КАМИЛОВ ДАНИЯР АБДУЛАЗИЗОВИЧ ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ РАЗВИТИЯ ОТРАСЛЕЙ СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Короткий зміст

Введение

Глава 1. Теоретические основы государственного регулирования развития социальной сферы в условиях рыночной экономики

1.1. Эволюция взглядов на социальную функцию государства и концепцию экономики благосостояния

1.2. Методы государственного регулирования развития социальной сферы в условиях постиндустриального общества

1.3. Концептуальные основы государственного регулирования инновационной деятельности в отраслях социальной сферы

Глава 2. Анализ институциональных основ и методов государственного регулирования развития в отраслях социальной сферы

2.1. Институциональные основы государственного регулирования в отраслях социальной сферы

2.2. Бюджетное финансирование в отраслях социальной сферы

2.3. Критерии оценки инновационного развития организации социальной сферы

Глава 3. Концептуальные подходы к государственному регулированию развития социальной сферы

3.1. Основные подходы к формированию концепции государственного регулирования отраслей социальной сферы в условиях модернизации экономики РФ

3.2. Система государственного регулирования инновационного развития в отраслях социальной сферы

Глава 4. Основные направления совершенствования методов государственного регулирования развития в отраслях социальной сферы

4.1. Рекомендации по формированию системы многоканального финансирования в отраслях социальной сферы

4.2. Предложения по совершенствованию механизмов государственно-частного партнерства в отраслях социальной сферы

4.3. Информационное обеспечение инновационного развития организаций социальной сферы

Заключение

Библиография

Приложение

12

II. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ

1. Теоретические подходы к реализации социальной функции государства в экономике постиндустриального типа. Реализация социальной функции государства имеет непосредственное отношение к общественному благосостоянию людей, к удовлетворению их материальных, социальных и интеллектуальных потребностей, к формированию уважения и человеческому достоинству и к установлению социальной стабильности, социального мира в обществе. При этом исполнение социальной функции государства предполагает следующие виды деятельности: политику регулирования доходов, занятости, социального обеспечения, политику в сферах образования и здравоохранения, жилищную и пр. Цель реализации социальной функции государства – поддержание и развитие человека как высшей ценности любого общества. Практическая реализация модели социальной политики зависит от политического устройства, уровня экономического развития, отношений собственности, структуры управления, культуры, морали, особенностей истории и традиций. Вместе с тем взгляды на понятие благосостояния индивида и общества менялись вместе с развитием экономических взглядов на понятия богатства, его распределения и перераспределения. При этом в работе подчеркивается, что можно определить понятие благосостояния индивида как его субъективную оценку качества жизни, а также его возможность реализовать свой индивидуальный потенциал, а также, что социальное государство – это очередная ступень эволюционного развития государственности. И если в основе классификации социальных государств лежит общественно-политический принцип, то их, как отмечается в диссертации, можно разделить на три основные модели: социал-демократическая, либеральная и общественная.

Социал-демократическая модель социального государства постулирует равные социальные права граждан и обеспечивает их одинаковыми социальными условиями и льготами. В рамках такого государства обеспечивается действительное равенство социальных условий. Социальные функции государства преобладают над рыночными законами. Все граждане имеют право доступа к социальным услугам, независимо от того, насколько сильно они в них нуждаются.

Либеральная модель социального государства обеспечивает гражданам равные социальные возможности и исходит из остаточного принципа финансирования повышения уровня доходов для малообеспеченных граждан, при этом стимулируя их к активному поиску работы. В данном государстве основная роль отводится рынку, социальные

13

блага производятся для того, чтобы стимулировать трудовую мотивацию и обеспечить воспроизводство рабочей силы. Кроме того, современные идеи либерализма предполагают, что у каждого индивида есть права на минимально достойные условия жизни.

Кроме того, важно подчеркнуть, что в рамках «чистой» либерально рыночной модели экономического развития, чем выше располагаемый индивидуальный доход, тем выше уровень и индивидуального, и общественного благосостояния, которое формируется как совокупность индивидуальных полезностей. В рамках социал-демократической модели общественного развития принято считать, что уровень общественного благосостояния, в том числе зависит от уровня дифференциации доходов населения, то есть чем меньше разрыв в уровне дифференциация доходов населения, тем выше уровень общественного благосостояния. Таким образом, в рамках этих двух моделей общественного развития можно выделить противоречие между общественным и индивидуальным благосостоянием. Так максимизация дохода и его перераспределение – два взаимно противоречащих действия, то есть заложено концептуальное противоречие между индивидуальными и общественными ценностями. При этом в работе отмечается, что в основе рыночной экономики лежит концептуальное положение о максимизации прибыли, то есть рост индивидуального благосостояния.

Общественная модель социального государства исходит из необходимости обеспечить равновесие между патерналистским подходом в деятельности государства и развитием партнерских отношений. Государство сотрудничает и находится в партнерских отношениях с общественными, благотворительными и частными организациями и создает условия для их развития. В рамках данной модели патерналистский подход в деятельности органов государственной власти в отношении всех граждан должен сочетаться с адресными программами социальной поддержки различных профессиональных и имущественных групп населения. При этом государство должно быть ориентировано на приоритетное социальное обеспечение семьи, а не отдельного индивида. В основе общественной модели социального государства лежит идея динамического равновесия между рынком и социальными целями, социальные функции оказываются равноценными рыночным.

Социал-демократическая, либеральная и общественная модели социального государства различаются еще и соотношением объемов государственного и частного (корпоративного) финансирования социальных программ. Например, в социал-демократической модели социальные

14

программы в основном финансирует государство, в том числе через систему обязательного социального страхования, а в либеральной модели преобладают внебюджетные источники финансирования. В общественной модели расходы на социальные нужды примерно равномерно распределяются между государством, индивидом и общественными организациями. В диссертации особо подчеркивается, что при социал-демократическом подходе государство играет в жизни человека очень большую роль, «навязывая» ему свои социальные услуги, и, как следствие этого высокий уровень социализации ограничивает возможности индивидуального развития. При либеральном подходе особое место отводится индивидуализации личности, при этом в условиях рыночных отношений каждый человек должен рассчитывать, прежде всего, только на себя, как следствие этого не хватает социализации индивидов. В условиях перехода к постиндустриальному обществу, когда человек с его компетенциями становится ключевым ресурсом развития, именно общественная модель социально-экономического развития, которая сочетает в себе индивидуализацию и социализацию и в первую очередь направлена на решение основной задачи социализации личности и формирование социального капитала становится основной парадигмой общественного развития.

В настоящее время в условиях поэтапного перехода к постиндустриальной модели общественного развития именно социальные услуги должны быть направлены на развитие человека, его индивидуального сознания и системы общественных ценностей. При этом конечные результаты их воздействия имеют общественный характер и проявляются в повышении у населения уровня образования и культуры, а также в укреплении здоровья и физическом развития личности. Поэтому сфера социальных услуг в постиндустриальной экономике имеет исключительное значение как для общества в целом, так и для отдельной личности, а механизм финансирования строится на смешанной государственно-рыночной основе.

С учетом отмеченных выше основных положений в реализации социальной функции государства в диссертационной работе сделан вывод, что именно общественная модель социального государства, в основу которой положена идея социального капитала, будет определяющей парадигмой человеческого развития в экономике ХХI века. Так в интересах социального развития необходимо выдвинуть на передний план интересы человека и ориентировать экономику на более эффективное удовлетворение

15

индивидуальных и коллективных потребностей человека. Неотъемлемыми функциями такой общественной модели социального государства станет: разработка концепции социального развития общества и стратегии проведения социальной политики; создание социальных предпосылок многоукладной экономики; составление и определение приоритетов социальных программ с соответствующим финансовым и материальным обеспечением; идеологическое и информационное обеспечение социальной политики и социальных программ; формирование системы социального управления и регулирования на федеральном, региональном и местном уровнях власти и управления, которая построена на сотрудничестве социальных учреждений государства с общественными и религиозными организациями, а также политическими партиями и другими субъектами, которые занимаются решением социальных проблем; системное правовое обеспечение совокупности социальных функций государства.

В контексте отмеченных выше тенденций в эволюции взглядов на социальную функцию государства в работе подчеркивается, что в условиях постиндустриального развития социальная политика становится одним из основных компонентов рыночной экономики и должна рассматривать в качестве самостоятельного и равноправного вида государственной политики. При этом опыт начавшегося в 2008 году мирового финансово-экономического кризиса свидетельствует, что в странах с развитыми институтами гражданского общества, в основе построения которых лежит социальный капитал, создаются предпосылки для формирования общественной модели социального государства. Это способствует предупреждению роста в данном обществе социальной напряженности. В отличие от этого в странах со слабым потенциалом гражданского общества, в которых происходит резкое социальное расслоение населения, социальная политика становится опасно непредсказуемой, и формируется среда, благоприятствующая свертыванию социальных функций государства и росту ограничений в общественном развитии.

Кроме того, необходимо отметить, что в условиях постиндустриального развития кооперативный тип поведения, в основе которого лежит социальный капитал, формирующийся путем социализации индивидуального сознания (общественно ориентированное поведение), является рациональным и в конечном итоге отвечает интересам индивида. Поэтому представленный

16

в работе подход к пониманию современной рыночной экономики определяет порядок формирования и реализации социальной функции государства, цель которой должна быть оптимизация размеров социальных выплат в семейный бюджет и налоговых отчислений в различные бюджетные и внебюджетные социальные фонды. С учетом этого в современном постиндустриальном обществе основы реализации социальной функции государства необходимо рассматривать как совокупность следующих факторов: во-первых, возможность получения индивидом (в случае необходимости) государственной поддержки для обеспечения минимального уровня жизни; во-вторых, качество и доступность для индивида наиболее необходимых для него социальных услуг (в рамках сложившейся в данном обществе системы социальных стандартов), в-третьих, эффективность действия институционально-правовой системы, включающей законодательную защищенность прав и собственности индивида и защиту от преступности и коррупции, а также гарантию общественной безопасности.

2. Основные методы государственного регулирования развития в отраслях социальной сферы. Постиндустриальная экономика предполагает развитие индивидуальных способностей людей, их творческого потенциала с последующим объединением их возможностей в рамках коллективного выбора для достижения общих целей. При этом государство и его инструменты и методы воздействия и регулирования должны играть определяющую роль в инновационном развитии отраслей социальной сферы. Поэтому прежде чем перейти к непосредственному обоснованию основных подходов и методов государственного регулирования развития отраслей социальной сферы, в условиях модернизации российской экономики и переходе к постиндустриальной модели экономического развития, в работе особое внимание уделено понятию «модернизация» и сделан ряд принципиальных выводов. Так события последних лет, в том числе начавшийся в 2008 году глобальный финансово-экономический кризис, еще раз показали несостоятельность многих идей современного модернизма, в основе которого лежит идеология «высокого модернизма». В частности, таких понятий, как эволюционизм и однолинейность исторического развития в сочетании с универсальностью целевых моделей развития для всего человечества. С учетом этого, в настоящее время выдвигается принцип «множества примеров», в рамках которого каждое общества вправе само выбрать образцы для подражания. С учетом этого появился тезис, что для проведения эффективной политики модернизации необходима опора на традиционные общественные ценности, отсюда и возможность различия в траектории модернизации. Эти основные подходы и легли в основу новой

17

концепции эволюционной модернизации. Данная концепция в отличие от предшествующих вариантов ориентирована на сохранение и дальнейшее развитие позитивного наследия. В ее основе лежит идея о формировании социального капитала, в частности, традиционные институты коллективности создают платформы для социализации личности исходя из принципов избирательности и осознанной целесообразности партнерства. Кроме того, местные традиции во многом формировались исходя из экологических факторов среды обитания, поэтому сохранение базовых национальных традиций должно стать корневой основой для современных институтов государственного регулирования.

На основании этих выводов и положений в диссертации рассмотрены основные формы и методы государственного регулирования развития отраслей социальной сферы в условиях постиндустриальной модели экономического развития, которые, по нашему мнению, в первую очередь должны быть направлены на согласование интересов различных сторон. В этой связи отметим, что одной из наиболее серьезных проблем, связанных с социально-экономическим развитием, это существование в Российской Федерации значительной разницы в природно-климатических условиях и в обеспеченности территорий природными ресурсами. Например, невозможно ставить в качестве цели социально-экономического развития достижение равенства в экономическом развитии различных территорий, но при этом необходимо, чтобы целью государственной политики было достижение равенства в уровне и качестве жизни населения. И это предполагает выявление и согласование различных интересов.

Реализация данной цели невозможна без государственного стратегического планирования, которое в условиях постиндустриальной модели экономического развития должно представлять собой регламентируемую законодательством РФ, деятельность органов государственной власти на федеральном и региональном уровнях, а также иных участников данного процесса. И эта деятельность должна быть направлена на повышение уровня социально-экономического развития РФ, рост благосостояния граждан и обеспечение национальной безопасности. Достижение указанной цели возможно только посредством учёта возможностей и ограничений каждой из сторон и выбора оптимальных параметров, мер и методов регулирования.

В работе отмечается, что в теории и практике государственного регулирования можно выделить четыре основных механизма согласования интересов различных сторон. Первым из них является программно-целевое планирование, которое можно определять как деятельность, направленную

18

на определение целей социально-экономического развития РФ, приоритетов социально-экономической политики, а также формирование комплексов мероприятий с указанием источников их финансирования, направленных на достижение указанных целей и приоритетов. Данный метод позволяет изменить некоторые направления в случаях отклонений и достичь наиболее полного согласования интересов различных сторон, на деятельность которых оказывает влияние программа.

Ещё одним механизмом согласования интересов является индикативное планирование. Индикативный характер стратегического планирования связан с тем, что оно для органов государственной власти и управления имеет обязательный характер. И при этом способно ориентировать частный сектор на определенные виды деятельности. По своей сути оно, с одной стороны, близко программно-целевому подходу, потому что основано на постановке определенных целей и стремление к их достижению. С другой стороны, программно-целевой метод предполагает наличие заранее определенных мер, мероприятий, процедур и их последовательность, способствующих достижению цели, в то время как индикативное планирование оставляет свободу действий для экономических субъектов.

Одним из наиболее важных методов государственного регулирования развития отраслей в социальной сфере, как отмечается в диссертационной работе, является институт социальных стандартов. Поскольку социальные стандарты устанавливаются на основе согласования интересов различных сторон и при этом они должны отражать их социальные потребности, то этот институт надо рассматривать ещё и как механизм согласования интересов. Социальный стандарт создает нормативно-правовые основы для выполнения государственного заказа на производство необходимых обществу социально значимых и общественных благ. Соответственно изначально формируется законодательная база, кроме того, данный метод государственного регулирования предполагает наличие источников бюджетного финансирования производства соответствующих благ. Важно также отметить, что социальный стандарт отражает представления о нормах потребления, что в итоге может служить механизмом для формирования цен и быть неким нормативом финансирования.

В работе подробно рассмотрены вопросы, связанные с сочетанием ведомственного и программно-целевого подхода в процессе государственного регулирования развития отраслей социальной сферы в условиях постиндустриальной модели экономического развития. В настоящее время для РФ характерна тенденция отказа от применения в

19

практике хозяйственной деятельности ведомственного подхода, основанного на директивных методах управления в рамках иерархических структур. На смену данному подходу должны прийти такие формы и методы регулирования, которые бы сочетали в себе ведомственный и программно-целевой подходы.

В частности, в диссертационной работе рассматриваются государственные программы, которые появились в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 2 августа 2010 года № 588. В соответствии с этим постановлением государственная программа – система мероприятий и инструментов, обеспечивающих достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития. В основу разработки государственных программ был положен опыт предыдущего использования программно-целевого метода, в том числе приоритетные национальные проекты, бюджетирование, ориентированное на результат (БОР), ведомственные и федеральные целевые программы.

Как отмечается в работе, идея финансирования выполняемых работ с помощью государственного заказа и на основании государственного задания является одним из важнейших методов государственного регулирования развития отраслей социальной сферы при реализации программно-целевого подхода. При этом подчеркивается, что в процессе создания различных программ и концепций социально-экономического развития страны в качестве формулируемых ими целевых показателей необходимо включать также и «социальный стандарт» на соответствующие виды социальных услуг, который отражает представления общества о необходимом уровне и качестве жизни и является эталоном качества.

Кроме того, в работе обоснована необходимость применения такого метода государственного регулирования развития отраслей социальной сферы как механизм государственно-частного партнерства (ГЧП), поскольку в его основу положен базовый принцип согласования интересов бизнеса и государства. Государственно-частное партнерство является эффективным механизмом для развития социальной сферы, так как оно связано с разработкой проектов общественной значимости. Это позволяет сочетать как интересы общества, так и бизнеса, и создавать в большем объеме социально значимые блага в условиях недостаточного финансирования их производства со стороны государства.

На основании выше изложенного в диссертации обоснован вывод, что государственное регулирование развития отраслей социальной сферы осуществляется с помощью следующих методов – государственное стратегическое планирование, сочетание ведомственного и программно-

20

целевого подходов при формировании различных программ, государственный (муниципальный) заказ и применение социальных стандартов, а также использование механизма государственно-частного партнерства.

3. Основы теории и практики государственного регулирования инновационного развития отраслей социальной сферы. Как показывает анализ процессов, протекающих в настоящее время в социальной сфере РФ, одним из ключевых моментов, связанных с ее управлением, является государственное регулирование инновационной деятельности. Это предполагает интенсивное инновационное развитие отраслей социальной сферы для удовлетворения растущих потребностей населения в доступных и качественных услугах образования, здравоохранения, а также других видах социальных услуг. В связи с этим следует выделить два основных направления государственного регулирования инновационной деятельности в отраслях социальной сферы. Первое направление предполагает развитие новых технологий производства социальных услуг, а также повышение качества оказываемых социальных услуг. Второе направление состоит в непосредственном регулировании инновационных процессов при производстве социальных услуг, то есть в управлении этими процессами со стороны преимущественно государственных органов для достижения общественно значимых целей.

В работе отмечается, что инновационное развитие отраслей социальной сферы должно осуществляться в соответствии с общими чертами инновационного развития экономики, то есть необходима инновационная система, своего рода инновационная цепочка, а инновационное развитие возможно только когда функционируют все звенья этой цепочки, которая должна включать в себя следующие звенья: Первое звено представляют собой государственные инициативы на национальном, региональном и местном уровнях с тем, что регулирующие органы оптимально оценивают инновационную систему. Второе звено включает в себя непосредственно людей, то есть достаточно квалифицированные кадры и систему подготовки этих кадров для конкретной отрасли социальной сферы. Третье звено, как правило, представлено бизнес-структурами, которые обязательно должны быть встроены в социальную сферу, в том числе, как управляющие производством социальных услуг1.

1 Институт общественного проектирования. Бюллетень «Инновационные тренды № 1» 01.09.2010. Инновационная цепь: в поисках недостающего звена российской инновационной системы, с. 13.

21

При этом для российской модели государственного регулирования инновационного развития в сфере социальных услуг в связи с ее становлением, то есть началом формирования данной системы именно государство способно подготовить инновационную инфраструктуру, которая включает в себя здания, сооружения, оборудование. Также важной задачей государства является разработка и совершенствование институционально-правовой базы, на основе которой строится инновационная инфраструктура. Кроме того, в рамках системы государственно-частного партнерства государство имеет широкие возможности для управления рисками, связанными с инновациями в сфере социальных услуг. И, наконец, государство может обеспечить условия для стимулирования спроса на инновации, что является одним из главных условий развития инновационной системы.

В диссертации показано, что существуют три основных направления инновационного развития отраслей социальной сферы. Первое направление – это организационно-экономическое, которое предполагает формирование качественно новых структур управления отраслями и организациями социальной сферы. Организационно-экономическое направление должно функционировать на федеральном, региональном и на уровне конкретной организации социальной сферы. Второе направление связано с инновациями за счет освоения новых технологий в процессе производства социальных услуг. Например, в сфере здравоохранения – это инновации в области профилактики, диагностики, лечения и реабилитации, а в сфере образования – это инновации в организации всего учебного процесса (от выбора дисциплин до внедрения новых технологий преподавания и проведения научных исследований). И, третье направление – это информационное обеспечение. Развитие информационных технологий предполагает комплексный подход к обеспечению и оперативному доступу организации социальной сферы к информации по всем аспектам ее деятельности, в том числе информации о пользователях ее услуг, а также информации о рынке доступных технологий и оборудования.

В то же время, по мнению автора, доступность и способность организации социальной сферы осваивать новые технологии является необходимым условием для их инновационного развития. При этом на начальном этапе государственного регулирования инновационного развития в отраслях социальной сферы расширение доступа к новым технологиям для ее отраслей может быть обеспечено в рамках системы государственно-частного партнерства, когда государство может предоставлять различные преференции инвесторам в новые технологии для социальной сферы. Кроме

22

того в работе отмечается, что создание инновационных подразделений в рамках конкретной организации социальной сферы на данном этапе социально-экономического развития представляет собой перспективный механизм инновационного развития. Реализация данного механизма зависит от возможности организации социальной сферы привлекать дополнительные инвестиции, в том числе, с использованием механизма государственно-частного партнерства.

4. Оценка социальных последствий и институциональных основ государственного регулирования и финансирования в отраслях социальной сферы. Институциональная основа для регулирования и функционирования любой сферы предполагает наличие законодательной базы и соответствующих структур управления. В этой связи в работе отмечается, что поскольку в начале девяностых годов было установлено ограничение на приватизацию в отраслях социальной сферы, то это, с одной стороны, сохранило собственность государства на объекты социальной сферы и возможности для производства социально значимых благ. С другой стороны, привело к сохранению в них ведомственного подхода и нерыночных механизмов управления, что, в свою очередь, отразилось на качестве услуг и развитии новых принципов управления в этих отраслях.

Исходя из этого, по мнению автора, для дальнейшего развития социальной сферы и модернизации экономики нашей страны необходимо сформировать новые методы и структуры управления для государственного регулирования развития отраслей социальной сферы. И определенная работа в этом направлении уже ведется. Например, особое место в работе уделено рассмотрению вопросов формирования основных институтов, связанных с программно-целевыми методами государственного регулирования развития отраслей социальной сферы.

По данным расчетов, которые проведены в диссертационном исследовании, видно, что объемы социального комплекса при реализации адресных инвестиционных программ занимал в 2010 году ведущую роль (1073 объекта, причём 561 со сроком ввода в 2010 году) – 52,62 %, причём в объектах, запланированных для ввода в 2010 году – 54,15%. Однако в результате было введено только 21,75% объектов, а также 4,28% было введено частично, таким образом, была введена в действие только четвертая часть всех запланированных на 2010 год в этом комплексе объектов. При этом доля фактически использованных средств была значительно выше – 41,37%. В то же время в транспортном комплексе было использовано на 5% больше источников, а реализовано полностью и частично почти на 6% объектов. Однако при этом у социального комплекса чуть ли не самая низкая

23

доля введенных объектов, это свидетельствует, что по данному блоку программа была реализована неэффективно.

В этой связи необходимо отметить, что с 2011 года изменен порядок выделения бюджетных средств в отраслях социальной сферы. Порядок перехода предусматривает наличие следующих документов: - введение ежегодных докладов главных распорядителей бюджетных средств о результатах и основных направлениях деятельности; - использование ведомственных целевых программ, и, во-вторых, конкурентных механизмов распределения ресурсов на основе Федерального закона от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ2. Переход в 2011 году на программный бюджет привёл к тому, что большинство государственных расходов, в том числе и в социальной сфере, как это видно на рис. 1 реализуются на основе государственных программ. Таким образом, очевидно, что государство ориентировано на переход к программному бюджету, что означает, с одной стороны, что каждое важное направление будет реализовано на основе конкретных целей, методик и мер, описанных в программе с учётом запланированного финансирования и ответственных по нему, а также чётко установленных целевых индикаторов. Непрограммная часть очень небольшая и составляет порядка 3-4% от общего объема бюджетных расходов.