Котелевець А.В. Актуальні питання правозастосовчої діяльності у галузі екології

Короткий зміст

У вступі обгрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, ступінь наукової розробленості проблеми, предмет, об”єкт, мета і основні завдання дослідження, методологічна, теоретична і практична основа дослідження, наукова новизна дисертації, її теоретичне і практичне значення, апробація результатів дослідження і публікації по темі дисертації.

У розділі першому дисертації “ Загальна характеристика правозастосовчої діяльності у сфері екології “ досліджується поняття, зміст і загальні форми правозастосовчої діяльності у сфері екології; особливості у практичному застосуванні еколого-правових норм, які обумовлені об”єктивними екологічними факторами; напрямок даної діяльності.

У першому підрозділі “ Поняття правозастосовчої діяльності у сфері екології та її особливості “ надана розгорнута характеристика такої діяльності з урахуванням певних особливостей, обумовлених екологічними факторами. В основу поняття правозастосовчої діяльності покладено визначення цієї діяльності, яке розроблене в загальній теорії права, зміст якого складає владна організуюча діяльність певних державних компетентних та інших органів. Надається обгрунтування того, що у правозастосовчій діяльності у сфері екології цілком допустимо і виправдано самозастосування норм права без примусу з боку компетентних державних та інших органів правозастосування. Тому в загальному визначенні еколого-правозастосовчої діяльності знайшла відображення можливість громадян та юридичних осіб застосовувати до себе еколого-правові норми.

Обгрунтовується висновок, що самозастосування в умовах розвитку демократичних починань повинно розвиватися і одержувати відповідне провове закріплення в законодавстві. Дане положення узгоджується з рекомендаціями, викладеними в постанові Верховноі Ради України від 5 березня 1998 року “ Про Основні напрямки державної політики в галузі охорони навколишнього середовища, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки “.

На основі всебічного аналізу законодавства і літератури в роботі вперше дано розгорнуте визначення поняття еколого-правозастосовчої діяльності, в яке включено як необхідний елемент самозастосування норм права. На думку автора, застосування норм екологічного права уявляє собою владну організуючу діяльність державних і громадських компетентних органів і осіб, а також застосування підприємствами, установами, організаціями і громадянами еколого-правових норм відносно до себе у межах законодавства з метою забезпечення реалізації суб”єктами юридичної справи належних їм прав і обов”язків та гарантованість контролю за процесом правозастосовчої діяльності на усих його стадіях. Запропоноване визначення правозастосовчої діяльності охоплює усі основні елементи цієї діяльності, тому воно покладено в основу даного дослідження за усіма питаннями дисертації.

Поряд з загальними рисами, також притаманними діяльності органів та осіб по застосуванню еколого-правових норм, разом з тим є певні особливості, які обумовлені об”єктивними і суб”єктивними факторами. По-перше, правозастосування у галузі екології пов”язано з регулюванням екологічних відносин, які виникають з приводу використання об”єктивно існуючих  природніх ресурсів, що розвиваються за своїми і притаманними тільки їм природним законам. По-друге, на відміну від економічних відносин, екологічні відносини регулюються у значній мірі правовими приписами імперативного характеру, відступ від яких у процесі правозастосування не допускається. По-третє, правозастосовчі органи нерідко зштовхуються з необхідністю тлумачення певних норм екологічного права. По-четверте, у процесі застосування норм екологічного права про відповідальність перед правозастосовчими органами неодмінно постає питання про відшкодування екологічної шкоди, заподіяної здоров”ю людини,  природним та майновим об”єктам. По-п”яте, еколого-правові норми, які використовуються в правозастосовчій діяльності, направлені на підтримку екологічної рівноваги на території України, що диктує необхідність більш значного підходу у процесі їх застосування. По-шосте, важливою особливістю у застосуванні еколого-правових норм є те, що значна їх частина сприяє забезпеченню екологічної безпеки  на території України або в окремих її регіонах. Тому застосування таких норм у суспільному житті непроста формальність розв”язання юридичної справи, що торкається тільки інтересів суб”єктів конфлікту, що виник.

В другому підрозділі “ Зміст правозастосовчої діяльності “ досліджуються правозастосовчі дії компетентних органів та осіб, які здійснюються у межах своїх повноважень і матеріально-процесуальних норм права, що регулюють відповідні види екологічних відносин. При цьому правозастосовчі дії здійснюються на усих стадіях правозастосування з урахуванням конкретної юридичної справи.

Оскільки застосування права у більшості випадків проходить у суворій правовій регламентації з метою досягнення результативної ефективності для відповідних суб”єктів і у певному відрізку часу, усю цю діяльність можна назвати процесом. Тому в даному підрозділі розглядаються правозастосовчі дії компетентних органів і осіб в рамках основних стадій правозастосовчого процеса. При цьому аналізуються тільки ті питання, які потребують у певному ступіні наукового дослідження.

Правозастовчі дії в галузі екології підрозділяються на три групи: по встановленню фактичних обставин справи; вибір та аналіз юридичної норми; рішення юридичної справи. Саме вказані групи дій покладені в основу дослідження змісту правозастосовчої діяльності. В роботі всебічно аналізуються правові дії, які здійснюються у межах цих груп. Інші правові явища, що межують з правозастосовчою діяльністю, в дисертації не розглядаються/ правове регулювання суспільних екологічних відносин, реалізація юридичних прав та виконання обов”язків, виконання приписів актів застосування норм права та ін./

Окрім того визначені напрямки правозастосовчої діяльності у сфері екології. По - перше , коли передбачені еколого - правовими нормами права і обов”язки не можуть виникнути у конкретних суб”єктів без державно-владної діяльності компетентних органів; по-друге, коли здійснено екологічне правопорушення і необхідно визначити винній особі відповідну санкцію; по-третє, коли порушено суб”єктивне право конкретної особи потребує захисту; в-четверте, коли при виникнених певних екологічних обставинах необхідно вирішити питання про тимчасове обмеження, призупинення, припинення в здійснені уповноваженими особами своїх екологічних прав та виконання обов”язків. В-п”ятих, не виключається можливість застосування принципу верховенства права / ст.8 Коституції України /.Дії за межами вказаних напрямків охоплюються іншими правовими категоріями.

У третьому підрозділі дисертації  “ Загальні форми правозастосовчої діяльності “ проведено короткий аналіз поглядів вчених, висловлених в літературі про форми правозастосовчої діяльності, що дозволило зробити наступні висновки. По-перше, правоохоронна діяльність з деякими модифікаціями має право на існування і цілком може розглядатися як одна із основних правозастосовчих форм. По-друге, правовиконавча діяльність також з деякими модифікаціями може розглядатися другою формою правозастосування. Як загальні форми правозастосовчої діяльності названі форми цілком припустимі у практиці еколого-правозастосування. Однак кожна форма має свою більш вузьку класифікацію видів такої діяльності, особливо це стосується еколого-правового застосування норм права. В дисертації надані нові аргументи до обгрунтування специфіки загальних форм правозастосовчої діяльності у галузі екології, обумовленої об”єктивно існуючими екологічними факторами, які базуються на законах природи і характеризуються як об”єктивно природні.

В розділі другому “Суб”єкти правозастосовчої діяльності у сфері екології“  визначені основні суб”єкти екологоправозастосування, до яких віднесені: власники природних ресурсів і природокористувачі; місцеві органи влади і управління; спеціальні природоохоронні органи; судові органи; система органів прокуратури; органи міліції; громадські об”єднання. Зрозуміло, деякі органи правозастосування не включені до суб”єктного складу такої діяльності, оскільки правозастосування цих органів займає незначний обсяг у їх діяльності. Зокрема, не включені вищі органи влади і управління, оскільки вони виконують головним чином правотворчі функції – видання законів, підзаконних нормативних актів, норми права яких застосовуються відповідними суб”єктами.

У першому підрозділі “ Правозастосовча діяльність власників природних ресурсів і природокористувачів “ в узагальненому виді аргументована правозастосовча діяльність суб”єктів, безпосередньо використовуючих природні ресурси, здійснюючих їх відтворення і охорону навколишнього середовища. Причому головна увага приділена аналізу діючого законодавства, яке допускає застосування норм права самими певними юридичними і фізичними особами. Суть принципу полягає в тому, що власники природних ресурсів і користувачі ними без допомоги примусових органів сами застосовують норми екологічного права, наприклад, по відшкодуванню шкоди, заподіяної певним природним об”єктам або навколишньому природному середовищу. Цей принцип випливає із екологічного законодавства України, підтримується деякими вченими по загальній теорії права ( Імре Сабо ).

В другому підрозділі “Правозастосовча діяльність органів влади і управління“ декілька по-іншому аргументується діяльність даних суб”єктів. Відзначається, що повноваження органів в цій сфері перегружені, їх діяльність багатоаспектна, в більшості випадків потребує спеціальних пізнань. Тому доцільним було б частину повноважень, які зараз здійснюють місцеві органи влади в галузі надання природних ресурсів для їх використання, передати другим органам управління, зокрема спеціальним органам управління в галузі екології з урахуванням того, що ця система надзвичайно розгалужена і має великий апарат державних службовців. Разом з тим, за місцевими органами влади необхідно залишити ті повноваження по застосуванню норм права в даній галузі, які безпосередньо торкаються їх інтересів або загальних інтересів територіальних громад сел, селищ, міст, і посилити за цими суб”єктами повноваження по здійсненню контролю за діяльністю спеціальних органів управління. Однак здійснити ці міри після завершення адміністративної реформи взагалі і у сфері екології, зокрема.

Відзначається, що починається інтенсивний процес кодифікації екологічного законодавства на рівні законів та підзаконних нормативних актів, вдосконалення діючого законодавства за допомогою внесення в нього змін та доповнень. Тому у процесі кодифікації законодавства необхідно чітко визначити повноваження органів управління у галузі застосування норм права, при цьому зробити це раціонально(розумно), не допускати перевантаження одних органів і пільгового обсягу повноважень інших органів. Однак вдосконалення екологічного законодавства у галузі використання, відтворення і охорони природнього середовища повинно здійснюватись паралельно із вдосконаленням системи органів управління у даній сфері, що забезпечить ефективне застосування норм екологічного права відповідними органами управління.

В третьому підрозділі “ Діяльність спеціальних природоохоронних органів по застосуванню норм екологічного права “ висловлені міркування по вдосконаленню діяльності управління спеціальних органів в даній галузі. В Указі Президента України від 15 грудня 1999 року “ Про зміни в структурі центральних органів виконавчої влади” деякі рекомендації знайшли відображення, зокрема, про створення єдиного спеціального органу управління у сфері екології у формі Міністерства екології і природних ресурсів України. Автором дисертації у свій час запропонувалось створення Міністерства екології  України з включенням до нього усих комітетів за відповідними галузями екології на правах головних управлінь, що дозволить єдиному  органу здійснювати координаційні дії інших органів управління у сфері екології. До внутрішніх структур Міністерства екології і природних ресурсів України можна віднести головні управління з питань екології: стосовно водних, лісних, земельних, гірничих ресурсів тощо. Структурні підрозділи повинні бути передбачені у Положенні про Міністерство екології і природних ресурсів України, затверджене Кабінетом Міністрів України.

При утворенні регіональних та місцевих органів управління у галузі екології повинна бути також певна диференціація.Зокрема, в регіонах, де є, наприклад, багато лісів, існує необхідність в утворенні регіональних управлінь з лісового господарства з метою здійснення єдиної лісогосподарської спрямованості у регіоні. Ці органи повинні бути за складом робітників невеликими і виконуючими регіональні координаційні функції спеціальних органів управління у сфері екології. У областях і Кримській Автономній республіці можна залишити управління з питань екології з інспекторами у районах (1-2 особи). Доцільно було б укомплектувати усі органи управління кваліфікаційними робітниками, що дозволить здійснити скорочення окремих робітників, які не мають достатньої професійної підготовки у галузі управління питаннями екології.

Запропонована структура органів управління у галузі екології дозволить усі інспекції з екологічних питань зосередити в одному органі управління (Міністерстві екології і природних ресурсів України), що буде сприяти поліпшенню інспекційної діяльності, усуненню усіляких перешкод при погодженні різних питань між органами управління, які не підпорядковуються один одному.

У четвертому підрозділі “Правозастосовча діяльність судових органів” комплексно визначена діяльність судів по застосуванню норм екологічного права у встановлених формах. Вказується, що їх діяльність має загальні риси такої ж діяльності других компетентних державних органів. Однак у судовій правозастосовчій діяльності є певні особливості: по-перше, сувора і конкретна формалізованість у процесі застосування норм права, у тому числі і норм екологічного права; по-друге, чітка конкретність в оформленні процесуальних документів; по-третє, диференціація складу суду; по-четверте, застосування норм права закінчується винесенням судового рішення, яке відповідає певній формі, і має конкретний зміст, і підлягає обов”язковому виконанню усіма; по-п”яте, в основу цієї діяльності покладений принцип самостійної судової влади. Також надається короткий аналіз практики судових органів у застосуванні окремих норм екологічного законодавства, оскільки ці норми викликають науковий та практичний інтерес , та мають принципове значення з точки зору їх застосування. Відзначається, що особливе значення має застосування норм екологічного права про відшкодування збитків, заподіяних окремим природним ресурсам, виявлені труднощі у судовому застосуванні , які викликані недостатньою послідовністю деяких правових приписів з цього питання, зокрема, сам підрахунок збитків надмірно ускладнений, що обумовлює необхідність призначення екологічної експертизи по ряду судових справ.

Критично оцінюються приписи ст.116 Земельного кодексу України про судовий розгляд справ, пов”язаних із поверненням самовільно захоплених земель. В цій нормі оперативно встановлено, що повернення самовільно захоплених земельних ділянок проводится тільки за рішенням суду або арбітражного суду.Без усілякого сумніву, судовий розгляд цієї категорії справ - гарантія захисту порушених прав громадян та юридичних осіб. Однак доцільно було б в цей  припис внести деякі корективи, зокрема, передбачити альтернативу при розгляді спорів про повернення самовільно захоплених земель: в адміністративному та судовому порядку з урахуванням приписів Закону України від 2 жовтня 1996 року “Про звернення громадян”.

У п”ятому підрозділі “Правозастосовча діяльність органів прокуратури” представлені нові аргументи до характеристики даної діяльності, уточнені її форми з урахуванням специфіки цих органів, така діяльність розглядається як нормативно встановлена у межах повноважень органів прокуратури і процесуальних процедур. До основних форм правозастосовчої діяльності органів прокуратури віднесено подання позовів у суди про відшкодування збитків, заподіяних навколишньому середовищу. Однак при аналізі виявлено дублюювання повноважень у пред”явленні позовів спеціальних державних органів управління в галузі екології, органів прокуратури, громадських екологічних об”єднань, інших компетентних органів. Тому в дисертації обгрунтовується необхідність упорядкування в застосуванні норм права про пред”явлення позовів про відшкодування збитків, заподіяних навколишньому середовищу. Найбільш оптимальним може бути наступний порядок пред”явлення позовів. Спеціальним природоохоронним державним і громадським органам можна надавати право пред”явлення позовів у тих випадках, коли в діях винних осіб у заподіянні збитків не міститься складу екологічного злочину. Тут головним уявлюється правильне визначення збитків на основі існуючих правил, що компетентно можуть виконати державні природоохоронні органи. Органам прокуратури доцільно надати право пред”явлення позовів, які випливають із кримінальної справи, яка розглянута остаточно або припинена за встановленими законодавством підставами. В основі розмежування діяльності по застосуванню норм екологічного права в галузі пред”явлення позовів повинні бути захист і охорона відповідних видів екологічних та інших інтересів. Зокрема, захист інтересів держави в галузі екології повинен бути постійно у полі діяльності спеціальних природоохоронних органів, органів прокуратури. При цьому, між двома цими органами повинна бути узгодженість в діяльності по пред”явленню позовів.

Другою формою правозастосовчої діяльності прокуратури є загальнонаглядова діяльність, яка повинна здійснюватись згідно з положенням Конституції України (розділ VII) та інших спеціальних нормативних актів. Як показує практика, в останні роки стали утворюватися регіональні екологічні прокуратури, в обласних прокуратурах утворюються спеціальні відділи по нагляду за дотриманням законодавства в цій області, в Генеральній прокуратурі України також утворений спеціальний відділ по нагляду за дотриманням екологічного законодавства. Відзначається, що наглядова діяльність прокуратури за дотриманням законодавства взагалі, і екологічного зокрема, не втратила свого значення і зараз, оскільки розповсюджені випадки порушення законодавства в галузі екології. Тому уявляється передчасним здійснення заходів, які в  усіх відносинах ще не дозріли, у тому числі і значне скорочення загальнонаглядової діяльності прокуратури, яка виступає самостійним і незалежним органом нагляду за дотриманням закону.

В шостому підрозділі “Правозастосовча діяльність міліції” в узагальненому виді на основі діючого законодавства визначена дана діяльність цих органів з екологічних питань. Відзначається, що правозастосовча діяльність органами міліції здійснюється у значно меншому обсязі поряд з другими органами. Це обумовлено функціями даних органів, встановленими законодавчими актами. Тут можна виділити перш за все декілька основних напрямків: а) застосування відповідних норм права у боротьбі з екологічними правопорушеннями, по їх запобіганню, де використовуються норми кримінального і кримінально-процесуального права; б) запобігання адміністративних правопорушень у галузі екології, що забезпечує належну охорону навколишнього середовища; в) застосування норм адміністративного права про відповідальність правопорушників згідно з установленим порядком; г) забезпечення суспільної безпеки в особових умовах, викликаних стихійними природними факторами або в наслідок антропогенної діяльності організацій, підприємств і установ, їх посадових осіб. Зрозуміло, є інші напрямки в діяльності органів міліції, які носять прикладний характер.

 Висловлені рекомендації по вдосконаленню окремих норм права, які регулюють повноваження органів міліції у процесі застосування норм екологічного законодавства. Зокрема, відзначається, що існуючу правову основу названої діяльності не можна визнати оптимальною, окрім того, самі організаційні форми цієї діяльності потребують досконалення. Перш за все необхідно враховувати еколого-правову діяльність міліції у сукупності з діяльністю по виконанню основних функцій, покладених на органи міліції. Правозастосовча діяльність міліції у сфері екології не відноситься до числа однієї із основних функцій, вона носить допоміжний характер (фактор), який заключається у тому, що органи міліції сприяють основним спеціальним органам у здійсненні останніми своїх безпосередніх функцій у сфері екології по застосуванню норм права, особливо тоді, коли спеціальним органам перешкоджають здійснювати їх функції. Отже, робота міліції по застосуванню норм права в галузі екології носить забезпечувальний характер. При встановленні в нормативних актах функцій міліції в галузі екології не слід перевантажувати даний орган здійсненням еколого-правових заходів. Цей орган повинен залучатися тільки у тих випадках, коли без сприяння органів міліції не уявляється можливим виконати спеціальними органами,які мають відношення до питань екології, своїх повноважень, встановлених законодавством. Хоча правозастосовча діяльність органів міліції має позитивне значення для суспільства в підтримці екологічної рівноваги, проте ці органи повинні виконувати перш за все головні функції в галузі забезпечення правопорядку в державі, боротьбі із злочинністю.

У теперішній час в законадавстві про екологію містяться приписи про повноваження міліції лише в загальних рисах, не розкриваються їх конкретний зміст, що викликає певні труднощі у застосуванні цими органами еколого-правових норм. Так, в законодавстві часто згадується, що органи міліції забезпечують або сприяють спеціальним природоохоронним органам в виконанні останніми своїх функцій. Однак конкретно в чьому виявляється ця забезпечувальна функція міліції, в нормативних актах не розкривається. У зв”язку з цим постає необхідність відображення в законодавстві більш конкретних повноважень міліції, враховуючи, що існує спеціальний закон про міліцію, розгорнута система спеціального екологічного законодавства. Доцільно було б загальні положення діяльності міліції викласти в основному нормативному акті про неї – в Законі про міліцію з тим, щоб у концентрованому виді зосередити в ньому усі основні і допоміжні функції правозастосовчої діяльності міліції. Разом з тим, у спеціальному екологічному законодавстві слід було б викласти норми права про конкретну еколого-правову діяльність міліції. Оскільки зараз поки що відсутній єдиний і комплексний нормативний акт про регулювання екологічних відносин, то доцільно розташувати правові норми про діяльність міліції у законодавстві про конкретні природні ресурси.

У сьомому підрозділі “Правозастосовча діяльність громадських організацій” аргументуються деякі нові положення в даній діяльності. Відзначається, що роль громадських утворень зростає, оскільки неможна тільки силами державних органів здійснювати роботу по підтримці нормальної екологічної рівноваги. Тому виникає необхідність в утворенні належної правової основи діяльності даних утворень з урахуванням доцільності розширення їх повноважень у сфері екології, у тому числі і правозастосовчу.

У літературі вже висловлювалися пропозиції про необхідність розробки Екологічного кодексу України, в якому були б відображені усі основні і принципові положення екологічного права. Уявляється, що в цьому кодексі слід було б передбачити спеціальний розділ про повноваження громадських об”єднань і громадян в галузі екології. Однак з урахуванням специфіки особливостей діяльності громадських об”єднань з питань використання, відтворення природних ресурсів, охорони навколишнього природнього середовища в кодексі неможливо буде розмістити всі питання. Тому в ньому слід передбачити спеціальні приписи про право відповідних органів управління в галузі екології приймати положення по окремим питанням, які відображають специфіку діяльності громадських утворень, громадських інспекторів, тощо, а до прийняття Екологічного кодексу доцільно в Законі України від 25 червня 1991р. “Про охорону навколишнього середовища” у ст.21 декілька розширити повноваження громадських об”єднань у сфераі екології, а не обмежуватись лише охороною природного середовища.