КОНФЛІКТНІ ПРОВАДЖЕННЯ В АДМІНІСТРАТИВНОМУ ПРОЦЕСІ

Короткий зміст

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, визначаються предмет та об’єкт, мета і завдання, характеризується його методологічна, теоретична та джерельна бази, формулюються основні положення, визначаються елементи наукової новизни одержаних результатів, науково-практичне значення дослідження, вказується на зв’язок роботи з напрямами наукових досліджень Міжрегіональної Академії управління персоналом, наводяться дані щодо апробації результатів дослідження і публікацій за темою.

Розділ 1 «Місце конфлікту в адміністративному провадженні, його понятійна суть і характеристика» складається з трьох підрозділів в яких   розкривається історичний аспект виникнення конфлікту, його дихотомічну природу, становлення та розвиток конфліктології в Україні, дається етимологічне визначення терміну «конфлікт», розкриваються його складові, розглядається поняття юридичного конфлікту та досліджуються конфліктні та неконфліктні провадження в адміністративному праві.

У підрозділі 1.1 «Історичний аспект виникнення конфлікту, його дихотомічна природа. Розвиток конфліктології в Україні» встановлено, що починаючи з поглядів Конфуція на конфлікт як явища, присутнього в людських відносинах, вже мали місце перші спроби його розв’язання. Зазначено що запобіганню конфліктів мав би слугувати широкий комплекс морально-етичних норм і правил поведінки. Вивчено поступове зростання інтересу науковців різних епох до поняття конфлікту в різних суспільних відносинах. З часом погляди на конфлікт почали відрізнятися і цим обумовлені різні трактування цього явища та його вплив на суспільні відносини. Автором досліджуються сучасні цілісні концепції конфлікту, розроблені Л. Козером, Р. Дарендорфом, К. Боулдінгом, які стали методологічною основою розвитку теорії адміністративних конфліктів. Зазначено, що у вітчизняній науці на розвиток конфліктологічних знань значно вплинула марксистська світоглядна концепція, а тому здобутки західних фахівців тільки останніми роками повноцінно сприймаються на пострадянському просторі. Нині тематика конфлікту розвивається як на загальному, так і галузевому рівнях – існують військова, політична, юридична конфліктологія, психологія конфлікту. Доведено, що конфлікт в цілому потребує системного дослідження, з урахуванням різноплановості та міждисциплінарного характеру цього явища. Тому розглядаються особливості застосування системного підходу у вивченні конфліктів, розкриваються їх сутність, структура, види та співвідношення з подібними категоріями. Акцентовано на розвитку науки правової конфліктології в Україні, яка тільки почала формуватися, а зовсім недавно її почали викладати в навчальних закладах. Зазначено, що становлення і розвиток конфліктології як науки можна розглядати через призму проведення низки наукових конференцій, організації спеціальних відділень в інститутах HAH України та створення незалежних аналітичних центрів.

Підрозділ 1.2 «Сутність терміну «конфлікт», його складові. Поняття юридичного конфлікту» присвячений характеристиці трактувань різними вченими поняття конфлікту. Так, у повсякденному житті поняття «конфлікт» використовується щодо широкого кола явищ – від збройних зіткнень, протистоянь різних соціальних груп, міжособистісних розбіжностей аж до сімейних непорозумінь. Проаналізовано праці засновників науки конфліктології, які спонукали розглядати конфлікт з позиції чіткішого окреслення проблемних полів цього явища: поняття конфлікту починає відокремлюватись від поняття боротьби, набуває конкретного змісту й опису, конфлікт перестає бути абстрактним поняттям. Завдяки переліку визначень конфлікту та виокремлення його спільних рис дисертантом було сформовано поняття предмету, об’єкту конфлікту та функцій, які йому притаманні. Обґрунтовано, що термін «конфлікт» використовується для аналізу фізичних, біологічних і соціальних явищ. У роботі підкреслюється, що всі конфлікти мають загальні елементи й загальні аспекти розвитку і саме вивчення цих загальних елементів та аспектів відображає феномен конфлікту в його різних специфічних проявах. Наука конфліктологія виходить з того, що конфлікт є звичайним явищем суспільного життя складного і суперечливого світу, що визначений діалектикою соціального розвитку. Наголошено, що виявлення й подолання конфліктів є теоретично важливим і практично можливим.

Визначено, що юридичний конфлікт є різновидом соціального конфлікту, він відтворює всі його головні риси і ознаки, але з особливостями, при­таманними правовій сфері. У зв’язку з цим констатується, що правовим відносинам, як і іншим соціальним відносинам, притаманна конфліктність, зумовлена генетично-конфліктною природою значної кількості юридичних фактів. Як вид соціальної взаємодії юридичний конфлікт зберігає та відтворює у сфері права всі головні риси соціального конфлікту. Поділяється точку зору деяких авторів, що юридичним конфліктом визнається будь-який конфлікт, в якому суперечка так чи інакше пов’язана з правовими відносинами сторін і, відповідно, елементи конфлікту мають правові ознаки, а сам конфлікт тягне за собою юридичні наслідки. Виокремлення певних видів юридичного конфлікту має на меті більш глибоке осмислення цього явища та системне вивчення природи і закономірностей конфлікту в його специфічних проявах, зокрема у сфері адміністративно-правових відносин.

Встановлено, що соціальна активність суб’єктів адміністративно-правових відносин, рушійними силами якої є їх потреби, інтереси та цілі, породжує взаємодію суб’єктів у формі кооперації або конфронтації. Виявлено прямий зв’язок між адміністративною конфліктністю та соціальною напруженістю: від зростання інтенсивності конфліктності посилюється соціальна напруженість у суспільстві, а наявність останньої завжди сприяє виникненню нових конфліктів. Тому вчасне й ефективне вирішення адміністративних конфліктів визнається надійним способом подолання соціальної напруженості, яка гальмує суспільний розвиток.

Доведено, що наука адміністративного права потребує додаткового вивчення функціонування суб’єктів адміністративних правовідносин з урахуванням так званого «людського чинника». Зроблено висновок, що проблема поведінки особистості, її активності потребує нового концептуального осмислення зокрема і в науці адміністративного права, оскільки адміністративно-правовий розвиток, який відбувається у складній системі взаємозв’язків зі змінами в соціальному житті, вимагає нового бачення ролі адміністративного права і процесу як механізму попередження та вирішення конфліктних ситуацій.

У Підрозділі 1.3 «Поняття адміністративного процесу. Конфліктні та неконфліктні провадження» проаналізовано погляди на визначення адміністративного процесу і сформульовано власне визначення адміністративного провадження, обґрунтовано поділ проваджень на конфліктні та неконфліктні.

Вказано, що в адміністративній науці не склалося усталеного та єдиного розуміння поняття адміністративного процесу. Виходячи з цього, виділено три основні підходи до його визначення.

Перший підхід («юрисдикційний») передбачає так зване «вузьке розуміння адміністративного процесу», згідно з яким адміністративний процес - це врегульований нормами адміністративно-процесуального права порядок застосування заходів адміністративного примусу, насамперед адміністративних стягнень. Відповідно до другого підходу, «управлінського» підходу, адміністративний процес розглядається як урегульований нормами адміністративно-процесуального права порядок розгляду індивідуально-конкретних справ у сфері виконавчої діяльності органів державного управління, а у передбачених законодавством випадках – й іншими, уповноваженими на те органами. Третій підхід до визначення адміністративного процесу («судочинський») походить від розуміння юридичного процесу винятково як форми правосуддя. Отже, адміністративний процес у цьому випадку розглядається тільки як судовий розгляд публічно-правових спорів, віднесених до компетенції адміністративних судів.

Обґрунтовано відмінність між поняттями адміністративний процес і адміністративне провадження. Наголошується, що адміністративний процес ширше адміністративного провадження, а його зміст співвідноситься з поняттями «цивільний процес» і «кримінальний процес».

Також вказується на розбіжність поглядів учених при визначенні видів адміністративного процесу та загальної точки зору щодо принципів адміністративного процесу та його стадій. Дано визначення конфліктних і неконфліктних проваджень, виходячи з ознак, які притаманні кожному з видів, та запропоновано ввести новий термін «змішане провадження», оскільки провадження можуть містити ознаки як конфліктного, так і неконфліктного проваджень.

 Розділ 2 «Види конфліктних проваджень в адміністративному процесі» містить три підрозділи де розкривається сутнісні характеристики кожного з трьох видів конфліктного провадження, а саме дисциплінарного провадження, провадження по заявах і скаргах громадян, провадження у справах про адміністративні правопорушення та стан їх дослідження.

У підрозділі 2.1 «Дисциплінарні провадження» дається поняття дисциплінарного провадження, наводиться перелік правопорушень, за які настає дисциплінарна відповідальність згідно із законодавством.

Встановлено, що підставою для дисциплінарної відповідальності є дисциплінарний проступок, сутність якого полягає у невиконанні або неналежному виконанні працівником покладених на нього трудових чи службових обов'язків.

Доведено, що дисциплінарна відповідальність настає незалежно від виду законодавчого акта і характеризується такими загальними ознаками: 1) підставою є дисциплінарний проступок; 2) за проступок передбачено накладення дисциплінарного стягнення; 3) стягнення застосовується уповноваженим на те органом (посадовою особою) в порядку підлеглості; 4) межі «дисциплінарної» компетенції чітко встановлюються правовими нормами; 5) можливість оскарження у вищий орган (вищій посадовій особі) або суді; 6) за один дисциплінарний проступок може бути накладено лише одне дисциплінарне стягнення.

Розглянуто види дисциплінарної відповідальності: загальну та спеціальну. Якщо загальна дисциплінарна відповідальність регулюється Кодексом законів про працю України та правилами внутрішнього трудового розпорядку, то спеціальна дисциплінарна відповідальність – ще й іншими законодавчими актами. Основні відмінності спеціальної відповідальності від загальної полягають у визначеному колі суб’єктів такої відповідальності, шир­шому понятті дисциплінарного проступку і дещо суворіших заходах стягнення.

Доведено існування різних суб’єктів спеціальної відповідальності та особливості застосування щодо них дисциплінарних стягнень. Також обґрунтовано, що питання регулювання дисциплінарної відповідальності та дисциплінарних проваджень потребує вдосконалення на законодавчому рівні.

У підрозділі 2.2 «Провадження по заявах і скаргах громадян» розглядаються зазначені провадження та законодавчі аспекти регулювання і захисту порушених прав людини.

Автором запропонована розгорнута характеристика видів заяв і скарг громадян, їх відмінність та сфери застосування. При цьому сформульовані конкретні пропозиції щодо змін до законодавства для оптимізації та покращення імплементації норм в юридичну практику.

Проаналізовано найбільш поширені види скарг – адміністративне оскарження та позовне провадження. Найбільш поширеною є адміністративна скарга як засіб порушення провадження в адміністративній справі. Поділяється твердження вчених, які наголошують на специфіці адміністративного права в регулюванні суспільних відносин, що проявляється в імперативному методі регулювання, тобто односторонньому волевиявленні носія владних повноважень. Відповідно до цього скаргу визнано дієвим засобом захисту особистих прав громадян від незаконних дій чи винесеного адміністративного акту, які порушили права та законні інтереси окремої особи.

Визначено найбільш короткі шляхи руху скарги від початкової стадії до остаточної, розкрито ознаки кожної із стадій, розглянуто пропозиції окремих науковців і сформульовано власні, спрямовані на поліпшення захисту прав громадянина в суді або державному органі, до якого була подана скарга. Обґрунтовано, що наслідком вирішення скарг є відновлення порушених прав громадян, усунення недоліків і поліпшення роботи управлінського апарату, вдосконалення демократичних засад діяльності органів внутрішніх справ.

Доведено, що адміністративна скарга є одним із видів правоохоронної діяльності громадян, яка проявляється через актуальні для неї потреби, інтереси, звички, внутрішні спонукання і мотиви. Звідси найпоширенішими підставами для звернення громадян до органів внутрішніх справ є такі: а) прагнення відновити справедливість і порушені права; б) вказати на факти порушення законності; в) бажання повідомити про те, що готується або вчинено правопорушення, а адекватної реакції з боку правоохоронних органів немає; д) прагнення задовольнити визначені, актуальні для громадян інтереси і потреби.

У розділі також уточнено порядок розгляду скарг щодо спеціальних суб’єктів адміністративного права та його особливості.

У підрозділі 2.3 «Провадження у справах про адміністративні правопорушення» дається характеристика дій державних органів і процедур здійснення провадження у справах про адміністративні правопорушення.

Встановлено, що адміністративні провадження цього типу досить добре регламентовані законодавством України. Загальний аналіз законодавства України дає змогу виділити два види провадження у справах про адміністративні правопорушення - звичайне та спрощене.

Звичайне провадження здійснюється в більшості справ і детально регламентовано чинним законодавством. Передбачається складання протоколу, визначаються запобіжні заходи та порядок їх застосування, права і обов'язки учасників провадження, порядок розгляду справи, факти та обставини, які є доказами. Спрощене провадження має місце щодо невеликої кількості правопорушень. Таке провадження характеризується мінімумом процесуальних
дій та їх оперативністю. Зважаючи на це, визначено особливості провадження залежно від суб’єктів, які його здійснюють.

Завданнями провадження у справах про адміністративні правопорушення є своєчасне, повне і об'єктивне з’ясування обставин кожної справи, вирішення її у точній відповідності із законодавством, забезпечення виконання винесеної постанови, а також виявлення причин та умов, які сприяють вчиненню адміністративних правопорушень, запобігання правопорушенням, виховання громадян у дусі додержання законів, зміцнення законності.

Досліджено принципи провадження та їх додержання на законодавчому та практичному рівнях здійснення. Висвітлено також особливості конфліктних проваджень і детально охарактеризовано кожне з них, а також сформульовано конкретні пропозиції щодо внесення змін до чинного законодавства.

 Розділ 3 «Шляхи подолання конфліктності в адміністративному процесі» складається з трьох підрозділів, які присвячені визначенню понять «бюрократизм» і «бюрократія» в державному управлінні, розгляду проблеми здійснення профілактики, яка здійснюється державними органами у сфері попередження адміністративних правопорушень, і причин виникнення конфліктів. Визначено шляхи подолання існуючих проблем та запропоновані засоби для їх розв’язання.

Підрозділ 3.1 «Бюрократизм і бюрократія в державному управлінні та їх вплив на конфліктні провадження» визначає поняття бюрократії та бюрократизму, їх вплив на правову та регуляторну політику в Україні.

Розглянуто історичні етапи зародження і формування бюрократизму і бюрократії у цілому. Дається етимологічне визначення термінів, обґрунтовується положення про те, що ці поняття не є тотожними.

Поняття «бюрократизм» частково ототожнюється з терміном «бюрократія», але вони мають різне значення. Зазначено, що бюрократія – це гармонійне поняття в багатоланковій системі функціонування державних органів. Дослідження сутності бюрократизму як явища та процесу переконує в тому, що нинішній вихід українського суспільства з кризового становища, реалізація вимог чинної Конституції жадають такої розбудови й організації державної влади, яка, з одного боку, забезпечувала б істотне підвищення ефективності системи державного управління, а з другого – результативно протидіяла проявам бюрократизму в правовій, політичній, економічній і соціальній сферах життєдіяльності нашої держави. За своєю суттю бюрократизм характеризується як хвороба системи управління, панування канцелярії, формалістики, домінування букви інструкції, наказу над суттю справи. Бюрократизм є такою формою здійснення влади, за якої відбувається підміна загальної волі суспільства, громадян волею групи осіб, причому не легітимна, а суб’єктивістська, вільна, часто протизаконна зміна форм і методів ведення справ.

Встановлено, що бюрократизм – це деструктивний, суспільно небезпечний ефект, який виникає в процесі функціонування бюрократичної організації. Визначено структуру державного управління та наведено перелік суб’єктів державного управління, а також причини й умови, які призводять до появи бюрократизму.

Досліджуючи проблему бюрократії як в історичному контексті, так і в сучасних реаліях, сформульовано висновок, що бюрократія як ієрархічна структура має суттєві повноваження, зосереджує в собі майже всі реальні владні важелі. Така ситуація сприяє зловживанню посадовими особами своїми повноваженнями, яке проявляється в невиконанні або неналежному виконанні власних обов’язків і тим самим створює перешкоди на шляху до нормального функціонування суспільства, знищує його основні цінності та сприяє виникненню конфліктів.

У підрозділі 3.2 «Вплив профілактики ОВС у сфері адміністративних правопорушень на зменшення конфліктних проваджень» дається поняття профілактики діяльності органів внутрішніх справ як одного із засобів зменшення кількості адміністративних правопорушень і конфліктних проваджень, пов’язаних із порушенням норм адміністративного законодавства. Зазначено, що одним з інструментів у реалізації цих завдань є формування оптимальної системи органів влади та управління, діяльність яких ефективно впливала б на стан боротьби з правопорушеннями. Існуюча система державних органів, які наділені адмiнiстративно-юрисдикцiйними повноваженнями, не може повністю виконати покладені на неї завдання боротьби з правопорушеннями.

Збільшення чисельності суб’єктів, наділених адмiнiстративно-юрисдикцiйними повноваженнями, посилення каральних заходів не дають бажаного результату. Тому розглянуто й аргументовано, що перегляд існуючих видів адміністративних стягнень і заміна деяких із них на запобіжні заходи сприятиме створенню більш ефективних умов для профілактики адміністративних правопорушень і зменшення конфліктних проваджень. Доведено, що підлягає уточненню визначення місця і ролі органів внутрішніх справ у сфері профілактики адміністративних правопорушень. Особливо це стосується взаємодії органів внутрішніх справ з іншими суб’єктами влади й управління в цій сфері. Роль організуючого і координуючого центру законодавець віддає органам місцевого самоврядування та місцевим державним адміністраціям, усуваючи при цьому прогалини адміністративного законодавства, які погіршували якість забезпечення правопорядку i законності. Аргументовано, що недосконалість правового статусу органів місцевого самоврядування також створює проблеми в налагодженні взаємодії з органами внутрішніх справ у сфері профілактики адміністративних проступків.

У цьому підрозділі також розглянуто проблеми управлінського та виконавчого рівнів, які нині існують у сфері здійснення профілактичних заходів органами і підрозділами внутрішніх справ України та їх взаємодії з іншими державними органами.

У підрозділі 3.3 «Шляхи мінімізації конфліктності в адміністративному процесі» характеризуються проблеми, які існують в адміністративних провадженнях та дієві шляхи їх мінімізації. Акцент зроблено на роботі судової системи та судового апарату як одного з органів, який покликаний захищати порушені права громадян. Досліджено такі види адміністративного впливу, як переконання та примус в адміністративному процесі, їх позитивні та негативні наслідки, проблеми в реалізації цих видів адміністративного впливу. Досліджено норми закону України «Про міліцію», які регулюють зазначену діяльність органів внутрішніх справ і вказано на суттєві прогалини у ньому. На цій основі зроблено низку практично значущих пропозицій щодо внесення змін і доповнень до закону. Визначено також проблеми, які виникають на різних стадіях конфліктних проваджень, вказано, що проблема неналежного правового регламентування діяльності адміністративних органів щодо реалізації прав громадян полягає також і у відсутності чіткого визначення компетенції цих органів. Наведена класифікація факторів, які впливають на виникнення конфліктних проваджень. Серед них виділено економічні, соціальні, ідеологічні, соціально-психологічні, політичні, організаційно-управлінські та правові чинники. Зроблено детальний аналіз кожного з факторів та його складових. Визначено шляхи подолання цих негативних явищ на прикладі певних зарубіжних країн.

Наголошено, що нормативний інструментарій є базисом при здійсненні  регулюючого впливу на адміністративно-процесуальні провадження.

Зазначено, що роль органів влади полягає не тільки в нормотворчому процесі, а й в контролі виконання прийнятих норм та дослідженні детермінантів, що породжують виникнення конфліктних ситуацій і, як наслідок, конфліктних проваджень.