У вступі обґрунтовано актуальність проблеми, розкрито ступінь її розробленості, вказується на її зв’язок із науковими напрямами досліджень Національної академії державного управління при Президентові України; визначено мету, завдання, об’єкт, предмет і гіпотезу дослідження, охарактеризовано використані методи дослідження, ступінь наукової новизни одержаних результатів, їх теоретичне і практичне значення; наведено дані щодо апробації результатів дослідження, кількість публікацій за темою дисертації.
У першому розділі – “Теоретичні основи інституціональних засад формування та функціонування обласних державних адміністрацій в Україні” – здійснюється системний аналіз змісту наукової літератури з проблеми дослідження, розкриваються теоретичні основи інституціональних засад формування та функціонування обласних державних адміністрацій в Україні, досліджується їх місце та роль у системі органів виконавчої влади, визначаються історичні періоди становлення інституційних засад формування та функціонування обласних державних адміністрацій в Україні.
Автором встановлено, що у вітчизняних наукових дослідженнях, зокрема таких відомих учених, як В.Б.Авер’янов, Ю.П.Битяк, І.А.Грицяк, В.М.Кампо, В.Ю.Керецман, О.Д.Крупчан, В.С.Куйбіда, Ю.П.Лебединський, Н.А.Мяловицька, Н.Р.Нижник, В.Ф.Погорілко, М.О.Пухтинський, О.І.Сушинський, більше уваги приділяється визначенню статусу обласних державних адміністрацій, насамперед таким його складовим, як порядок формування, сутність повноважень, взаємовідносини з іншими органами державної влади та органами місцевого самоврядування. Водночас у теорії державного управління не існує цілісного наукового дослідження, присвяченого інституціональним засадам формування та функціонування обласних державних адміністрацій в Україні.
Інституювання обласних державних адміністрацій розглядається крізь призму загальних процесів формування в Україні демократичної державної влади, що зумовлює необхідність аналізу низки дефініцій.
Проведений аналіз засвідчив, що при різноманітності тлумачення термінів “орган державної влади”, “державний орган”, “орган держави”, яке знаходимо в спеціальній науковій літературі, їх ототожнення є неприпустимим. Досліджено також такі дефініції, як “державний інститут”, “інститут”, “інституціональні засади”, “інституції”, “інституціональні фактори”. Зроблено порівняльний аналіз понять “інституціональні” та “інституційні”, які запропоновано розглядати як аналогічні (подібні, синонімічні).
З’ясування сутнісного значення цих термінів дає змогу розглядати орган державної влади, зокрема обласні державні адміністрації, як державну інституцію, що бере участь у здійсненні завдань і функцій держави, діє від її імені та за її дорученням; має відповідну компетенцію та структуру; наділена встановленим законодавством обсягом владних повноважень.
Виходячи з того, що організація управління в області є важливою теоретико-прикладною проблемою для України, автор розкриває сутність підходів до терміна “організація”, водночас схиляючись до точки зору, що будь-яка організація має об’єктивні закономірності побудови, функцій і розвитку. У роботі організація розглядається як базовий інституціональний фактор, спрямований на створення органів державної влади, нормативно-правове закріплення їх структури, функцій та компетенції.
У контексті дослідження особливо важливого значення набуває застосування понять “регіон” і “область”, які виходячи з аналізу конституційних норм і відсутності в науковій літературі єдиного тлумачення цих дефініцій доцільно використовувати як синоніми, розуміючи під ними адміністративно-територіальну одиницю, що історично сформована і характеризується певним рівнем організаційного відособлення, цілісністю, економічною та соціальною самодостатністю.
Під інституційними засадами формування та функціонування обласних державних адміністрацій в Україні запропоновано розуміти основи, що забезпечують виходячи з правових норм внутрішню організацію обласних державних адміністрацій, а також реалізацію закріплених за нею функцій і повноважень.
За допомогою системного підходу здійснено теоретичний аналіз сутності та особливостей організаційного забезпечення формування і функціонування обласних державних адміністрацій у системі органів виконавчої влади. У зв’язку з цим досліджено поняття “система органів”, що дало змогу ідентифікувати обласні державні адміністрації як місцеві органи виконавчої влади, що входять до системи органів виконавчої влади України і в межах своїх повноважень здійснюють виконавчу владу на території відповідних адміністративно-територіальних одиниць (областей), а також реалізують повноваження, делеговані їм відповідними органами місцевого самоврядування.
Обласні державні адміністрації виступають як органи загальної компетенції у відповідних адміністративно-територіальних одиницях і представляють уряд та центральні органи виконавчої влади. Їх роль і місце в реалізації виконавчої влади визначаються взаємовідносинами з Президентом України, Кабінетом Міністрів України, центральними органами виконавчої влади. Аналіз взаємовідносин обласних державних адміністрацій з цими органами виявив низку проблемних моментів, що стосуються вирішення питань відповідальності обласних державних адміністрацій, а також скасування чи призупинення дії їх актів.
Аналіз базових засад діяльності органів виконавчої влади дав змогу виявити форми і методи взаємодії обласних державних адміністрацій з районними державними адміністраціями, щодо яких вони виступають як керівні центри (а отже, можуть розглядатися не лише як об’єкти управлінського впливу, але і як суб’єкти в системі органів виконавчої влади).
Здійснено теоретико-історичний аналіз розвитку системи органів виконавчої влади, частиною якої є обласні державні адміністрації в період розбудови незалежності України. У зазначений період було запроваджено кілька принципово відмінних між собою моделей організації влади, які відображали різний ступінь її децентралізації та деконцентрації, тобто стосувалися передусім місцевого рівня.
Визначаються наступні історичні періоди інституціоналізації обласних державних адміністрацій в Україні: березень 1992 р. – червень 1994 р. (перший період) – перехід влади на місцях від партійних структур і контрольованих ними державних рад до місцевих державних адміністрацій і органів місцевого самоврядування. У цей час відбувається становлення сильної виконавчої влади на місцевому рівні в особі державних адміністрацій, керівники яких мають статус представників Президента України. Зазначений період закінчується ліквідацією державних адміністрацій і передачею їх повноважень радам місцевого рівня та їх виконкомам; червень 1995 р. – червень 1996 р. (другий період) – відновлення місцевих державних адміністрацій, однак на чолі з головами адміністрацій, а не представниками Президента України; червень 1996 р. – до сьогодні (третій період) – становлення конституційного і нормативно-правового статусу місцевих державних адміністрацій, у тому числі й обласних державних адміністрацій, та його подальше вдосконалення.
Результати аналізу теоретичних основ інституціональних засад формування та функціонування обласних державних адміністрацій в Україні підтверджують актуальність зазначеної проблематики для України та необхідність подальшого її дослідження.
У другому розділі – “Взаємообумовленість змістовної і формальної складових організації обласних державних адміністрацій в Україні як інституціонального явища” – проаналізовано функції і компетенції обласних державних адміністрацій; досліджується їх структура і порядок формування; розглядається організація діяльності структурних підрозділів обласних державних адміністрацій.
Дослідженням встановлено, що змістовна складова організації обласних державних адміністрацій як інституціонального явища може бути розкрита через аналіз їх функцій та компетенції, що потребувало дослідження сутності кожного з цих понять.
Виходячи з аналізу наукових праць з державного управління під функціями обласних державних адміністрацій слід розуміти складові спеціалізовані частини змісту їх діяльності, що характеризуються певною цільовою самостійністю та якісною однорідністю, відображають завдання цих органів і реалізуються в цілому обласними державними адміністраціями, їх структурними підрозділами виходячи із закріплених за ними повноважень.
Аналіз функцій обласних державних адміністрацій дає підстави для їх класифікації на: 1) правозастосовчу функцію як правову діяльність обласних державних адміністрацій, результатом якої є встановлення актів виконання норм права, що є обов’язковими для чітко визначених суб’єктів, які діють за конкретних обставин; 2) контрольну функцію, сутність якої полягає у визначенні відповідності або невідповідності фактичного стану та діяльності об’єктів на території області тим показникам, які були встановлені державними адміністраціями; 3) функцію нормотворчості, що визначає порядок прийняття, зміни чи скасування нормативно-правових актів на всій території області; 4) інституційно-установчу функцію, яка реалізується в діяльності обласних державних адміністрацій через права і можливість цих органів утворювати, реорганізовувати та ліквідовувати консультативно-дорадчі органи, а також праві визначати й узгоджувати порядок взаємодії з іншими органами влади на території області та вирішувати кадрові питання.
Визначення змістовної складової організації обласних державних адміністрацій зумовило необхідність вирішення проблеми співвідношення функцій та компетенції обласних державних адміністрацій. Розгляд цього питання можливий за умови розкриття змісту поняття “повноваження” як складових елементів компетенції. На основі аналізу законодавства повноваження обласних державних адміністрацій запропоновано розподіляти на власні, передані та делеговані.
Виходячи з практики діяльності обласних державних адміністрацій зміст їх компетенції передбачав розгляд співвідношення понять “компетенція обласних державних адміністрацій” і “компетенція управлінь та відділів облдержадміністрацій”. Автором обґрунтовується необхідність встановлення чітких меж компетенції структурних підрозділів обласних державних адміністрацій, що сприятиме визначенню загального змісту діяльності цих організаційних структур при здійсненні єдиної компетенції обласних державних адміністрацій.
Автор дійшла висновку, що співвідношення понять “компетенція обласних державних адміністрацій” та “компетенція управлінь, відділів, інших структурних підрозділів обласних державних адміністрацій” перебуває в площині “загальне і конкретне”. Виходячи з чого під “компетенцією обласних державних адміністрацій” слід розуміти встановлену нормативними актами сукупність предметів відання в цілому обласних державних адміністрацій та предметів відання структурних підрозділів, що утворюють їх організаційну структуру.
Характеристику формальної складової організації обласних державних адміністрацій як інституціонального явища здійснено на основі аналізу їх структури та порядку її формування. Дослідження щодо визначення поняття “структури” свідчить про наявність у науковій літературі двох підходів. У дисертаційній роботі доводиться доцільність застосування такого визначення, яке включає статичні і функціональні елементи, тобто розглядає структуру не лише як сукупність підрозділів органу управління, а й сукупність взаємозв’язків, взаємодій, взаємовідносин цих підрозділів.
На основі аналізу положень Конституції України та актів законодавства, враховуючи взаємообумовленість функціональної та організаційної складових, під структурою обласних державних адміністрацій слід розуміти такі структурні елементи, як керівництво, сукупність підрозділів (головні управління, управління, відділи, інші структурні підрозділи), схему розподілу між ними функцій і повноважень, покладених на орган, та порядок взаємовідносин цих підрозділів, а також сукупність консультативно-дорадчих органів.
Голова обласної державної адміністрації як керівник єдиноначального органу виконавчої влади наділяється значним комплексом повноважень щодо формування складу та визначення структури держадміністрацій, її представництва у відносинах із фізичними та юридичними особами, вирішення питань фінансування та матеріально-технічного забезпечення реалізації покладених на обласні державні адміністрації повноважень.
Специфіка подвійного підпорядкування структурних підрозділів обласних державних адміністрацій та реалізація ними делегованих повноважень від обласних рад обумовлює в системі організаційних взаємовідносин їх підзвітність і підконтрольність голові державної адміністрації, органам виконавчої влади вищого рівня, а також обласним радам (у частині виконання делегованих повноважень).
Формалізованою складовою, що наділена певним комплексом повноважень із забезпечення реалізації покладених на державну адміністрацію повноважень, є апарат обласних державних адміністрацій, який організаційно складається з відділів і очолюється керівником апарату. Апарат адміністрації не має подвійного підпорядкування і не наділяється статусом юридичної особи. Водночас окремі його структурні підрозділи, такі як відділ кадрової роботи, юридичний відділ, безпосередньо функціонально взаємодіють із центральними органами виконавчої влади.
Сприяти здійсненню повноважень обласних державних адміністрацій покликані консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби (ради, комісії, колегії, робочі групи тощо), що також є складовими елементами структури адміністрації. Право їх утворення належить головам обласних державних адміністрацій.
Доведено, що діяльність головних управлінь, управлінь та відділів обласних державних адміністрацій, по суті, ґрунтується на лінійно-функціональному типі управління, унаслідок чого управлінські рішення приймаються лише на вищому рівні управління, а безпосередні виконавці відповідають за виконання завдань і вказівок, а не за кінцевий результат. Аналіз свідчить про нагальність переходу від управління функціями до управління процесами, які передбачатимуть надання якісних послуг споживачам.
Проведений аналіз організації відділів, головних управлінь та управлінь обласних державних адміністрацій дає змогу констатувати, що на сьогодні на загальнодержавному рівні немає достатньо чіткої й уніфікованої правової бази ні в питаннях формування цих структурних підрозділів, ні в їх функціонуванні. Обласні державні адміністрації значною мірою самостійно проводять роботу щодо локального врегулювання організаційної діяльності своїх структурних підрозділів, регламентування порядку здійснення ними тих чи інших функцій для досягнення злагодженості та узгодженості в їх взаємодії.
У третьому розділі – “Організаційний аспект удосконалення формування та функціонування обласних державних адміністрацій” – на основі положень Концепції адміністративної реформи, проектів законів України щодо удосконалення організації влади на місцевому рівні визначено можливі напрями удосконалення функцій і структури обласної державної адміністрації.
У розділі доводиться, що модернізація державно-управлінської системи потребує насамперед реформування тих її ланок, діяльність яких спрямована на безпосередню реалізацію прав, свобод та інтересів громадян. Обласні державні адміністрації повинні відповідати принципам демократичної держави, а здійснювані в них зміни мають бути конструктивними і прогресивними. Саме це та віднесення обласних державних адміністрацій до органів виконавчої влади й зумовило їх визначення об’єктом адміністративної реформи.
На підставі аналізу причин адміністративної реформи в Україні автор дійшов висновку, що її слід відносити до перетворень, пов’язаних зі створенням принципово нової системи державного управління, адекватної економічним та соціальним відносинам. За такого підходу зміни, що стосуються функцій і структур обласної державної адміністрації, слід вважати інституційною реформою, а не удосконаленням їх діяльності.
Аналіз положень Концепції адміністративної реформи щодо обласної державної адміністрації, а також існуючої практики їх упровадження дав змогу окреслити наступні предмети відання обласної державної адміністрації: контроль за виконанням актів законодавства, забезпеченням реалізації прав і свобод громадян з боку органів місцевого самоврядування; координація діяльності територіальних органів центральних органів виконавчої влади; контроль за використанням коштів Державного бюджету, наданих органам місцевого самоврядування; укладення договорів з керівниками державних підприємств. Обґрунтовується, що ці положення в разі їх законодавчого закріплення сприятимуть удосконаленню організації влади на місцевому рівні.
Фактори, що обумовлюють удосконалення структури обласної державної адміністрації, зводяться до зовнішніх і внутрішніх. Зовнішніми факторами є, насамперед, політичні рішення вищих органів держави, втілені в положеннях адміністративної і конституційної реформ. Розпочата в 1998 р. адміністративна реформа та закріплена в Законі України “Про внесення змін до Конституції України” від 8 грудня 2004 р. конституційна реформа стали втіленням основних ідей щодо подальшого розвитку структури обласних державних адміністрацій та їх взаємовідносин з органами місцевого самоврядування. Зовнішнім фактором визначається також стан управляємих об’єктів, тобто потреби та інтереси фізичних і юридичних осіб у відповідному регіоні. Внутрішні фактори зосереджені всередині обласних державних адміністрацій і зводяться до наявних ресурсів: кадрових, інформаційних, організаційних та їх потенціалу.
Окреслені предмети відання та фактори (зовнішні і внутрішні) побудови організаційної структури детермінують структуру обласних державних адміністрацій, обов’язковими елементами якої мають стати: голова; заступники голови обласної державної адміністрації; структурні підрозділи, діяльність яких безпосередньо спрямовується на реалізацію повноважень, та консультативно-дорадчі органи.
Обґрунтовується доцільність збереження існуючої процедури призначення голів обласних державних адміністрацій Президентом України. Доводиться, що зазначений підхід дає змогу краще забезпечити стабільність функціонування виконавчої влади на обласному рівні, роблячи її менш залежною від розстановки політичних сил у парламенті. Йдеться про те, що в основі протистояння, яке існує між держадміністраціями і радами, перебуває питання політичної належності голів обласних державних адміністрацій, і ця проблема більш успішно може бути вирішена саме Президентом України. Можливо, альтернативою може стати надання головам обласних державних адміністрацій статусу представників Президента і Кабінету Міністрів України в областях (за аналогією з префектами у Французькій Республіці). Доцільність такого підходу доводиться в роботі.
У розділі аргументовано, що в організаційній структурі обласних державних адміністрацій чисельність заступників голови та кількість і функціональне спрямування структурних підрозділів мають обумовлюватися покладеними на державні адміністрації та закріпленими в законодавстві повноваженнями.
Реформування обласних державних адміністрацій нерозривно пов’язане зі зміною системи місцевого самоврядування в області. Внесений до Верховної Ради України проект Закону про внесення змін до Конституції України від 20 червня 2003 р. № 3207 передбачає створення виконкомів обласних рад як самостійних органів влади, здатних реалізовувати, зокрема, і делеговані на сьогодні від обласних рад обласним державним адміністраціям повноваження. У цьому випадку обласні державні адміністрації і виконкоми рад будуть змушені відшуковувати нові форми взаємодії.
Однак навіть за відсутності спільної позиції суб’єктів законотворення щодо внесення змін до Основного Закону сформований на сьогодні взаємовплив цих органів не може залишатися незмінним. У зв’язку з цим пропонується здійснити удосконалення, насамперед, організаційних форм взаємодії (оскільки воно можливе без втручання законодавця). Щодо правових форм з метою уникнення політичних спекуляцій слід: 1) унормувати процедуру висловлення недовіри головам державних адміністрацій, у тому числі обласних; 2) упорядкувати і законодавчо закріпити перелік повноважень органів місцевого самоврядування (без закріплення за ними повноважень, які вони не можуть реалізувати через відсутність фінансування, належних кадрів та інформації, матеріально-технічного забезпечення; 3) застосувати принципово інший підхід до вирішення питань відповідальності органів місцевого самоврядування області перед державою, що підсилить роль обласних державних адміністрацій у цьому процесі.
У дослідженні визначено, що реформуванню обласних державних адміністрацій у функціональному і організаційному аспектах слід уникати вузького спрямування, половинчастості. Лише використання для цього комплексного системного підходу дасть змогу державі, з одного боку, зменшити свій вплив на місцевому рівні, а з другого – залишатися доволі сильним учасником владних відносин обласного рівня.
| 
