу України, а й норм екологічного законодавства, щодо регулювання правового режиму земель природно-заповідного фонду. У цьому зв’язку актуальними є питання щодо кодифікації екологічного законодавства.

З урахуванням особливостей правового режиму земель природно-заповідного фонду України і статусу природоохоронних комплексів та об’єктів, що розташовані на них, розрізняють одинадцять категорій зазначених територій: природні заповідники, біосферні заповідники, національні природні парки,  регіональні ландшафтні парки, заказники, пам'ятки природи, заповідні урочища, ботанічні сади, дендрологічні парки, зоологічні парки, парки-пам'ятки садово-паркового мистецтва. Залежно від походження розрізняють природні території та об’єкти (перші сім із вищеназваних категорій) і штучно створені (останні чотири категорії).

Ця класифікація відрізняється від міжнародних загальноприйнятих стандартів (МСОП). А зважати на них Україна має, виходячи із завдань загальнодержавної програми розвитку заповідної справи на період до 2020 року створити умови для включення природно-заповідного фонду країни до Світової і Пан'європейської екологічних мереж.

Щодо класифікації на категорії територій та об’єктів природно-заповідного фонду України досить спірною є норма статті 3 Закону України "Про природно-заповідний фонд України", яка припускає встановлення законодавством Автономної Республіки Крим додаткових категорій територій та об’єктів природно-заповідного фонду України.

У підрозділі 1.4. "Суб’єкти прав на землі природно-заповідного фонду України" констатується, що коло суб’єктів прав на землі природно-заповідного фонду за українським законодавством є досить широким. До нього входять громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади, правосуб’єктність яких не є однаковою. Саме правосуб’єктність у загальному вигляді являє собою здатність бути учасником земельних правовідносин. Кожному суб’єкту прав на землі природно-заповідного фонду України притаманні характерні ознаки, за наявної спільності яких можливе об'єднання даних суб’єктів прав в окремі види, а, отже, і наділення їх певними юридичними правами та обов’язками. Виходячи з того, що будь-яка діяльність людей тією чи іншою мірою об’єктивно і нерозривно пов’язана із земельними ресурсами, а в певних випадках відносини, які виникають, є невід'ємними від життєдіяльності людини, це зумовлює необхідність функціонування відповідної правової форми, що знаходить своє втілення в законодавчому закріпленні прав та обов’язків суб’єктів. Тому було б доцільно чітко законодавчо виписати ці права та обов’язки, адже вони на даний час перебувають у стані "розпорошеності"  по різного роду нормативно-правових актах. Саме ця нечіткість норм зумовлює неналежну поведінку суб’єкта по відношенню до земельної ділянки зокрема та  природно-заповідного фонду взагалі. Визначення міри можливої та належної поведінки суб’єктів сприятиме оптимальному використанню, збереженню та відтворенню земель природно-заповідного фонду України.

Незважаючи на легально закріплений перелік, що включає чотири  види суб’єктів прав на землі природно-заповідного фонду, доцільно розрізняти дві категорії: публічно-правові утворення і приватні особи. Це дає змогу більш детально визначити коло прав та обов’язків, чітко розмежувавши посуб’єктну  відмінність, порядок здійснення нормотворчих, управлінських та представницьких функцій.

Юридичні норми створюють основу для участі суб’єктів прав на землі природно-заповідного фонду України, насамперед, у відносинах власності та користування землями. Законодавець пішов хибним шляхом, не закріпивши чітку юридичну процедуру, умови та порядок перебування земель природно-заповідного фонду України у різних формах власності, декларувавши лише тільки саму можливість такого перебування. Але на найбільшу увагу заслуговує положення про доцільність легального закріплення такої форми власності суб’єктів на землі природно-заповідного фонду як приватна власність, при цьому виникає питання предметної конкретизації впливу держави на власників з приводу забезпечення  особливого режиму охорони, відтворення та використання цих земель, тому  що їх правовий режим не допускає використання їх на власний розсуд, а чітких виписаних правових норм ще й досі не існує. Виникають також проблеми з присвоєнням отриманих благ. Негатив цієї ситуації полягає не тільки в тому, що суб’єктивно вона відкриває численного роду можливості для зловживань, але ще й у тому, що заміна повноцінних відносин власності адміністративними сурогатами призводить до делегування користувачам лише прав, а не відповідальності.

Розділ 2 "Особливості використання і охорони земель природно-заповідного фонду України" складається з трьох підрозділів. У другому розділі розглянуто підстави виникнення та припинення земельних прав суб’єктами на землі природно-заповідного фонду України, проаналізовано правову охорону земель природно-заповідного фонду України, її особливості тощо.

У підрозділі 2.1. "Підстави виникнення, здійснення і припинення земельних прав суб’єктів на землі природно-заповідного фонду України" йдеться про те, що особливості правового режиму земель природно-заповідного фонду України обумовлюють досить складний зміст правовідносин щодо цих земель. Важливим елементом таких правовідносин є набуття прав на землі природно-заповідного фонду України, що має свої юридичні особливості, оскільки значною мірою за чинним законодавством пов'язується з розпорядчою діяльністю органів централізованої та місцевої виконавчої влади. Ці особливості процесу набуття прав на земельні ділянки природно-заповідного фонду України виявляються також у тому, що йому відповідає чітко визначена у законодавстві процедура, тобто порядок здійснення юридичних дій, які сприяють виникненню повноважень щодо володіння, користування і розпорядження суб’єктів у зв’язку з юридичним оформленням прав на певну земельну ділянку. Такі юридичні процедури мають спільні ознаки, які розрізняються між собою суб’єктним складом та об’ємом прав та обов’язків правосуб’єктних  осіб.

Реалії сьогодення роблять актуальною вимогу чіткого окреслення норм, які прописували б порядок приватизації земель природно-заповідного фонду, конкретні правові моделі та принципи їх здійснення, адже в чинному законодавстві ці проблеми розглядаються в основному стосовно земель сільськогосподарського призначення. Норми щодо приватизації земельних ділянок природно-заповідного фонду України мають передбачати здійснення сукупності послідовних взаємопов’язаних дій, які спрямовані на виникнення права приватної власності шляхом перерозподілу відповідних категорій земель.

Багато конфліктних ситуацій з приводу набуття прав на землю та припинення їх виникають сьогодні внаслідок спроб реалізувати завдання загальнодержавної програми по збільшенню обсягу площ природно-заповідних територій. Справа постійно гальмується жорсткою антиекологічною позицією землекористувачів, а також місцевих органів влади. Їх непоступливість призводить до фактичного зриву погоджень відведення земель під створення різного роду об’єктів. Подібних прикладів на практиці вистачає. Причини такої небезпечної тенденції ігнорування потреб розширення заповідних територій зумовлені розвитком товарно-грошових відносин, формуванням ринку землі. Подолати суперечність між потребами ринку та природоохорони можна лише цілеспрямованими діями різних гілок влади, що мають об’єднуватися спільною політичною волею і не завжди матимуть ліберальний характер. Загальнодержавна політика розвитку заповідної справи матиме майбутнє лише у разі послідовного державного протекціонізму. В іншому випадку, попри окремі позитивні зрушення, Україна й надалі безнадійно відставатиме за обсягами територій, які мають природоохоронний статус, від країн ЄС.

У підрозділі  2.2. "Правова охорона земель природно-заповідного фонду України, її особливості" загострено увагу на тому, що землеохоронний аспект, який є одним із основних елементів правового режиму земель природно-заповідного фонду України, у земельній державній політиці має імперативний характер, визначаючи при цьому наріжним каменем раціональне використання земель. Це положення закріплюється Земельним Кодексом України та Законом України "Про охорону земель". Якщо розглянути наведені в них поняття (які є тотожними) охорони земель стосовно земель природно-заповідного фонду, то воно виглядає таким чином: "охорона земель – це система правових, організаційних, економічних та інших заходів, спрямованих на ... забезпечення особливого режиму використання земель природоохоронного призначення". Таке викладення правової норми стосовно земель природно-заповідного фонду України є дещо суперечливим, оскільки основним завданням охорони цих земель повинно бути, перш за все – "збереження", потім – "відтворення" і лише після цього – "використання". Норми Земельного Кодексу та Закону України "Про охорону земель" у цьому плані дещо не узгоджуються з нормою Закону України "Про природно-заповідний фонд України", де йдеться про "особливий режим охорони, відтворення і використання". Але і в цьому випадку пропущено поняття "збереження", що для земель природно-заповідного фонду та природно-заповідного фонду в цілому є першочерговим, адже воно визначає пролонговане завдання всієї заповідної справи: "збереження для прийдешніх поколінь". Не просто охорону від негативних антропогенних та інших впливів в процесі життєдіяльності природно-заповідного фонду України, а кінцеву мету: "збереження у цілісному природному стані".

Підтримання погляду законодавця стосовно того, що поняття охорони автоматично включає в себе поняття збереження, видається неправомірним, оскільки слова "охорона" і "збереження" попри свою синонімічність, є самостійними одиницями словникового запасу. "Охороняти" – це стерегти, сторожити, боронити. "Зберігати" – це оберігати, ховати, жаліти і турбуватися. Виходячи з цього, підміняти ці поняття одне одним не варто. Використані разом вони лише підсилять норму закону щодо охорони земель природно-заповідного фонду України. Таким чином, визначення поняття охорони земель щодо земель природно-заповідного фонду України має бути викладене таким чином: "Охорона земель – це система правових, організаційних, економічних та інших заходів, спрямованих на ... забезпечення особливого режиму збереження, відтворення та використання земель природоохоронного ... призначення".

Дещо суперечливою можна вважати норму Закону України "Про природно заповідний фонд України" про те, що "на землях природоохоронного й історико-культурного призначення забороняється будь-яка діяльність, яка негативно впливає чи може негативно впливати на стан природних та історико-культурних комплексів і об’єктів або перешкоджає їхньому використанню за цільовим призначенням" (стаття 7). Таким чином, закон забороняє вжиття заходів щодо відтворення та використання, згаданих у преамбулі й у багатьох його статтях. Суперечлива тому, що проведення відповідних заходів неодмінно має спричинити тимчасове порушення сформованої екологічної ситуації на локальних ділянках.

Не зовсім зрозуміло звучить також норма про збереження територій і об’єктів природно-заповідного фонду України "... шляхом проведення комплексних досліджень з метою розробки наукових основ їх збереження та ефективного використання" (стаття 8). Комплексні дослідження, тим більше в частині раціонального господарського використання, вимагають неодмінного втручання у сформовані під впливом антропогенних факторів біоекосистеми з метою відновлення колишніх природних комплексів щодо земель, покритих лісами, — відновлення корінних типів лісових насаджень.

Розробка природоохоронних рекомендацій (стаття 15), наприклад, у природних заповідниках, можлива лише на основі вжиття саме тих господарських заходів, які здійснюються суміжними чи розташованими в подібних умовах підприємствами економічного призначення в частині використання та відтворення природних ресурсів. Тільки наявність системи спостережень і застосування відповідних технологій користування може дати підстави для удосконалення способів використання та відтворення земель природно-заповідного призначення.

Для забезпечення кращого збереження та охорони земель заповідників доцільно було б закріпити в законі правило, згідно з яким всі будови (адміністративні, житлові, лабораторні, культурно-побутові та ін.) та об'єкти, пов'язані з діяльністю заповідників, розташовувалися б на території охоронних зон. Там слід було б виділяти і службові наділи для працівників. як було передбачено в перших законодавчих актах (за радянських часів) про охорону особливо цінних ділянок природи. Одночасно із Закону України "Про природно-заповідний фонд України", статті 16 "Вимоги щодо охорони природних комплексів та об’єктів природних заповідників" слід вилучити норму, яка, допускаючи "виділення земельних ділянок для задоволення господарських потреб заповідника та його працівників у сінокосах, випасах, городах та паливі" завдає шкоди унікальним землям заповідника.

Землі природно-заповідного фонду України у ході розвитку економіки країни все інтенсивніше втягуються у правовідносини з охорони і використання водних, лісових, гірських, мисливських та інших ресурсів. На їх території перехрещуються інтереси сільського, лісового, мисливського, водного та інших господарств. Завдання законодавця максимально узгодити і гармонізувати інтереси різних міністерств, для яких землі природно-заповідного фонду України виконують свою корисну функцію, одночасно не забуваючи при цьому про їх основне цільове призначення.

У підрозділі 2.3. "Специфіка управління землями природно-заповідного фонду України" зокрема підкреслюється, що забезпечення правового режиму земель природно-заповідного фонду України є неможливим без цілісної системи управління, яка полягає  в наявності спеціальних органів управління, особливому порядку виникнення та припинення прав на ці землі та в особливому порядку їх обліку. Таку концептуально цілісну систему управління землями природно-заповідного фонду було започатковано за років незалежності. Але вона стала зазнавати руйнувань ще до того, як повною мірою виявила свої сильні і слабкі сторони, що стало наслідком нав’язування суспільству вузьковідомчих інтересів, панування волюнтаристських підходів до забезпечення важливих функцій держави щодо впровадження цілісної екологічної політики та виявило непослідовність процесу адміністративної реформи в Україні. У дослідженні чітко простежено хід реформування в Україні системи виконавчої влади.

Незалежно від загальних умов і співвідносності чинників впливу на процеси формування земельної та екологічної політики та здійснення державного управління у сфері регулювання земельних відносин, природоохорони та природокористування, визначально важлива роль і відповідальність покладаються на уповноважені центральні органи виконавчої влади, Державний комітет України по земельних ресурсах та Міністерство охорони навколишнього природного середовища України. Вони мають бути основними координуючими ланками, але сьогодні, на жаль, не можуть забезпечити успіх впровадження державної земельної та екологічної політики через пасивно-споживацьку і споглядальну позиції інших суб’єктів процесу. Ця обставина позначається не лише на ефективності роботи Держкомзему та Мінприроди, а й на підходах до вдосконалення нормативно-правової бази з питань, що належать до їх компетенції.

Для системи державного управління землями природно-заповідного фонду України завжди досить актуальною була проблема відомчої розрізненості, що об’єктивно заважає ефективному функціонуванню такої системи. Ця ситуація викликана тим, що тривалий час в Україні відбувався перерозподіл земель і об’єктів природно-заповідного фонду України між міністерствами та відомствами. Як результат, лише менше половини з об’єктів, яким надано статусу національних, підпорядковано Міністерству охорони навколишнього природного середовища, яке має у своєму складі кваліфікованих спеціалістів, озброєних відповідним досвідом і методологією. Значна частина територій та об’єктів підпорядковуються Держкомітетові з лісового господарства, а такі відомі, як Дунайський біосферний заповідник, Чорноморський біосферний заповідник та Нікітський ботанічний сад,  — Національній Академії наук України, яка не може їх ні фінансово утримувати, ні убезпечити від відомчих посягань та підприємницької сваволі. Всесвітньо відомий заповідник "Асканія-Нова", цінний своєю незайманою степовою територією, що ніколи не використовувалася для сільськогосподарських потреб, належить до Мінагрополітики. А природний заповідник "Розточчя" підпорядкований Міністерству освіти і науки України. Така відомча розрізненість руйнує єдину методологічну базу, об’єктивно заважає функціонуванню природно-заповідного фонду України в його цілісному вигляді, породжує міжвідомчі суперечності, які загалом не мають права на існування в умовах, коли сталий розвиток на ділі, а не в деклараціях, є національним  пріоритетом. Перепідпорядкування всіх об’єктів природно-заповідного фонду України національного значення Мінприроди України, із відповідним забезпеченням адекватного фінансування, є не єдиною, проте першою і головною умовою їхнього збереження.

Гострі проблеми в управлінні землями природно-заповідного фонду України нерідко виникають з вини органів місцевого самоуправління. Причина подібних конфліктів значною мірою полягає у незнанні і нерозумінні посадовцями на місцях істинного значення завдань і специфіки земель природно-заповідного фонду. Досить поширеним є формальне ставлення до природоохоронних вимог у поточній діяльності, більше того, останніми роками спостерігається тенденція до перебирання місцевою владою невластивих їй функцій, що належать до компетенції Мінприроди України. Буде наївним очікувати, коли керівники всіх рангів в регіонах самі переконаються в достоїнствах і значимості земель природно-заповідного фонду України. Однак чомусь саме ця логіка превалює в заповідній справі десятиліттями. Натомість у багатьох випадках місцева влада та господарські структури розпоряджаються заповідними землями "по-господарськи". Земельно-правова та екологічно-правова політика для широкого загалу досі залишається осібним комплексом певних принципів і заходів, що спрямовані не на забезпечення життєво важливих об’єктивних глобальних потреб, а на обслуговування певної сфери діяльності, яка здійснюється поза соціально-економічним контекстом, обтяжує суспільство додатковими обмеженнями і зобов’язаннями, реалізується вимушено, а забезпечується за залишковим принципом.