ЛОШИЦЬКИЙ МИХАЙЛО ВАСИЛЬОВИЧ ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ АДМІНІСТРАТИВНО-ПОЛІЦЕЙСЬКОЇ ДІЯЛЬНОСТІ ДЕРЖАВИ

Короткий зміст

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її зв’язок з науковими програмами, планами, темами, мета і задачі, об’єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, апробація результатів дисертації, публікації.
Розділ 1 «Теоретико-методологічні засади дослідження поліцейської діяльності держави як об’єкта адміністративно-правового регулювання» присвячено дослідженню поліцейської функції держави та поліції, як суб’єкта поліцейської діяльності держави, з’ясуванню суті поліцейської діяльності держави, її поняття, змісту та характерних ознак, а також порівнянню поліцейської діяльності з правоохоронною та профілактичною.
У підрозділі 1.1 «Поліцейська функція держави та поліція: історія виникнення, розвитку та світові моделі реалізації» визначено, що термін «поліція» історично, філологічно та юридично апробований, традиційний, універсальний і має ряд безсумнівних переваг. Апарат, в обов’язок якого входить головний тягар з охорони громадського порядку і забезпечення громадської безпеки у всіх країнах світу, являє собою універсальний інструмент примусу й у більшості країн називається поліцією. Цей апарат насамперед охороняє громадський порядок, публічну безпеку, життя, здоров’я й майно громадян. З іншого боку, термін «поліція» є широким і компактним, що об’єднує в одну систему всі наглядово-примусові органи, як мілітаризовані, так і цивільні, які застосовують адміністративний примус та адміністративну юрисдикцію з метою охорони громадського порядку, тобто здійснюють поліцейську діяльність. І, нарешті, термін «поліція» досить чітко відмежовує поліцейську діяльність від управлінської.
Комплексний аналіз різних підходів до розуміння поліцейської функції держави дозволив дисертанту дійти висновку, що мета поліцейської функції держави полягає насамперед у забезпеченні внутрішньодержавного порядку і безпеки.
Крім цього, дисертант виділив моделі реалізації поліцейської функції. Перша модель «політико-спостерігальна» – характеризується політичною корумпованістю поліції, низьким рівним професіоналізму, репресивністю, неформальною особистою поведінкою співробітників. Друга модель «юрист-професіонал» надає велике значення верховенству права, а не політичним уподобанням. Від поліцейського вимагається не відданість певній особі в управлінських структурах, а компетентність і професіоналізм, почуття відповідальності. Третя модель «служіння суспільству» – виникла як спроба доповнити поліцію другої моделі щодо відповідальності за безпеку громадян і суспільства. Четверта модель «раціоналізаторська по можливості» – не обмежується рамками нової парадигми правоохоронної діяльності, а передбачає використання методів та способів, які вибрані на основі прагматичного підходу та наукового аналізу.
Підрозділ 1.2 «Методологія дослідження поліцейської діяльності» присвячений висвітленню детальної методології дослідження.
При проведенні дослідження дисертант спирався передусім на здобутки теоретико-правової та філософсько-правової наук, відштовхуючись зокрема, від теорії права та філософії права, в яких творчо обґрунтовуються принципи верховенства права, зв’язаності держави правом, «олюднення» держави і права, конституціоналізму, етичних норм права тощо. Використані гуманістичні здобутки гуманістичної науки, положення, сформульовані видатними представниками світової та вітчизняної думки.
Натомість, акцент зроблено на тому, що систему правових явищ слід розглядати як єдине ціле, з одного боку, з іншого ж – саму теорію та філософію права, їх розвиток не можна розглядати поза контекстом всесвітньої історії і досягнень правової думки інших країн. Іншими словами, розгляду поліцейського права передував виклад загальних понять про право та правознавство з переходом в подальшому до викладу основних положень поліцейської науки (науки про поліцію). Отже, зведення всього матеріалу до виключно поліцейського права чи поліцейської деонтології, на думку автора, неминуче призвело б до певної однобічності розуміння поліцейського права як норми (дисципліни), поза теоретико-правовим та філософсько-правовим контекстом.
Мета – відтворити сучасну картину стану поліцейської діяльності, звернути увагу на наукові підвалини вдосконалення поліцейської сфери, пов’язані із сутністю та спрямованістю дій поліцейських сил та якістю поліцейського обслуговування. При цьому дисертантом широко застосовано компаративістський підхід при вивченні поліцейського досвіду у країнах, де склалися розвинуті демократії – США, Канада, держави Західної Європи із відповідними порівняннями стосовно України, Російської Федерації та інших країн СНД. Використано також соціально-історичний підхід, проведені відповідні паралелі між різними теоретико-правничими точками зору щодо змісту поліцейської діяльності.
Підрозділ 1.3 «Поліцейська діяльність держави: поняття, зміст, ознаки та форми здійснення» присвячений дослідженню суті саме поліцейської діяльності, її ознакам та формам здійснення.
Під поліцейською діяльністю у загальному значенні цього слова варто розуміти особливий вид державно-управлінської діяльності, спрямованої на охорону громадського порядку, забезпечення громадської (і будь-якої іншої) безпеки і пов’язаної із застосуванням державного примусу. Поліцейській діяльності властиві певні ознаки. Насамперед, це діяльність щодо керівництва спеціальними структурами виконавчої влади (ОВС, митні органи тощо), з організації їхньої діяльності, спрямованої на охорону громадського порядку, забезпечення громадської, державної, економічної і будь-якої іншої безпеки. При цьому основний акцент при характеристиці поліцейської діяльності зміщується у бік організації поведінки громадян у громадських місцях (вулиці, проспекти, сквери, парки, вокзали, стадіони, інші місця скупчення людей тощо), де ця поведінка має бути організованою.
З цієї точки зору поліцейській діяльності властиві в основному всі риси управлінської діяльності: це – діяльність організуюча, контролююча, державно-владна, безперервна (цілодобова), що відповідає перед компетентними органами.
Водночас поліцейська діяльність – це особливий вид державного управління, на що звернули увагу вчені-поліцеїсти XIX ст., зокрема Р. Моль, який використав поняття «поліцейське управління». Особливий характер поліцейської діяльності зумовлений двома моментами. По-перше, у сфері поліцейської діяльності основні сторони, що беруть участь у ній (органи поліції – громадяни, організації), не пов’язані службовим підпорядкуванням, і як у всіх горизонтальних правовідносинах, однаково підпорядковані закону. Підпорядкованість (вертикальність) та застосування адміністративного примусу органом поліції настає тоді, коли громадянин скоює правопорушення чи виникає ситуація загрози громадській безпеці (аварія, природне нещастя, епідемія тощо). По-друге, особливий характер поліцейської діяльності розкривається у понятті охорона, що входить у її зміст і становить основу цієї діяльності. Охорона означає обмеження, захист кого-небудь або чого-небудь від нападів, посягань, захист від небезпеки соціального, природного, біологічного або техногенного характеру.
Із усіх способів охорони особливе значення для характеристики поліцейської діяльності мають адміністративний нагляд та адміністративний примус. Разом ці способи являють собою одну з найхарактерніших ознак, оскільки можна вважати, що поліцейська діяльність – це наглядово-примусова діяльність.
У підрозділі 1.4 «Співвідношення поліцейської діяльності із правоохоронною та профілактичною діяльністю» проведено порівняльний аналіз поліцейської діяльності з правоохоронною та профілактичною діяльністю.
Здійснений аналіз співвідношення правоохоронної та поліцейської діяльності доводить, що поліцейська діяльність є частиною правоохоронної. У свою чергу, поліцейська діяльність об’єднує у собі діяльність спеціальних служб. Тобто погляд на ці види діяльності переконує, що їхнє співвідношення побудоване за таким типом: правоохоронна діяльність найширша, містить у собі поліцейську діяльність, а остання охоплює діяльність спецслужб.
Частково правоохоронну діяльність здійснюють усі органи держави. Наприклад, Міністерство освіти і науки, здійснюючи реєстрацію й ліцензування, реалізує правоохоронну діяльність, не будучи правоохоронним органом. Те ж саме можна сказати про Міністерство охорони здоров’я та інші органи виконавчої влади.
Водночас існує спеціалізована правоохоронна діяльність, що здійснюється структурами, для яких вона є основною.
Правоохоронна діяльність – діяльність, спрямована на охорону тих або інших цінностей, об’єктів, зазначених у законі, що є охоронюваними. До таких об’єктів належать: громадський порядок; громадська безпека; особиста безпека; права і свободи громадян; державний кордон тощо.
Правоохоронна діяльність здійснюється не будь-яким способом, а лише шляхом застосування юридичних засобів впливу і на основі права, закону. Ця діяльність називається правоохоронною тому, що здійснюється охорона зазначених у законі об’єктів на основі права.
Поняття правоохоронна діяльність охоплює і поняття поліцейська діяльність. Ці поняття досить схожі, але не тотожні. Не всі правоохоронні органи можна назвати поліцейськими. В основі виокремлення поліцейських органів із правоохоронних є дві ознаки, які відрізняють їх від суду, прокуратури, нотаріату та ін. По-перше, поліція (органи МВС, СБУ, УДО, митна, прикордонна служби) є частиною виконавчої влади. Якщо суд, охороняючи громадський порядок, особисту безпеку, власність, здійснює правосуддя шляхом призначення покарання за вчинений злочин, то поліція при виконанні цих самих завдань здійснює адміністративну, виконавчу діяльність, але шляхом використання специфічних методів.
Профілактична діяльність перш за все тісно пов’язана із протиправними проявами як об’єктом діяльності. Тобто профілактична діяльність спрямована безпосередньо на попередження, припинення, протидію, боротьбу з правопорушеннями. Таким чином, автор стверджує, що вихідними, базовими поняттями, що охоплюють усі відомі види впливу на злочинність, необхідно вважати «протидію» та «боротьбу». Протидію злочинності необхідно розглядати як складну юридичну категорію, яка включає в себе різноманітні за своїм характером і змістом заходи. Умовно, ці заходи поділяються на три групи: попереджувальні, кримінально-правові та відновлюючі.
На основі дослідження автор приходить до висновку, що профілактична діяльність є певною частиною поліцейської діяльності.
Розділ 2 «Поліцейське право як регулятор поліцейської діяльності держави» присвячено дослідженню сутності та генезису поліцейського права та його характерних ознак як галузі права.
У підрозділі 2.1 «Характеристика сучасних концептуальних підходів до поліцейської діяльності» визначено поліцейську діяльність держави як об’єкт правового регулювання.
Концептуальний підхід до роботи поліції, тобто шляхи виконання поставлених цілей, тісно пов’язано з філософією правління, а саме з тим, як держава веде себе по відношенню до людей. Дисертант стверджує, що діяльність поліції – безперервний і динамічний процес: різні ситуації вимагають різних методів роботи, зміни в суспільстві створюють необхідність застосовувати нові підходи.
Кризовий підхід до роботи поліції (crisis) визначається як постійно репресивна діяльність поліції, при якій її співробітники зосереджені на підтримці порядку і контролі насильства. Цей принцип швидше характеризується відсутністю концепції, ніж є концептуальним підходом. Як правило, даний принцип роботи поліції зустрічається в країнах (іноді під час перехідного періоду) або в окремих регіонах, що зазнають розпад або занепад, над якими держава ризикує втратити контроль.
Авторитарний підхід до роботи поліції. Авторитарна поліція (authoritarian policing) діє в умовах авторитарних політичних систем, але може зберігатися і після переходу до демократії. Як правило, пріоритетні напрямки роботи поліції визначає сама поліція чи уряд, не зважаючи на потреби населення і переваги громадян. При цьому поліція схильна діяти в односторонньому порядку і чинити так, як вважає за потрібне. Її увагу найчастіше зосереджено на контролі за населенням, а не на розвитку партнерських відносин з ним. Поліція на службі суспільства. Поліцію на службі суспільства (community) можна визначити як спільні зусилля поліції та населення, спрямовані на виявлення проблем злочинності та порушення порядку та залучення всіх складових суспільства до пошуків вирішення цих проблем. В основі даного визначення лежить припущення про те, що поліція не може поодинці контролювати злочинність і стежити за порядком, а потребує підтримки суспільства в справі забезпечення безпеки.
Проблемно-орієнтований підхід до діяльності поліції. Проблемно-орієнтована діяльність поліції (problem oriented policing) нерідко згадується під скороченою назвою ПОП. Ця концепція передбачає збір інформації про проблеми певного району, на відміну від розслідування конкретного злочину, вчиненого конкретним правопорушником. Повноцінний підхід до ПОП вимагає систематичного виявлення проблем та їх аналізу, за яким повинно піти необхідне втручання та подальша оцінка.
У підрозділі 2.2 «Правова природа суспільних відносин, що виникають за участю поліцейських органів, як предмет поліцейського права» досліджується правова природа суспільних відносини, які виникають в ході поліцейської діяльності держави.
У відносинах, які виникають між громадянами тієї або іншої держави, з одного боку, і органами виконавчої влади з іншого, складаються дві групи зв’язків.
Перша група відносин носить організаційний характер. Органи виконавчої влади на основі державно-владних повноважень організують економічне й соціально-культурне життя суспільства.
Друга група відносин характеризується тим, що в людини є на основі ст. 29 Загальної декларації прав людини й чинного законодавства України право вимагати від органів виконавчої влади захистити її від порушників прав і свобод. У той же час органи виконавчої влади зобов’язані задовольнити ці вимоги.
Характерною сутнісною рисою адміністративно-правових відносин є зв’язки типу «влада – підпорядкування». При цьому владний момент здійснюється з боку вищестоящого за ієрархічною схемою зв’язків органу виконавчої влади відносно нижчестоящого органу або окремої особи. А тут навпаки. Право вимоги належить людині, що перебуває на нижчому щаблі ієрархічної градації стосовно органів виконавчої влади. Право вимоги захистити права й законні інтереси громадянина породжує зв’язки між громадянином й органом виконавчої влади. Зміст таких зв’язків носить характер формули вимоги. Слідом за цим виникає правозахисне відношення вже між органом виконавчої влади й порушником прав, законних інтересів громадян, вимог моралі, громадського порядку й загального добробуту. І ті, і інші не можуть існувати один без одного, а в сукупності становлять систему.
Пропонований підхід, на думку дисертанта, дозволяє виділити дві підгалузі матеріального адміністративного права: організаційне адміністративне право й поліцейське (правозахисне) адміністративне право.
Правозахисний характер поліцейського адміністративного права навряд чи доцільно зв’язувати з діяльністю тільки поліції. Всі суб’єкти адміністративно-правових відносин у рамках своєї компетенції зобов’язані здійснювати правозахисну діяльність.
Підрозділ 2.3 «Генезис формування та розвитку поліцейського права» присвячено історичному аналізу формування поліцейського права.
Останнім часом намітилася тенденція до ретельного вивчення історичного розвитку політико-правових концепцій XVIII-XX століть.
Поліцейське право, як самостійна галузь права, сформувалося на базі науки про поліцію, яка, у свою чергу, зародилася у 18 столітті. Вона розглядала поліцейську діяльність не з погляду права й правових її меж, а винятково з філософсько-історичної точки зору, виходячи з поняття «про загальне добро», ретельно розробленого філософом Християном Вольфом. Отже, наука про поліцію не була при своєму зародженні наукою юридичною. У ній суспільство й індивід були не суб’єктами, а об’єктами управління; межі ж і форми цього управління визначалися доцільністю, а не поняттям про правомірність, про юридичний порядок співвідношення між керуючими та керованими суб’єктами.
Перші спроби створення поліцейського апарату спостерігаються при Рішельє у Франції, але організація цього апарату отримує завершення в епоху Людовіка XIV. Збільшення в розмірах Парижу та інших міст Франції в середині XVII століття спонукало Людовіка XIV провести реформу поліції, за якою вона ставала спеціальним відомством, підпорядковувалась центральній владі та зобов’язана була здійснювати нагляд за всіма сторонами внутрішнього життя.
На базі поліцейського законодавства з’явилась перша наукова праця французького адміністратора Н. Деламара (1639-1723) під заголовком “Трактат про поліцію”.
Справу, розпочату Деламаром, продовжили німецькі вчені Юсті, Зонненфельс, Берг і Моль.
Наука поліцейського права зародилася в Німеччині наприкінці 18 сторіччя, причому ця наука з першого ж моменту свого виникнення структурно складалася із двох частин, а саме поліції безпеки (Sicherheitspolizei) і поліції добробуту або благоустрою (Wohlfartpolizei). Розгляд німецького поліцейського права становить особливий інтерес через те, що воно вплинуло на становлення й розвиток поліцейського права й науки про поліцію.
У Росії одним із продовжувачів традицій німецької школи поліцейського права був Іван Юхимович Андрєєвський (1831-1891). У своїй основній праці по даному питанню «Поліцейське право» він писав про те, що безпека й добробут виступають як найважливіші умови, які визначають життя людини, розвиток її здібностей і можливостей досягнення її людських цілей.
Вивчення поліцейського права представляє не тільки теоретичний, але й практичний інтерес. Воно дозволить розвити ряд важливих галузей права (наприклад, міграційне, фінансове, податкове, управлінське), удосконалювати чинне законодавство.
Підрозділ 2.4 «Адміністративно-правове регулювання поліцейської діяльності в Україні» присвячено дослідженню нормативно-правових актів, які характеризують законодавчу відокремленість поліцейського права в Україні.
Норми поліцейського права одержують зовнішнє оформлення в нормативних – законодавчих і підзаконних актах. На сьогоднішній день в структурі поліцейського законодавства можна виділити перелік опорних законів і підзаконних актів. До них належать: Кодекс України про адміністративні правопорушення, Закон України “Про міліцію”, Закон України “Про внутрішні війська Міністерства внутрішніх справ України”, Закон України “Про правовий режим надзвичайного стану” Закон України “Про оперативно-розшукову діяльність”, Закон України “Про пожежну безпеку”, Указ Президента України “Про Положення про Міністерство внутрішніх справ України”, постанова Кабінету Міністрів України “Про затвердження Правил застосування спеціальних засобів при охороні громадського порядку в Україні” та інші.
Порівнюючи радянське “поліцейське законодавство” з сучасним українським, необхідно зазначити якісно нову сторону останнього: в його структурі більш питому вагу зайняли законодавчі акти прямої дії. Достатньо назвати Закон України “Про міліцію” та Закон України “Про внутрішні війська Міністерства внутрішніх справ України” – законодавчі акти, які не страждають декларативністю, бланкетністю та ідеологічним лицемірством.
Норми поліцейського права, які встановлюють та охороняють громадський порядок, створюють систему, яка повинна відзначатися стабільністю та узгодженістю норм між собою. Тому дуже важливо, щоб громадський порядок регламентувався єдиним законодавчим актом, який би узгоджував між собою та регламентував всі інші нормативні акти поліцейського характеру. Ця проблема стала особливо актуальною в наш час, коли схожі акти видаються як органом законодавчої, так і органами виконавчої влади.
Таким чином, поліцейське право характеризується такою ознакою як законодавча відокремленість. Тобто реально існує сукупність нормативних актів, які об’єднують поліцейські норми. Норми поліцейського права не тільки визначають права, але й покладають на громадян різні обов’язки в сфері громадського порядку: дотримуватись правил пожежної безпеки, правил дорожнього руху, правил, регулюючих режим надзвичайного стану. Крім того, норми поліцейського права містять значну кількість приписів, через які на громадян покладаються обов’язки утримуватись від скоєння протиправних діянь.
Підрозділ 2.5 «Поліцейське право в системі права України та його інтеграція в освітній процес» присвячений впровадженню засад поліцейського права в освітній процес суб’єктів поліцейської діяльності.
На сьогодні відбувається утвердження нової філософії виховання і освіти працівників і образу чесного поліцейського, який поважає людську індивідуальність, дотримується законів та прав людини, викликає повагу громадян, які користуються його послугами. Ця модель кардинально відрізняється від моделей традиційних. Нова модель діє згідно з новими теоретичними підходами: поліція сприяє персональному зростанню працівника, залучатиме у свої ряди кращих. Керівник тут виступає як «вчитель», що займається організацією спільної роботи єдиної команди. Використовуються нові методи: соціалізація працівника з перших днів його служби та встановлення гуманних відносин як всередині системи поліцейської служби, так і зовні, у спілкуванні з громадянами. Йдеться про розвиток людських відносин між працівниками й адміністрацією, які можливі лише в умовах взаємної чесності та довіри всередині поліцейської системи.
Дисертант зазначає, що на сьогодні в навчальних закладах системи виокремлено особливу частину адміністративного права – адміністративну діяльність, яка викладається як нормативна навчальна дисципліна. Викладання цієї дисципліни базується саме на вивченні системи поліцейських відносин у суспільстві, які виникають за участю міліції.
Таким чином, автор приходить до висновку, що особливого значення для поліцейської діяльності набувають проблеми ефективності та її підвищення для вдосконалювання управління соціальними процесами, максимального використання досягнень науково-технічної революції і можливостей правового, демократичного суспільства.
Освіта в своїй якісній характеристиці – це не тільки цінність, система або процес. Це – за самим своїм значенням ще й результат, який фіксує факт привласнення і державою, і суспільством, і особистістю всіх тих цінностей, які народжуються в процесі освітньої діяльності і такі важливі для економічного, етичного, інтелектуального стану споживачів продукції освітньої сфери – держави, суспільства, кожної людини, всієї цивілізації в цілому.
Розділ 3 «Адміністративно-правовий механізм забезпечення поліцейської діяльності» складається з чотирьох підрозділів, які присвячені дослідженню елементів механізму забезпечення поліцейської діяльності.
Підрозділ 3.1 «Зміст правового механізму забезпечення поліцейської діяльності» присвячено розгляду теоретичних засад механізму правового регулювання загалом та поліцейської діяльності зокрема.
Адміністративно-правове регулювання у різноманітних сферах державного управління традиційно поділяється на три основні групи: сфера економіки, господарювання та пов’язані з ними сфери так званого міжгалузевого управління; сфера соціального і гуманітарно-культурного спрямування; сфера адміністративно-політичного характеру, до яких зазвичай належить і діяльність з охорони громадського порядку.
Функціонування правової системи держави забезпечується комплексом державно-правових механізмів. Поняття адміністративно-правового механізму як виду державно-правового механізму є найменш розробленим, оскільки воно використовується дуже рідко. Державно-правовий механізм досить часто ототожнюється з механізмом правового регулювання. В адміністративно-правовій літературі адміністративно-правовий механізм досить часто ототожнюється з механізмом адміністративно-правового регулювання.
Дисертант розглядає механізм правового регулювання як узяту в єдності всю сукупність юридичних засобів, за допомогою яких забезпечується правовий вплив на суспільні відносини. При цьому автор вважає, по-перше, що поняття «механізм правового регулювання» – це категорія, яка повинна охопити всі правові засоби. По-друге, «механізм правового регулювання» не тільки збирає їх, але і розставляє їх по своїх місцях, у результаті чого, перед нами виявляються не розрізнені явища (норми, тлумачення, юридична техніка тощо), а цілісний механізм, кожна частина якого, що взаємодіє з іншими, виконує свої специфічні функції.
У підрозділі 3.2 «Загальна характеристика поліцейської системи держави» виділяються елементи поліцейської системи держави та їх характерні ознаки.
Будь-яка держава (як політична організація суспільства, яка поширює свою владу на все населення в межах території країни, видає юридично обов’язкові веління, володіє суверенітетом, а також спеціальним апаратом управління і примусу) для успішного вирішення завдань, що виникають перед нею, володіє спеціальним механізмом.
У різні епохи розвитку людського суспільства механізм (апарат) держави мав відмінні один від одного структуру і функції. Неухильно просуваючись по шляху прогресу, людська цивілізація створювала такі державні органи, які в цілому забезпечували її успішний і неухильний розвиток. Функціональна та структурна різноманітність державного механізму в різних країнах дозволила вітчизняним ученим-юристам і політологам виділити його найбільш загальні й істотні ознаки, властиві для абсолютної більшості держав минулого і сучасності. Так, державний апарат являє собою систему органів, за допомогою яких здійснюється державна влада, виконуються основні функції держави, досягаються цілі і завдання, які стоять перед державою на різних етапах її розвитку.
Залежно від специфіки розв’язуваних державою завдань її функції діляться на внутрішні і зовнішні. Внутрішні функції держави поділяються на регулятивні (регулювання суспільних відносин всередині країни) і охоронні (охорона прав і свобод людини і громадянина, забезпечення правопорядку, його захист від протиправних посягань).
Ці функції перманентно притаманні будь-якій державі протягом всієї людської історії і реалізуються вони спеціально функціонуючими в механізмі держави правозастосовчими органами.
Незалежно від форми устрою, правління і політичного режиму кожна держава у своєму механізмі має сукупність державних органів, що забезпечують її національну безпеку.
Ядро системи забезпечення внутрішньої безпеки, його основу, складає поліцейська система держави, що діє в системі виконавчих органів влади, яка поряд з органами законодавчої та судової влади і утворює систему забезпечення внутрішньої безпеки країни. Таким чином, організаційна структура системи забезпечення внутрішньої безпеки складається з трьох підсистем, кожна з яких є самостійною системою більш низького рівня, що реалізує функції щодо забезпечення безпеки держави від внутрішніх загроз відповідно до конституційного принципу поділу влади: законодавчої, виконавчої (поліцейської) і судової.
Елементами поліцейської системи держави є тільки ті правоохоронні органи країни, які здійснюють свою специфічну діяльність в рамках виконавчої гілки влади, в суворій відповідності до законодавства конкретної держави, де вичерпно чітко визначено їх повноваження, завдання та обов’язки.
Але для всіх країн без винятку характерний постійний, наполегливий і безперервний пошук оптимальної структури поліцейської системи, яка адекватно реагує на нові виклики, що постають перед демократичною державою в XXI столітті.
Не залишилась осторонь цих процесів і Україна, про що свідчить постійний пошук оптимізації та реформування як органів внутрішніх справ в цілому, так і міліції зокрема.
Підрозділ 3.3 «Поліцейські правовідносини» присвячено аналізові суспільних відносин, які виникають в ході поліцейської діяльності.
Між правовими нормами і правовідносинами існує досить жорстка залежність: в житті виникають тільки ті адміністративно-правові відносини, на які вказують адміністративно-правові норми. Це положення повністю застосовується до поліцейських правовідносин. Можна сказати, що поліцейське правовідношення є норма поліцейського права в русі.
Для загальної характеристики поліцейського правовідношення автор вважає, що воно виникає з приводу охорони порядку, перш за все в громадських місцях. Одним з його суб’єктів є, як правило, наглядовий (поліцейський) орган виконавчої влади. Іншим суб’єктом можуть виступати органи виконавчої влади, громадяни, організації, установи та підприємства будь-якої форми власності, громадські об’єднання. Поліцейські правовідносини різноманітні за своїм характером і не будуються виключно за формулою “влада – підлеглість”. Поліцейському праву притаманні і “горизонтальні”, і “діагональні”, і “вертикальні” відносини.
Найбільш розповсюдженими є регулятивні поліцейські правовідносини: наглядові органи – громадянин, які виникають з обов’язку поліцейського органу здійснювати спостереження за громадським порядком та які існують на основі правомірної поведінки громадян. Життя кожної людини може скластися таким чином, що громадянин до останніх своїх днів може не мати справи з судом ні в якості підсудного в кримінальному провадженні, ні в якості сторони в цивільній справі. В нього може не бути сторін зіткнення з представницькою владою, але йому важко і навіть неможливо уникнути відносин з поліцейськими установами та їх посадовими особами: з дільничним інспектором, інспектором ДАІ, постовим міліціонером. Такі поліцейські правовідносини утворюють нормальне коло відносин у сфері громадського порядку і є по суті “горизонтальними”.
Поліцейські правовідносини охоронного характеру: наглядовий орган – громадянин, виникають на ґрунті вчинення останнім адміністративного правопорушення та пов’язані із застосуванням з боку поліцейського органу адміністративного примусу і спрямовані на витіснення небажаних для суспільства негативних явищ, і будуються за формулою “влада – підлеглість”.
Підрозділ 3.4 «Поліцейсько-правові норми» присвячено дослідженню норм, які регулюють поліцейські правовідносини.
Дисертант норми поліцейського права підрозділяє на дві групи:
1) норми, які визначають обов’язки, права і відповідальність компетентних (наглядових) органів в сфері громадського порядку;
2) норми, які визначають правовий статус громадян в названій сфері.
Перша група норм регулює діяльність наглядових (поліцейських) органів по спостереженню та застосуванню адміністративного примусу в місцях, які мають громадське значення. До цієї групи входять норми, які встановлюють нормотворчу компетенцію наглядових органів в сфері громадського порядку, обов’язки і права міліції, державного пожежного нагляду, санепідемнагляду та інших поліцейських органів по охороні громадського порядку, попередженню і припиненню протиправних діянь в сфері громадського порядку, а також норм, що встановлюють відповідальність наглядових органів за свою діяльність як перед вищепоставленими ланками, так і перед судом за скаргою громадян. До цієї групи можна віднести норми, які регулюють діяльність громадських формувань, які беруть участь в охороні громадського порядку.
Друга група норм поліцейського права встановлює права, обов’язки і відповідальність громадян в сфері громадського порядку.
Громадяни мають право в спокійних та вільних умовах проводити час в громадських місцях – на вулицях, майданах, в парках, в громадському транспорті. Громадяни мають право на участь в охороні громадського порядку в складі народних дружин, на самооборону, на придбання, зберігання і носіння спеціальних засобів самооборони, споряджених речовинами сльозоточивої і подразнюючої дії.
Розділ 4 «Організаційно-правові засади поліцейської діяльності в Україні та зарубіжних країнах» присвячено порівняльно-правовому аналізу організації поліцейської діяльності в Україні та зарубіжних країнах.
У підрозділі 4.1 «Сутність громадського порядку як предмета поліцейської діяльності держави» визначаться громадський порядок як предмет охорони поліцейської діяльності.
В існуючій юридичній літературі до теперішнього часу ще не склалося єдиної думки щодо поняття громадського порядку. Одні автори ототожнюють його з поняттям правопорядку, порядком суспільних відносин, інші – розуміють під громадським порядком певну поведінку людей в громадських місцях, треті – пов’язують це поняття з громадськими відносинами, які забезпечують створення нормальних умов для діяльності громадян, підприємств, установ, організацій.
Базуючись на загальному аналізі вчення про громадський порядок, діючого законодавства, а також правоохоронної діяльності державних органів, дисертант виявляє необхідність узагальнення поняття громадського порядку та визначення системи понять громадського порядку.
Здійснене дослідження дозволяє стверджувати, що громадський порядок являє собою урегульовану правовими та іншими соціальними нормами певну частину суспільних відносин, які складають режим життєдіяльності у відповідних регіонах, забезпечують недоторканність життя, здоров’я та гідності громадян, власності та умов, що склалися для нормальної діяльності установ, підприємств, організацій, посадових осіб і громадян. Таке визначення громадського порядку не суперечить сутності цього поняття, офіційно визнаного вченими-адміністративістами ще за радянських часів.
На більш детальному рівні громадський порядок можна розглядати як результат неухильного та ретельного виконання кожної зі сторін своїх обов’язків, які склалися під впливом правових та інших соціальних норм і виникаючих в результаті цього суспільних відносин, за своїм змістом забезпечуючих недоторканність життя, здоров’я та гідності громадян, власності, умов нормальної діяльності установ, підприємств, посадових осіб і громадян. Невиконання однією зі сторін з яких-небудь причин зумовлених суспільними відносинами обов’язків, порушує відносини, що склалися, та робить неможливим реалізацію другою стороною свого права, що й тягне порушення в тій чи іншій мірі режиму, що склався, тобто громадського порядку, якщо це стосується відносин, що складають його суть.
Підрозділ 4.2 «Охорона громадського порядку як вид поліцейської діяльності міліції України» присвячено дослідженню поліцейської діяльності міліції України, саме як охорони громадського порядку.
Забезпечення в країні належного громадського порядку та громадської безпеки, які відповідають вимогам сучасного періоду, є однією з функцій держави, в здійсненні якої важлива роль відводиться органам внутрішніх справ, для яких у відповідності з їх правовим положенням забезпечення громадського порядку та громадської безпеки в країні є головною метою.
Правовою основою організації та діяльності служби міліції громадської безпеки є законодавчі та інші нормативні акти, що регулюють громадський порядок, визначають організацію і встановлюють обов’язки, права органів внутрішніх справ, форми і методи їх діяльності. Завдання, функції і організаційну побудову цієї служби, конкретні форми і методи діяльності апаратів і підрозділів, які входять до її складу, на основі чинного законодавства встановлюються нормативними актами МВС України.
У вирішенні покладених на міліцію громадської безпеки завдань важлива роль належить службі охорони громадського порядку, що здійснює адміністративно-правовий захист типових для громадського порядку і громадської безпеки групових і міжособових відносин від злочинних та інших протиправних посягань.
Поняттям “служба охорони громадського порядку” охоплюється сукупність апаратів і підрозділів міліції, а також їх особовий склад, які в адміністративно-правових формах здійснюють охорону громадського порядку і боротьбу із злочинністю. Апаратами громадського порядку є структурні підрозділи громадської безпеки, які входять до складу відповідних органів внутрішніх справ.
З основних завдань служби охорони громадського порядку випливають її функції, які є комплексом організаційних і правоохоронних дій, спрямованих на організацію і безпосереднє здійснення адміністративно-правової охорони громадського порядку, боротьбу із злочинами і іншими правопорушеннями, а також виконання інших завдань, що постають перед цією службою.
Апарати і підрозділи служби охорони громадського порядку реалізують свої функції, здійснюючи два нерозривно пов’язані види діяльності: організаційну і адміністративно-виконавську. Організаційна діяльність (організаторська робота) полягає в реалізації комплексу функцій управлінського характеру, до яких належать: визначення об’єктивно необхідних і науково обґрунтованих цілей по охороні громадського порядку і боротьбі із злочинністю; розробка структури апаратів і підрозділів служби охорони громадського порядку, функціональних обов’язків їх працівників; управління діяльністю підлеглих апаратів і підрозділів по виконанню поставлених завдань; їх кадрове і матеріально-технічне забезпечення і тощо.
Суть адміністративно-виконавської діяльності служби охорони громадського порядку полягає в реалізації функцій по безпосередньому практичному забезпеченню особистої безпеки громадян, охороні громадського порядку і забезпеченню громадської безпеки, здійсненню профілактичних і адміністративно-правових заходів боротьби з правопорушеннями, а також у виконанні інших функцій, що випливають із завдань її апаратів і підрозділів. При цьому слід підкреслити, що реалізація усіх функцій даної служби в більшій або меншій мірі спрямована на виконання пріоритетного завдання – забезпечення особистої безпеки громадян.
У підрозділі 4.3 «Організаційно-правові засади діяльності поліції зарубіжних країн» аналізуються організаційні та правові засади поліцейської діяльності деяких зарубіжних країн, зокрема, Франції, Великобританії, Німеччини, Канади, Польщі.
Правові системи, тобто законодавство зарубіжних країн, на яких базується діяльність поліції, поділяються на загальну (система статутного права – їх дотримуються Великобританія, США, Канада) та континентальну, яку представляє правова система Франції.
Головний чинник такого поділу правових систем полягає в тому, що в країнах континентального права існують "писані", тобто прийняті вищими органами законодавчої влади кримінальні, кримінально-процесуальні та інші кодекси, які регламентують діяльність правоохоронних органів та весь процес виявлення правопорушень, покарання правопорушників, попередження правопорушень тощо.
У країнах загального або статутного права детальні систематизовані кодекси відсутні й діяльність правоохоронних органів спирається на Статути (акти парламенту), які приймаються щорічно, або на судові прецеденти.
Необхідно зазначити, що цей поділ правових систем досить умовний, оскільки, наприклад, у Канаді існує свій закон; федеральний кримінальний кодекс діє у США, а поряд з ним кримінальні кодекси в кожному штаті країни. У Великобританії діє система статутів, прийнятих парламентом, їх можна вважати кодифікованим законодавством, що регулює діяльність правоохоронних органів та поліції зокрема.
Основними нормативними актами, які визначають діяльність поліції Великобританії в цілому та адміністративну діяльність зокрема, можна вважати: Статут про поліцію 1996 р., Статут про поліцію та засоби доказування в кримінальних справах 1984 р., Статут про кримінальне судочинство 1988 р., Статут про кримінальну процедуру та розслідування 1996 р., Статут про охорону громадського порядку 1986 р. та багато інших.
Крім того, як уже відмічалося, діяльність поліції визначається судовими прецедентами. Дії поліції повинні бути лише такими, якими їх визнав суд у будь-якій конкретній справі. В окремих випадках спостерігається тенденція, коли судові прецеденти об’єднуються і Статут приймається парламентом.
Поліція Канади, як і поліція Великобританії, діє на підставі Статутів, затверджених парламентом.
Якщо взяти країни континентального права і, зокрема, Францію, то правовими основами адміністративної діяльності і поліції, і жандармерії, є в першу чергу Конституція Франції, Декрет уряду Франції "Про поліцію", який останнього разу був змінений 18 березня 1986 р., Декрети "Про жандармерію" 1970 р., "Про муніципальну поліцію та виправні роботи" 1791 р., "Про повітряну поліцію" 1929 р. та багато інших.
Крім того, в адміністративній діяльності поліції та жандармерії Франції, так як і в США, на кожній поліцейській дільниці є детально розроблені описи стандартних ситуацій та дій поліції в тих чи інших з них, так звані адміністративні накази.
У США, Франції та й інших країнах є детально розроблені збірники для поліцейських, які щорічно поновлюються згідно з розвитком законодавства і в багатьох випадках гарантують безпомилкову діяльність поліції.
Підрозділ 4.4 «Організаційно-правові заходи МВС України щодо вдосконалення поліцейської діяльності органів внутрішніх справ» присвячено висвітленню заходів щодо вдосконалення поліцейської діяльності органів внутрішніх справ України.
Процес удосконалення охорони громадського порядку і забезпечення громадської безпеки має базуватися на принципах: верховенства закону, провадження діяльності відповідних підрозділів міліції виключно з метою захисту життя, здоров’я, прав і свобод людини, інтересів суспільства та держави від протиправних посягань; єдності системи органів внутрішніх справ України, її максимальної економічності і гнучкості структурної побудови; першочергового забезпечення діяльності й розвитку низових ланок органів внутрішніх справ як основи МВС України; пріоритетності орієнтації служби і підрозділу на вирішення завдань боротьби зі злочинністю та підтримання громадської безпеки; тісної співпраці з місцевими органами державної виконавчої влади щодо забезпечення правопорядку на їхніх територіях; участі у поданні соціальної та правової допомоги громадянам; сприяння у межах своєї компетенції державним органам, підприємствам, установам і організаціям у виконанні покладених на них законом обов’язків.
Головним завданням служб МВС України, покликаних забезпечувати охорону громадського порядку і громадську безпеку є забезпечення внутрішнього правопорядку в державі, яке передбачає виконання таких функцій: попередження, виявлення, припинення злочинів та інших правопорушень, встановлення та затримання осіб, які їх вчинили; визначення тактики і стратегії забезпечення громадського порядку; профілактика правопорушень; нагляд за дотриманням громадянами та посадовими особами підприємств, установ і організацій, незалежно від форм власності, чинного законодавства, та нагляд за особами з антисоціальною поведінкою, які перебувають на обліку в міліції.
На основі проведеного дослідження автор пропонує власні заходи вдосконалення поліцейської діяльності органів внутрішніх справ.
Розділ 5 «Здійснення поліцейської діяльності у правовій державі» присвячено висвітленню пропозицій щодо здійснення поліцейської діяльності у правовій державі.
У підрозділі 5.1 «Реалізація зобов’язань поліційної влади у правовій державі (світовий досвід)» висвітлено здобутки міжнародного співтовариства в ході реалізації поліцейської діяльності у правовій державі.
У правових зобов’язаннях поліційної влади відображається рішучий перехід від поліційної держави до ліберальної правової держави.
У демократичній правовій державі першочергового значення набуває функція охорони державою безпеки життя та здоров’я, автономного розвитку особистості, гарантованого конституційними нормами, а також діяльності органів держави відповідно до конституції та права. Ефективне забезпечення внутрішньої безпеки може легко вступити у конфлікт з конституційними свободами, коли з метою відвернення загрози здійснюється втручання в охоронювану законом приватну сферу громадян.
У демократичній правовій державі діяльність поліції, – втім, як і інших державних органів, – врегульована у конституції, де закладено її підстави та межі, а також у інших законах. Провідні конституційні принципи, а саме повага і захист честі людини, основних прав та демократичної правової держави та їх охорона, визначають цілі та межі поліційної діяльності. Відвернення загроз поліцією є конституційно-правовим обов’язком держави та її невід’ємною функцією. Інакше кажучи, поліційне право та право забезпечення безпеки володіє конституційною та організаційно-правовою легітимністю. Завданням поліції у демократичній правовій державі є забезпечення правового миру та внутрішньої безпеки, охорона державних органів від зазіхань на їхню діяльність з боку зовнішніх впливів, а також захист людей при реалізації ними прав та свобод, гарантованих конституцією. Саме в останній сфері держава має безліч обов’язків, які відповідають правам окремих осіб: захист честі та гідності людини, її життя та здоров’я, шлюбу та сім’ї, здійснення політичних прав тощо. Такі захисні обов’язки мають безпосередньо виконуватись державою превентивно не тільки через надання благ, а й через обмежувальні заходи, що вживаються для відвернення загроз та профілактики протиправних дій згідно з нормами поліційного права.
У підрозділі 5.2 «Система поліції та практика поліцейської діяльності в сучасних демократичних державах» висвітлено системно-функціональні особливості поліцейської діяльності деяких зарубіжних держав (США, Великобританії, Канади, Німеччини, Італії).
В цілому у сучасному світі існує декілька типів побудови поліції та її діяльності у сфері охорони громадського порядку та громадської безпеки.
У Великобританії, її колишніх колоніях більшості штатів США дії, які мають ознаки злочину, поліція розслідує самостійно, при наявності необхідних доказів висуває обвинувачення та направляє справу до суду. При цьому керівник поліції керується, в більшості випадків, “здоровим глуздом”.
Континентальна система передбачає, що поліція повинна доповідати про подію так званому судовому слідчому, який разом з нею проводить розслідування. Після його закінчення матеріали передаються прокуророві для порушення кримінальної справи. Нормативні документи зазначених країн розрізняють два види поліції: судову та адміністративну.
Розмежування судової та адміністративної поліцій має велике значення, оскільки воно визначає обсяг повноважень працівників поліцейського апарату у сфері, пов’язаній з кримінальним судочинством, де права громадян можуть бути ґрунтовно обмежені. У законодавстві зазначених країн чітко визначені особи, які виконують поліцейсько-судові функції.
У Франції судово-поліцейськими повноваженнями наділені службовці поліцейських формувань, яким відповідно до закону присвоєні титули посадової особи або агентів судової поліції.
У США існує понад 40 тис. самостійних формувань поліції на декількох рівнях: федеральному, штатів, округів (графств) та місцевому. До федеральних відносяться ФБР, служба маршалів та Бюро тюрем, Казначейство, берегова охорона, митне бюро, корпус військової поліції, Поштова служба та деякі інші.
До поліцейських органів земель ФРН належать: поліція охорони громадського порядку, кримінальна поліція, спецслужби, такі як водна поліція та поліція оперативного втручання.
До функцій поліції охорони громадського порядку входять: попередження та припинення правопорушень, видача дозволів на право займатися окремими видами діяльності, нагляд за дорожнім рухом тощо. Кримінальна та водна поліції мають свій обсяг компетенції, а поліція оперативного втручання за своїми функціями дещо рівнозначна діяльності “Беркуту”.
В Італії існує корпус державної поліції, який підпорядковується МВС, корпус карабінерів міністерства оборони, фінансова гвардія, яка підпорядкована міністерству фінансів та оборони і лісова охорона, яка підпорядкована міністерству сільського господарства.
Даний аналіз дозволив дисертанту розробити пропозиції щодо вдосконалення організаційної структури поліцейських підрозділів України.
У підрозділі 5.3 Імплементація світових стандартів у поліцейську діяльність міліції в Україні» запропоновано основні принципи і засади поліцейської діяльності, які доцільно впровадити в Україні.
Діяльність органів внутрішніх справ України, в тому числі й міліції, має опиратися на міжнародно-правові та європейські стандарти поліцейської роботи, набутки світового поліцейського співтовариства. Йдеться водночас про гостру потребу врахування корінних змін, що відбулися в українському соціумі в умовах сьогодення, підвищення ефективності та публічності влади, забезпечення пріоритету прав і свобод людини і громадянина. Сама ж діяльність ОВС має вписатися у таку систему управління, яка б була найпрацездатнішою, сприяла становленню України як сучасної, демократичної, європейської держави.
Відповідно до позиції європейського співтовариства, поліція відіграє важливу роль у системі ліберальної демократії, а поліцейська діяльність є цивільною службою і кожен член суспільства чекає від неї користі та якості.
Функції поліції мають безпосереднє відношення до завдань, що стоять перед нею: для чого вона існує? Їх не можна плутати з тим, чим вона займається (тобто з діями поліції; наприклад, при підтриманні громадського порядку). Крім того, функції не слід плутати з повноваженнями поліції. Ці функції випливають з різних принципів у галузі прав людини, що відносяться до діяльності поліції.
Останні кілька років у Європі простежується чітка тенденція повніше інтегрувати поліцію в громадянське суспільство і наближати її до населення. Ця мета в ряді держав досягається за допомогою розвитку поліції за місцем проживання. Одним з головних засобів для досягнення цієї мети є наділення поліції статусом органу публічної служби, а не просто органу, що відповідає за застосування закону.
В результаті проведеного дослідження дисертант вважає, що розділ послуг варто внести до списку завдань сучасної демократичної поліції. Як правило, допомога, що надається поліцією, стосується конкретних ситуацій, в яких вона повинна бути зобов’язана втручатися, – наприклад, коли потрібно надати допомогу будь-якій людині, що перебуває в небезпеці, або допомагати людям зв’язатися з іншими державними чи соціальними службами, при цьому аспект послуг у діяльності поліції залишається розпливчастим і важко піддається визначенню. Як правило, функція поліції як органу публічної служби пов’язана з її роллю органу, до якого може звертатися населення, і доступність поліції є в цьому відношенні одним з найважливіших і основних елементів.