КУЗЬМЕНКО НАТАЛІЯ ОЛЕГІВНА РІШЕННЯ ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В МЕХАНІЗМІ ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ ЗЕМЕЛЬНИХ ВІДНОСИН

Короткий зміст

У Вступі розкривається сутність і обґрунтовується актуальність обраної теми дисертаційного дослідження, висвітлюється зв’язок теми дисертації із сучасними дослідженнями у відповідній галузі знань; визначаються мета і завдання дослідження відповідно до предмета та об’єкта дослідження, а також його методологічної основи; формулюються основні наукові положення, які відображають наукову новизну отриманих результатів і виносяться на захист; аргументується теоретичне та практичне значення отриманих результатів; надаються відомості про їх апробацію та публікації автором концептуальних положень дисертаційного дослідження.
Розділ 1. «Правова природа рішень органів місцевого самоврядування у сфері регулювання земельних відносин» складається з двох підрозділів, у яких автором визначається поняття та з’ясовується місце рішень органів місцевого самоврядування у механізмі правового регулювання земельних відносин, здійснюється класифікація таких рішень як елементів механізму правового регулювання земельних відносин.
У підрозділі 1.1. «Поняття та місце рішень органів місцевого самоврядування в механізмі правового регулювання земельних відносин» подається аналітичний огляд наукових джерел за темою роботи, обґрунтовується, що обрана тема ще не була предметом самостійного комплексного дослідження, наводяться підходи до розуміння рішень органів місцевого самоврядування, які приймаються у сфері земельних відносин, аналізуються підходи до розуміння поняття та структури механізму правового регулювання, а також визначається місце рішень органів місцевого самоврядування серед інших елементів механізму правового регулювання земельних відносин.
Наводиться обґрунтований висновок про те, що рішення органів місцевого самоврядування у галузі земельних відносин є узагальненою назвою правових актів, які приймаються ними у сфері використання, охорони та відтворення земель в межах повноважень, визначених Конституцією та законами України, і залежно від змісту, можуть мати різну правову природу, а саме відноситися до нормативно- правових, у т.ч. регуляторних актів, або до індивідуально-правових актів (адміністративних актів чи актів реалізації прав та обов’язків).
Обґрунтовується, що приймаючи рішення в межах здійснення владних повноважень у сфері самоврядного регулювання земельних відносин на місцевому рівні, наприклад, затверджуючи технічну документацію з нормативної грошової оцінки земель, генеральні плани населених пунктів, плани зонування територій і детальні плани території, встановлюючи чи змінюючи цільове призначення земельних ділянок тощо, органи місцевого самоврядування здійснюють владні повноваження і повинні дотримуватися спеціально-дозвільного принципу, передбаченого ч.2 ст.19 Конституції України, а саме діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. У разі ж прийняття рішень, пов’язаних з передачею земельних ділянок у власність чи надання в користування, такі органи діють на одному рівні з іншими учасниками таких відносин, адже у відносинах щодо розпорядження землями комунальної власності органи місцевого самоврядування здійснюють право власності від імені територіальної громади, тобто при прийнятті такими органами рішень щодо розпорядження земельними ділянками комунальної власності відсутня підпорядкованість одного суб’єкта земельних правовідносин іншому, яка має місце під час здійснення органом місцевого самоврядування владних управлінських функцій.
Доводиться, що рішення органів місцевого самоврядування відіграють важливу роль в механізмі правового регулювання земельних відносин. Рішення нормативного характеру закріплюють один з основних елементів механізму правового регулювання земельних відносин - норми права, які спрямовані на регулювання відносин у сфері використання, охорони та відтворення земель на місцевому рівні. При цьому рішення нормативного характеру займають самостійне місце в системі джерел земельного права України, а саме є локальними підзаконними нормативно-правовими актами, котрі закріплюють земельно-правові норми, обов’язкові до виконання на відповідній території всіма суб’єктами земельних правовідносин, на яких поширюється їх дія. Індивідуально-правові акти органів місцевого самоврядування у сфері земельних відносин забезпечують індивідуалізовану дію механізму правового регулювання земельних відносин. Залежно від конкретних обставин такі рішення можуть бути або адміністративними актами, або актами реалізації прав та обов’язків. При цьому, враховуючи здатність таких рішень зумовлювати виникнення, зміну чи припинення земельних відносин, вони можуть також кваліфікуватися як юридичні факти.
Підрозділ 1.2. «Класифікація рішень органів місцевого самоврядування як елементів механізму правового регулювання земельних відносин» присвячено висвітленню питання класифікації рішень органів місцевого самоврядування у сфері земельних відносин залежно від юридичних властивостей, характеру нормотворчих повноважень, моменту набрання чинності, території дії, часу дії, суб’єктів прийняття, предмету регулювання, функцій управління. Обґрунтовується, що вдало розроблена класифікація допомагає повніше з’ясувати правову природу таких рішень, дослідити загальні та спеціальні їх ознаки та забезпечити здійснення систематизації таких рішень.
Однією з найважливіших класифікацій рішень органів місцевого самоврядування у сфері земельних відносин автором вважається їх поділ на дві дихотомічні групи: нормативні та ненормативні (індивідуальні) залежно від юридичних властивостей, а саме кола суб’єктів, на яких поширюється їх дія, оскільки чітке розмежування нормативних та індивідуальних актів дозволяє визначити межі повноважень органів місцевого самоврядування на їх прийняття, крім того, класифікація рішень на нормативні та індивідуальні має значення для визначення моменту набрання ними чинності, а також наслідків порушення законодавчих вимог, допущених при їх прийнятті.
З метою забезпечення доступу громадськості до рішень органів місцевого самоврядування, які приймаються в т.ч. у сфері земельних відносин, а також полегшення їх пошуку, упорядкування та систематизації запропоновано запровадити Єдиний реєстр рішень органів місцевого самоврядування, до якого органи місцевого самоврядування зобов’язані вносити інформацію про всі прийняті рішення, як нормативного, так і індивідуального характеру, а саме: дату прийняття, номер, видавника, назву, строк дії (якщо є), дату офіційного оприлюднення (щодо нормативно-правових актів), дату набрання чинності, сферу прийняття (наприклад, земельні питання, управління комунальною власністю (крім землі), фінансові питання, житлово-комунальне-господарство тощо), а також текст рішення, якщо він не містить інформації з обмеженим доступом. При цьому, враховуючи правову природу місцевого самоврядування як права територіальної громади безпосередньо або через органи місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення, така реєстрація повинна мати виключно повідомний характер, тобто невнесення певного рішення до такого реєстру не повинно впливати на його чинність, проте за порушення обов'язку щодо внесення рішень до Єдиного реєстру відповідальна за реєстрацію рішень посадова чи службова особа органу місцевого самоврядування має притягатися до юридичної відповідальності (адміністративної та дисциплінарної).
Запропоновано власні класифікації рішень органів місцевого самоврядування у сфері земельних відносин на основі характеру питань, що входять до предмета регулювання таких рішень, а також залежно від функцій управління у сфері земельних відносин, на здійснення яких вони спрямовані.
Розділ 2. «Нормативно-правові акти органів місцевого самоврядування як елементи механізму правового регулювання земельних відносин» складається з двох підрозділів, у яких визначаються межі повноважень органів місцевого самоврядування щодо прийняття нормативно-правових актів у сфері земельних відносин, а також досліджуються види та роль нормативно-правових актів органів місцевого самоврядування у механізмі правового регулювання земельних відносин.
У підрозділі 2.1. «Межі повноважень органів місцевого самоврядування щодо прийняття нормативно-правових актів у сфері земельних відносин»
вказується, що межі повноважень органів місцевого самоврядування щодо прийняття нормативно-правових актів, спрямованих на регулювання земельних відносин, визначаються Конституцією та законами України. У першу чергу дані органи зобов’язані дотримуватися спеціально-дозвільного принципу правового регулювання, закріпленого у ч.2 ст.19 Конституції України та своїми рішеннями не звужувати існуючий обсяг прав і свобод людини і громадянина, а також не встановлювати непередбачені законодавчими актами додаткові обов'язки чи обмеження. На основі аналізу законодавчих актів робиться висновок, що органи місцевого самоврядування наділені досить вузьким, але в той же час достатнім обсягом нормотворчих повноважень у сфері регулювання земельних відносин, а саме: повноваженнями затверджувати технічну документацію з нормативної грошової оцінки земельних ділянок в межах населених пунктів, встановлювати ставки плати за землю та пільги щодо земельного податку, що сплачується на відповідній території, повноваженнями у сфері планування територій, охорони земель, а також благоустрою населених пунктів. Прийняття органами місцевого самоврядування рішень нормативного характеру з інших питань буде порушенням принципу законності, за винятком рішень щодо врегулювання ними певних внутрішніх питань своєї діяльності у сфері земельних відносин за умови, що такі рішення не запроваджуватимуть додаткових обмежень чи обов'язків для фізичних чи юридичних осіб і не суперечитимуть іншим актам законодавства.
Підрозділ 2.2. «Види та роль нормативно-правових актів органів місцевого самоврядування у механізмі правового регулювання земельних відносин» присвячений дослідженню рішень органів місцевого самоврядування у сфері планування використання земель, благоустрою населених пунктів, плати за землю та контролю за використанням та охороною земель.
Аналіз положень законодавства свідчить про те, що у сфері планування використання земель органи місцевого самоврядування наділені повноваженнями затверджувати регіональні та місцеві програми використання та охорони земель, генеральні плани населених пунктів, плани зонування та детальні плани територій. На основі аналізу змісту програм використання та охорони земель робиться висновок, що такі програми зазвичай не містять норм права. Обґрунтовується, що дані програми, якщо вони складаються виключно з положень неправового характеру, а також індивідуально-правових приписів управлінського характеру, які покладають певні обов’язки щодо реалізації програми чи контролю за її виконанням на певні органи, структурні підрозділи чи посадових осіб, коректніше відносити до нетипових управлінських (адміністративних) актів, а у разі наявності поряд з індивідуально-правовими приписами також певних норм права - до змішаних актів управління. За результатами аналізу генеральних планів населених пунктів, планів зонування та детальних планів територій, затверджених рішеннями відповідних органів місцевого самоврядування, робиться обґрунтований висновок, за яким дана містобудівна документація є особливим видом нормативно-правових актів, оскільки закріплює норми права не у традиційній словесній формі, а у словесно-графічній формі.
У контексті дослідження правил благоустрою територій населених пунктів, які затверджуються рішеннями органів місцевого самоврядування, дисертантом також розглядаються деякі проблеми співвідношення встановлюваних правилами благоустрою обмежень у певному використанні територій населеного пункту з правом загального землекористування, а також проблеми, пов’язані з розміщенням малих архітектурних форм та тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності на об’єктах благоустрою.
Констатується, що з метою створення умов для забезпечення фінансової спроможності територіальних громад органи місцевого самоврядування наділяються повноваженнями встановлювати ставки плати за землю та пільги щодо земельного податку, що сплачується на відповідній території, а також затверджувати технічну документацію з нормативної грошової оцінки земель.
Автором обґрунтовується, що у контексті реформи децентралізації актуальним є питання розширення повноважень органів місцевого самоврядування, зокрема, у сфері планування використання земель, благоустрою та контролю за використанням та охороною земель.
Розділ 3. «Рішення органів місцевого самоврядування індивідуально- правового характеру в механізмі правового регулювання земельних відносин» складається з трьох підрозділів, присвячених з’ясуванню поняття, ролі та значення індивідуально-правових рішень органів місцевого самоврядування у механізмі правового регулювання земельних відносин, а також характеристиці найпоширеніших видів рішень даних органів індивідуально-правового характеру та визначенню правових наслідків незаконних індивідуальних рішень органів місцевого самоврядування у сфері земельних відносин у чинному законодавстві України.
У підрозділі 3.1. «Поняття, роль та значення індивідуально-правових рішень органів місцевого самоврядування у механізмі правового регулювання земельних відносин» аналізуються підходи до визначення поняття, ознак та значення індивідуально-правових актів у механізмі правового регулювання, на основі яких автором робиться обґрунтований висновок, що приймаючи індивідуальні правові акти у сфері земельних відносин, органи місцевого самоврядування конкретизують закріплені у законодавстві норми права, регулюють відносини, учасниками яких є конкретно визначені особи, а також реалізують надані їм права та обов’язки. Значення індивідуальних правових актів у механізмі правового регулювання полягає в тому, що завдяки таким актам правове регулювання стає більш персоніфікованим.
Підрозділ 3.2. «Види та правова природа окремих рішень органів місцевого самоврядування індивідуально-правового характеру у галузі земельних відносин» присвячений характеристиці рішень органів місцевого самоврядування у сферах розподілу та перерозподілу земель, землеустрою, а також вирішення земельних спорів.
У роботі зазначається, що найбільшу кількість рішень індивідуально - правового характеру органи місцевого самоврядування приймають у сфері розподілу та перерозподілу земель, серед яких рішення про надання у користування та передачу у власність земельних ділянок комунальної власності, рішення про затвердження проектів відведення земельних ділянок (щодо зміни цільового призначення земельних ділянок), рішення про припинення права користування земельними ділянками комунальної власності, а також рішення про викуп земельних ділянок приватної власності для суспільних потреб.
Дисертантом обґрунтовується, що, приймаючи рішення у сфері розпорядження земельними ділянками комунальної власності, органи місцевого самоврядування діють як представники власника землі - територіальної громади, що обумовлює приватноправовий характер даних земельних відносин, хоча наявність суспільного інтересу у забезпеченні раціонального та ефективного використання, охорони та відтворення земель як основного національного багатства надає їм також ознак публічності.
Рішення про передачу у власність чи надання в користування земельних ділянок пропонується розглядати як зовнішню форму волевиявлення, що в поєднанні з клопотанням зацікавленої особи утворює двосторонній правочин, або як етап формування волевиявлення відповідного органу на подальше укладення правочину (договору оренди/суперфіцію/емфітевзису). Рішення ж про продаж земельних ділянок або прав на них на земельних торгах дисертантом кваліфікуються як запрошення зробити оферту, а в частині доручення відповідному структурному підрозділу здійснити певні дії, пов’язані з підготовкою до проведення аукціону - розпорядчі акти. При цьому акцентується увага, що правильне визначення правової природи рішень у сфері розпорядження земельними ділянками комунальної власності безпосередньо впливає на обрання належного способу захисту порушених прав, адже, наприклад, кваліфікація рішення як етапу у формуванні волевиявлення означає, що саме по собі таке рішення не створює прав та обов'язків для інших осіб і відповідно не повинно оскаржуватися у суді.
Зазначається, що у сфері землеустрою органи місцевого самоврядування наділяються повноваженнями приймати рішення про здійснення певних заходів із землеустрою на конкретних земельних ділянках, надавати дозволи на розробку землевпорядної документації, а також затверджувати відповідну землевпорядну документацію. При цьому наголошується, що рішення органів місцевого самоврядування про надання дозволів на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельної ділянки, які досить часто оскаржуються в судовому порядку, не впливають на права та обов’язки третіх осіб і відповідно не можуть жодним чином порушити чиїсь права чи законні інтереси, у зв’язку з чим вони взагалі не повинні бути предметом судового оскарження. Також дисертантом обґрунтовується можливість органів місцевого самоврядування приймати рішення про розробку землевпорядної документації за власною ініціативою (така можливість останнім часом на практиці ставиться під сумнів).
Рішення органів місцевого самоврядування у сфері вирішення земельних спорів належать до індивідуально-правових актів, оскільки вони стосуються конкретних суб’єктів та конкретних земельних ділянок і полягають у вирішенні індивідуально-визначеної ситуації. Зважаючи на те, що рішення по таким спорам не є остаточними, адже залишається гарантована Конституцією України можливість звернення до суду, та беручи до уваги відсутність законодавчо передбачених механізмів забезпечення виконання рішень органів місцевого самоврядування, прийнятих у результаті розгляду конкретного земельного спору, дисертантом наголошується, що даний спосіб вирішення спорів є неефективним, якщо хоча б одна зі сторін не має наміру вважати прийняте рішення обов’язковим, у зв’язку з чим практика вирішення земельних спорів органами місцевого самоврядування є не надто поширеною.
У підрозділі 3.3. «Визначення правових наслідків незаконних індивідуальних рішень органів місцевого самоврядування у сфері земельних відносин у чинному законодавстві України» підкреслюється, що на даний момент правові наслідки незаконних індивідуально-правових актів, в т.ч. прийнятих органами місцевого самоврядування, чітко не визначені ні в законодавстві, ні в судовій практиці України. На основі аналізу зарубіжного законодавства та доктринальних підходів до визначення правових наслідків незаконних правових актів незаконні рішення органів місцевого самоврядування у сфері земельних відносин пропонується кваліфікувати залежно від істотності порушень, допущених при їх прийнятті, як нікчемні (нечинні з моменту прийняття) чи оспорювані (чинні, доки їх недійсність не буде встановлена у визначеному законом порядку), що доцільно закріпити на законодавчому рівні разом із зазначенням наслідків кожного виду недійсності. При цьому акцентується увага, що у випадках наявності дефектів акту, які полягають у формальних порушеннях процедури, що не вплинули на зміст рішення, такі дефекти взагалі не повинні впливати на дійсність прийнятого рішення.