Махиня Роман Анатолійович. Механізми формування та реалізації публічного управління в містах-мегаполісах

Короткий зміст

У вступі висвітлено актуальність теми дослідження, вказано на зв’язок дисертації з науково-дослідними роботами Національної академії; визначено мету, завдання, об’єкт, предмет дослідження, обґрунтовано використання методів; розкрито наукову новизну одержаних результатів, їх практичне значення; наведено інформацію про впровадження, апробацію й опублікування результатів дисертації, її структуру та обсяг.
У першому розділі – “Теоретико-методологічні засади дослідження механізмів формування та реалізації публічного управління в
містах-мегаполісах” – проаналізовано теоретичні засади вивчення публічного управління та його особливостей у містах-мегаполісах, обґрунтовано концептуальні підходи до базових понять дослідження; висвітлено зарубіжний досвід публічного управління в містах-мегаполісах.
Аналіз наукових джерел засвідчив, що розуміння публічного управління у вітчизняній науці є дискусійним – немає усталеного погляду щодо його визначення, сутності й структури, а дисперсність тлумачення цього поняття ґрунтується на відповідних теоріях, зокрема управління, менеджменту, управління системами, а також теорії “політико-управлінської дихотомії”, притаманної 30-м рр. минулого століття.
Продемонстровано, що у вітчизняній науці здебільшого акцент робиться на сформованих до середини 60-х рр. ХІХ ст. науково-практичних напрямах в управлінні: системному аналізі, менеджменті, управлінні як специфічній формі людської діяльності. Теоретичні розробки 70-х рр. ХІХ ст. щодо управління як суспільних відносин слугували підґрунтям для формування поглядів на публічне управління крізь призму соціального управління.
Виявлено, що використання в науковій практиці досвіду значної кількості наукових шкіл і теорій вплинуло на трактування публічного управління, що розглядається з урахуванням різноманітних аспектів та визначається в контексті “адміністративного управління”, “адміністративного менеджменту”, “публічного адміністрування”, “публічного менеджменту”, “партисипативного менеджменту”, “партисипативного управління”, “корпоративного управління”, “залучення громадян”, “регіонального управління”, “регіонального менеджменту”, “регіонально-адміністративного менеджменту”. Публічне управління інтерпретується також із погляду різних галузей знань: філософії, соціології, політології, економічної теорії, кібернетики, синергетики, юриспруденції.
У працях сучасних науковців, які проводять дослідження в галузі державного управління, йдеться про виокремлення публічного управління як певної наукової теорії, доцільність формування відповідного понятійно-категорійного апарату, обґрунтовується природа публічного управління, концептуалізується його зміст, виявляються закономірності. Підтвердженням цього є низка публікацій, у яких окреслюються методологічні засади становлення та розвитку публічного управління (В.Дзюндзюк, Н.Гавкалова, В.Мартиненко), розкриваються питання теорії публічного управління, його ефективності, особливостей (І.Вернудіна, Р.Войтович, О.Оболенський, Л.Приходченко), визначається роль освіти, європейських стандартів і демократичних змін у публічному управлінні (В.Баштанник, Т.Лукіна, Ю.Шаров).
Публічне управління розглядається окремими науковцями як вид управління, що здійснюється на основі волевиявлення колективу людей та реалізується суб’єктами, визначеними громадою, для задоволення потреб і досягнення цілей громади як об’єкта управління; як справляння сукупності раціональних впливів на функціонування й розвиток колективу людей на основі програми управління та інформації про поведінку й стан об’єкта управління, спрямованих на його підтримку, поліпшення й розвиток, для досягнення заздалегідь визначеної сукупності цілей; як вид управління, що поєднує владу, бізнес і суспільство та створює підстави для побудови солідарного суспільства; як система організації влади, що формується, реалізується та розвивається знизу вгору – від територіальної громади до загальнонаціонального рівня; як діяльність, що має забезпечувати ефективне функціонування системи органів державної влади (регіонального та місцевого самоврядування, громадських неурядових організацій, фізичних осіб та інших суб’єктів громадянського суспільства) з метою реалізації державної політики в різних сферах суспільного життя.
Обґрунтовано, що публічне управління в містах-мегаполісах – це комплексна діяльність органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та інституцій громадянського суспільства, що функціонують на території міста-мегаполіса (суб’єкти управлінської діяльності), зумовлена його суспільно-економічними потребами та спрямована на їх забезпечення.
Підкреслено, що на сучасному етапі розвитку ключову роль у світовій економіці відіграють найбільші міста або тісно пов’язана агломерація близько розташованих міст – конурбації, які називаються мегаполісами. За прийнятою у світі класифікацією мегаполіс належить до групи найбільших міст, у яких яскраво проявляються соціальні й економічні протиріччя, виникають соціальні конфлікти, загострюється екологічна ситуація.
Виокремлено загальні тенденції розвитку мегаполісів, зокрема вказано на те, що у великих містах триває зростання урбанізації населення; спостерігаються відмінності на рівні урбанізації розвинених країн і країн, що розвиваються; у промислово розвинених країнах наявна тенденція до скорочення чисельності населення в столичних містах; поширюється домінуючий вплив міст на приміські території; змінюються форми урбанізованого розселення; іде формування нового типу управління містами та їх агломерацією.
Чисельність населення міст-мегаполісів за стандартами ООН перевищує 10 млн осіб. У європейській традиції мегаполісами вважають міста, населення яких перевищує 1 млн мешканців. У сучасних умовах місто-мегаполіс набуває ознак центру ділової та громадської активності, створюючи максимум можливостей у соціальному житті, концентрує при цьому всі його найбільш контрастні прояви і становить своєрідну модель суспільства в мініатюрі. Саме в таких містах утворюється особливий тип соціальних контактів на неформальній основі, які характеризуються високою мобільністю, легкістю встановлення, широтою охоплення, що є однією з основних причин, які притягують до міста нові й нові маси населення. Мегаполіси як осередки економічного та соціального життя завжди були місцями найважливіших громадських подій і функціонально-просторових утворень.
Доведено, що система публічного управління в таких надвеликих утвореннях має певні особливості. Акцентовано увагу на складнощах оптимального поєднання й узгодження державної влади та місцевого самоврядування в містах-мегаполісах. Зазначено, що в Україні
містом-мегаполісом може вважатися м. Київ. Проте аналіз урбанізаційної системи України з позиції європейської ідентифікації мегаполісів дає змогу відносити до них міста Донецьк, Дніпропетровськ, Львів, Харків, Одесу, які мають низку важливих спільних рис (значний сегмент населення в загальній демографічній структурі країни, диверсифікація невиробничого сектору, концентрація інтелектуальних і наукових ресурсів, потужна роль у державних процесах).
Показано, що сьогодні в більш ніж 80 країнах світу формується новий тип управління великими містами та їх агломерацією – управління великою міською агломерацією. З урахуванням ступеня складності об’єктів управління найбільші міста та їх агломерації займають друге місце після держави. Окремі науковці вважають, що сучасні містосистеми складніші ніж держави адекватної демографічної місткості.
Перспективною з погляду вдосконалення системи публічного управління в містах-мегаполісах вбачається традиція залучення до управління мегаполісом інституцій громадянського суспільства, притаманна більшості європейських країн та США. Установлено, що в територіальній структурі сучасних держав представлені міста, які наділені специфічним правовим статусом і механізмом управління. Здебільшого це столиці держав або міста, на базі яких сформувалися метрополії, або міста, які мають важливе значення для держави, стосовно яких установлено особливий порядок. Система управління Великого Лондона, Паризької агломерації, Москви, закритими адміністративно-територіальними утвореннями в Росії передбачає функціонування на одному рівні органів державної влади й органів місцевого самоврядування.
У законодавстві країн щодо системи управління цими містами спостерігається посилення впливу держави та контроль з її боку за управлінням розвитком міст.
У другому розділі − “Вітчизняний досвід формування та реалізації публічного управління в містах-мегаполісах” – розкрито специфіку формування публічного управління в містах-мегаполісах та особливості його реалізації; обґрунтовано нормативно-правове забезпечення формування й реалізації публічного управління в містах-мегаполісах; здійснено аналіз державної політики щодо розвитку міст-мегаполісів.
Обґрунтовано, що система публічного управління в містах-мегаполісах складається з органів державної влади, органів місцевого самоврядування та суб’єктів громадянського суспільства, які взаємодіють, взаємодоповнюють один одного виходячи з єдності публічних інтересів і доцільності узгодження управлінського впливу на керовану підсистему, яка є сукупністю таких елементів, як населення, географічне середовище, містоутворювальна база, що задовольняє потреби соціально-економічної системи більш високого порядку; містообслуговувальна база, що забезпечує функціонування, збереження та розвиток міста-мегаполіса.
Запропоновано визначати механізми публічного управління в
місті-мегаполісі як сукупність економічних, мотиваційних, організаційних і правових засобів, що забезпечують узгодження інтересів органів місцевого самоврядування, органів виконавчої влади й інституцій громадянського суспільства щодо функціонування та розвитку міста-мегаполіса.
Виявлено, що специфіка формування публічного управління в
місті-мегаполісі зумовлена низкою суперечностей між: устроєм і образом міста, що історично склався, та потребами економічного зростання й розвитку; бажаністю збільшення обсягів вироблюваного в місті внутрішнього продукту і паралельним цьому небажаним впливом на якість міського природного середовища; необхідністю надання якнайбільшої свободи для господарської діяльності та супутнім цьому загостренням криміногенної ситуації; об’єктивно бажаним збільшенням тривалості життя, досяжним у мегаполісах, і зміною вікової структури міського електорату; адміністративно встановленими межами та географією фактично існуючих господарських, культурних, духовних і сімейних зв’язків; централізацією та децентралізацією управління.
Доведено, що процес розробки й практичної реалізації державної політики щодо функціонування міст-мегаполісів має складатися з трьох окремих, відносно незалежних фаз: 1) концептуальної (формування концепції політики управління розвитком міст-мегаполісів); 2) формування політики управління розвитком міст-мегаполісів (розробка програм розвитку і системи заходів, що їх забезпечують); 3) реалізації політики управління розвитком міст-мегаполісів (практичне здійснення заходів політики, контроль й аналіз їх виконання, оперативне внесення коригувальних змін, професійний супровід процесу реалізації політики управління розвитком міст-мегаполісів).
Під час аналізу нормативно-правового забезпечення формування та реалізації публічного управління в містах-мегаполісах з’ясовано, що законодавчого закріплення потребує механізм взаємодії між посадовими особами територіальних одиниць різного функціонального призначення на відповідній території, оскільки наявні організаційно-правові механізми в чинному законодавстві та відповідних нормативно-правових актах стосуються лише місцевих органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування адміністративно-територіальних одиниць загального призначення. Виявлено переваги та недоліки системи управління в місті зі спеціальним статусом – Києві, визначені, зокрема, в Законі України “Про столицю України – місто-герой Київ”.
Показано, що всі нормативно-правові акти стосуються адміністративного устрою міста-мегаполіса в контексті розширення або скорочення гілок влади, повноважень органів державної влади, впливу органів місцевого самоврядування щодо розподілу та використання коштів. Доведено, що нормативно-правові акти щодо міст-мегаполісів демонструють: відсутність державної політики щодо міст-мегаполісів; незацікавленість в їх розвитку; брак стратегічних планів розвитку за рахунок розширення, а не перерозподілу існуючих територій; неузгодженість волі та інтересів відповідних суб’єктів державного управління, а також інституцій громадянського суспільства; нестачу норм-принципів, норм-визначень, норм-цілей щодо ефективності публічного управління в містах-мегаполісах; нерозробленість як на теоретичному, так і на науково-практичному рівнях договірних норм щодо обов’язкових відносин між суб’єктами державного управління в
містах-мегаполісах; відсутність чіткого розуміння публічного територіального колективу та його взаємовідносин з адміністративно-територіальними одиницями, які очолюються за призначенням, а також публічної недержавної влади; невизначеність дій у сфері публічного управління щодо відповідальності та правопорушень як з боку суб’єктів державного управління, так і з боку фізичних осіб, організацій, які не мають повноважень у певній сфері; брак системи дій щодо політичної відповідальності. Підкреслено необхідність розробки статутів міст-мегаполісів.
Визначено перелік проблемних питань, що впливають на реалізацію публічного управління в містах-мегаполісах і викликають певні суперечності, серед яких: територіальні та земельні питання, будівництво й розподіл житла, створення соціальної інфраструктури та її вартість. Вирішувати їх запропоновано шляхом використання правового і політичного механізмів через медіаторство, узгоджувальні процедури, арбітраж, комісії з примирення, коаліції громадських організацій міст-мегаполісів. Обґрунтовано доцільність установлення норм матеріальної відповідальності суб’єктів правових відносин під час реалізації публічного управління в містах-мегаполісах, зокрема: репарації (покриття матеріальних збитків у грошовому вираженні, товарами, послугами тощо); реституції (приведення до стану, що існував на момент скоєння протиправних дій: повернення в натурі майна, що було протиправно привласнено або знищено тощо); компенсації (обов’язкова компенсація збитків, оскільки не можна застосувати реституцію з урахуванням втраченої вигоди настільки, наскільки вона встановлена); відсотків (нараховуються тоді, коли це необхідно для забезпечення повноти покриття збитків); субституції (різновид реституції щодо заміни неправомірно знищеного або зламаного майна, будинків, транспортних засобів, художніх цінностей, особистого майна тощо).
Виявлено, що умови забезпечення дієвості державної політики щодо розвитку міст-мегаполісів визначаються такими інструментами, як нормативно-правове та фінансове забезпечення, адміністративна регламентація, управління комунальною власністю, розвиток взаємовідносин між владою, бізнесом і громадою.
У третьому розділі − “Удосконалення механізмів публічного управління в містах-мегаполісах” – розглянуто напрями вдосконалення публічного управління в містах-мегаполісах; проаналізовано функціонування основних підсистем публічного управління мегаполіса; розкрито особливості інтегрального механізму формування та реалізації публічного управління в місті-мегаполісі.
Доведено, що реалізація публічного управління в містах-мегаполісах базується на механізмі стратегічного партнерства і спрямована на управління проектами розвитку міста-мегаполіса для досягнення його стратегічних пріоритетів. Запропоновано алгоритм управління ризиками, що дає змогу в процесі оцінки якості прийнятих рішень ураховувати ймовірність виникнення політичних, економічних, фінансових, соціальних, екологічних та інших ризиків.
Наведено рекомендації щодо вдосконалення основних підсистем публічного управління мегаполіса: містобудівного комплексу, промисловості, сфери соціальних послуг, фінансів, міського господарства, нерухомості, транспортно-дорожнього, зовнішньоекономічного комплексів, охорони довкілля та дій у надзвичайних ситуаціях; а також інструментів залучення інституцій громадянського суспільства до управління містом-мегаполісом, зокрема створення тимчасових міжгалузевих і міжтериторіальних організаційних структур стратегічного планування та громадського контролю (генеральна рада стратегічного плану, методичні комісії, проектне бюро, форум експертів, спільноти практиків), які у світовій практиці вважаються необхідними для управління містами-мегаполісами.
Із урахуванням зарубіжної практики організації системи публічного управління в містах-мегаполісах запропоновано трирівневу структурну модель системи публічного управління в столичному мегаполісі, яка визначається відповідною системою завдань, що вирішуються складовими публічного управління: оперативних – органами самоорганізації населення (реформовані); тактичних – відновленими районними в місті радами як базовими самоврядними органами (із відповідними виконавчими органами, керівники яких визначаються за участю громади); стратегічних – міським головою, Київською міською радою і міською державною адміністрацією.
Обґрунтовано, що неузгодженість рівнів з урахуванням ступеня завдань або відсутність одного з рівнів призводять до його неформального заміщення іншими структурами (частіше громадськими). Така модель може бути застосована лише в містах-мегаполісах, у яких має домінувати тенденція до децентралізації влади й управління містом, крім того, райони за своїми територіями і щільністю населення мають бути наближені до середньостатистичного українського міста (або нижньої межі статусу міста).
Пояснено взаємозв’язок і взаємозалежність органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та інституцій громадянського суспільства, що функціонують на території міста, діяльність яких базується на заходах стратегічного й тактичного характеру, спрямованих на забезпечення виконання завдань міста-мегаполіса і водночас функцій державної влади, у тому числі щодо додаткових обов’язків, покладених державою та гарантованих відповідними правами.
Доведено, що публічне управління в місті-мегаполісі ґрунтується на поєднанні самоврядного, владного, громадського та політичного сегментів діяльності, яка поширюється на місцевий рівень і з урахуванням статусу столиці певною мірою охоплює обласний, загальнодержавний та міжнародний рівні й характеризується комплексністю ресурсного забезпечення, зокрема нормативно-правового, інституційного, фінансового, організаційного, кадрового, інформаційного, політичного, та здійснюється шляхом застосування відповідних механізмів