Марченко Б.М. Адміністративна діяльність Державної прикордонної служби України

Короткий зміст

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації, її зв’язок з науковими програмами, планами, темами, висвітлено ступінь розробки та методи наукового аналізу, визначено мету і завдання дослідження, розкрито наукову новизну та практичне значення одержаних результатів, подано відомості щодо публікацій, вказуються форми апробації та впровадження здобутих результатів.

Розділ 1. «Характеристика адміністративної діяльності Державної прикордонної служби України» складається з чотирьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. «Поняття та ознаки адміністративної діяльності Державної прикордонної служби України» адміністративна діяльність Державної прикордонної служби України характеризується як складна цілісна система, яка має свій зміст і структуру, є різновидом державно-владної діяльності органів виконавчої влади і охоплює широке коло суспільних відносин, що складаються як усередині самої системи Державної прикордонної служби України, так і за її межами.

Встановлено, що адміністративна діяльність Державної прикордонної служби України – це особливий вид діяльності щодо здійснення виконавчої влади у сфері забезпечення недоторканності державного кордону та охорони суверенних прав України в її виключній (морській) економічний зоні, який відрізняється від діяльності інших правоохоронних органів, законодавчої та судової влади за своїм змістом, формою, методами та ознаками.

Виокремлено такі ознаки адміністративної діяльності Державної прикордонної служби України: 1) підзаконність; 2) державно-владна діяльність; 3) виконавчо-розпорядча діяльність; 4) нормотворча діяльність; 5) профілактична діяльність; 6) професійна діяльність; 7) діяльність з організації та забезпечення прикордонної безпеки та здійснення охорони державного кордону. Запропоновано авторське визначення адміністративної діяльності Державної прикордонної служби України.

Сформульовані поняття: 1) нормотворчої діяльності Державної прикордонної служби України як закріплених у законодавстві повноважень щодо реалізації завдань і функцій, покладених на Державну прикордонну службу України, які складаються з конкретизації законів, указів Президента, постанов і розпоряджень Кабінету Міністрів України, видання правових актів управління у межах компетенції; 2) профілактичної діяльності Державної прикордонної служби України як діяльності її органів та підрозділів, що здійснюється на підставі та на виконання законів з метою усунення причин та умов, які сприяють вчиненню порушень державного кордону, режимів прикордонного та в пунктах пропуску через державний кордон і забезпечення формування законослухняної поведінки громадян.

Доведено, що об’єктом адміністративної діяльності Державної прикордонної служби України є прикордонна безпека, яка є невід’ємною складовою частиною національної безпеки України. Встановлено, що розбудова державного кордону та його інфраструктури за європейськими критеріями, з одного боку, і захист державного кордону, територіальної цілісності та недоторканності державних кордонів – з іншого, є одним із стратегічних пріоритетів політики національної безпеки України.

У підрозділі 1.2. «Види адміністративної діяльності Державної прикордонної служби України» встановлено, що адміністративна діяльність Державної прикордонної служби України складається з внутрішньоорганізаційного та зовнішньоорганізаційного компонентів, які відрізняються між собою конкретними завданнями, характером суспільних відносин, що охороняються нормами адміністративного права, специфікою правового регулювання та спеціально створеними органами і підрозділами Державної прикордонної служби України.

Внутрішньоорганізаційна діяльність охоплює відносини, які складаються між різними ланками апарату управління, його органами та підрозділами і посадовими особами. Внутрішньоорганізаційна діяльність забезпечує формування та функціонування самої Державної прикордонної служби України, включаючи визначення її організаційної структури, підбір, розстановку, навчання та виховання персоналу, матеріально-технічне та інформаційне забезпечення, постановку поточних та перспективних завдань, здійснення повсякденного керівництва та контролю за їх виконанням. Зовнішньоорганізаційна адміністративна діяльність спрямована на виконання основних завдань, пов’язаних із забезпеченням недоторканності державного кордону та охорони суверенних прав України в її виключній (морській) економічній зоні.

Досліджено підвиди внутрішньоорганізаційної адміністративної діяльності Державної прикордонної служби України, виявлено низку недоліків її правового регулювання у сфері проходження служби в органах та підрозділах, правового та соціального захисту її працівників, що також підтверджується результатами дослідження. Так, 92 % посадових осіб вважають необхідним удосконалити нормативно-правове регулювання оперативно-службової діяльності Державної прикордонної служби України, серед них 75,5 % – питання правового та соціального захисту.

Запропоновано нову структуру розділу ІІІ «Особовий склад державної прикордонної служби» Закону України «Про Державну прикордонну службу України» від 03.04.2003 р., наголошено на прийнятті окремого Закону України «Про Дисциплінарний статут Державної прикордонної служби України».

Встановлено, що зовнішньоорганізаційна діяльність Державної прикордонної служби України складається з таких підвидів: 1) охорона державного кордону на морі, річках, озерах та інших водоймах; 2) контроль за плаванням та перебуванням українських та іноземних невійськових суден та військових кораблів у територіальному морі та внутрішніх водах; 3) здійснення прикордонного контролю і пропуску через державний кордон фізичних осіб, транспортних засобів, вантажів та іншого майна; 4) забезпечення паспортно-реєстраційної системи у пунктах пропуску через державний кордон; 5) здійснення нагляду за провадженням робіт у прикордонній смузі та контрольованому прикордонному районі; 6) профілактика та припинення правопорушень державного кордону в пунктах пропуску через державний кордон, у прикордонній смузі та контрольованому прикордонному районі; 7) забезпечення діяльності спеціальних установ; 8) охорона та конвоювання затриманих осіб і плавзасобів; 9) забезпечення охорони об’єктів. Зазначена діяльність регулюється переважно законами України та спільними з іншими органами державної влади відомчими нормативними актами, протоколами та угодами, підписаними з прикордонними відомствами інших держав.

Уточнено завдання та функції Морської охорони Державної прикордонної служби України відповідно до існуючих загроз складових національної безпеки, таких як продовольча, економічна та екологічна безпека у виключній морській (економічній) зоні. За результатами проведеного анкетування 78 % посадових осіб вважають за необхідне реформування Морської охорони Державної прикордонної служби України, 51 % висловилися за необхідність надання їй юрисдикційних повноважень, 35% – додаткових повноважень у сфері контролю.

У підрозділі 1.3. «Мета та завдання адміністративної діяльності Державної прикордонної служби України» встановлено, що адміністративна діяльність Державної прикордонної служби України як органу виконавчої влади обумовлена метою, з якою вона здійснюється і яка розкриває головні сутнісні та якісні характеристики цієї діяльності з точки зору її кінцевого результату. З урахуванням предмета дослідження визначено головну мету адміністративної діяльності Державної прикордонної служби України в аспекті загроз прикордонній безпеці і специфічні цілі, пов’язані з участю у формуванні державної прикордонної політики та її безпосередньою реалізацією.

З’ясовано, що прагнення України набути членство в Раді Європи, адаптувати вітчизняне законодавство до вимог і стандартів правових документів Ради Європи, зменшення на державному кордоні загрози військового конфлікту та прямої військової агресії, зростання загроз прикордонній безпеці у невійськовій сфері обумовили потребу в реформуванні галузі охорони та захисту державного кордону і безпосереднього перетворення Державної прикордонної служби України з військового формування на правоохоронний орган у сфері управління державним кордоном.

На підставі аналізу діяльності Державної прикордонної служби України виявлено та досліджено внутрішні та зовнішні загрози у сфері прикордонної безпеки, до яких належать: 1) існуюча незавершеність договірно-правового оформлення державного кордону України, виключної (морської) економічної зони України та розмежування континентального шельфу Чорного моря; 2) зростання обсягів нелегальної міграції через територію України громадян країн традиційного ризику (Азія, Африка, Близький Схід) та пострадянських країн і торгівлі людьми; 3) прояви транснаціональної злочинності у сфері незаконного переміщення через кордон зброї (у тому числі масового ураження), інших засобів терору, товарів військового призначення, наркотичних речовин, а також вантажів та іншого майна.

Так, за період 2002–2009 рр. Державною прикордонною службою України припинено спроби незаконного переміщення товарів на загальну суму 997 млн грн. Тенденція зростання обсягів та вартості незаконного переміщення товарів через державний кордон зберігається. Наприклад, у 2002 р. було вилучено 211 одиниць зброї, у 2003 р. – 420, у 2004 р. – 671, у 2005 р. – 654, у 2006 р. – 1545, у 2007 р. – 658, у 2008 р. – 498, за 9 міс. 2009 р. – 843 одиниць. Упродовж 2002–2009 рр. органами охорони державного кордону (у тому числі спільно з іншими правоохоронними органами) виявлено і вилучено 2,984 т наркотичних речовин. Зростають і обсяги нелегальної міграції. Так, тільки за 9 міс. 2009 р. виявлено 19063 нелегальних мігранти; видворено 4613 осіб, у тому числі примусово – 554 нелегальних мігранти; прийнято від прикордонників сусідніх країн 2730 осіб; утримувалося в пунктах тимчасового тримання 13 тис. осіб.

Встановлено відсутність належного юридичного закріплення завдань, вирішення яких покладається на Державну прикордонну службу України. Ця вада правотворчої техніки породжує проблему, пов’язану з визначенням функцій, встановленням повноважень Державної прикордонної служби України, функціонуванням механізму взаємодії всередині системи її органів та підрозділів та з іншими суб’єктами у прикордонній сфері. Обґрунтовано висновок про необхідність визначення мети та уточнення завдань діяльності Державної прикордонної служби України відповідно до існуючих загроз прикордонній безпеці, з урахуванням норм та стандартів законодавства Європейського Союзу в цій галузі, у зв’язку з чим запропоновано нову редакцію ст.ст. 1-2 Закону України «Про Державну прикордонну службу України» від 03.04.2003 р., в яких визначаються мета та завдання цієї служби.

У підрозділі 1.4. «Функції адміністративної діяльності Державної прикордонної служби України» акцентується увага на тому, що з’ясування правової характеристики функцій Державної прикордонної служби України, їх класифікації та розв’язання питання щодо нормативного закріплення функцій у відповідних нормативно-правових актах має не тільки теоретичне, а й безпосереднє практичне значення, оскільки сприяє удосконаленню правового статусу Державної прикордонної служби України, його нормативній регламентації, формуванню її оптимальної внутрішньоорганізаційної структури та ефективності діяльності.

Запропоновано авторське визначення функції Державної прикордонної служби України як специфічних та відносно самостійних складових діяльності її органів та підрозділів, які характеризуються цільовою спрямованістю на досягнення мети і завдань, що стоять перед цією службою.

Зроблено висновок, що кожна з функцій, покладених на Державну прикордонну службу України, конкретизується у функціях її органів та підрозділів, а функції підрозділів розподіляються у формі функціональних обов’язків кожного окремого працівника, які він виконує постійно.

З’ясовано, що функції Державної прикордонної служби України рівнозначні, взаємопов’язані та взаємообумовлені, адже в сукупності вони становлять узагальнюючу характеристику призначення й направленості дій усіх її органів та підрозділів, спрямованих на досягнення об’єктивно обумовлених цілей та завдань у сфері державної прикордонної політики та прикордонної безпеки. Вони реалізуються безперервно, взаємодіючи між собою, становлять органічну єдність, закріплюються в нормативно-правових актах, об’єктивно необхідні і внаслідок цього визначають структуру Державної прикордонної служби України.

З’ясовано критерії класифікації функцій Державної прикордонної служби України та здійснено розподіл їх на: 1) основні, 2) загальні, 3) допоміжні.

Основні функції Державної прикордонної служби України розкривають сутність її управлінської діяльності та її суспільне призначення, тобто це функції, для виконання яких, власне, і створено систему органів охорони державного кордону. Виокремлено такі основні функції Державної прикордонної служби України, як охоронна, адміністративна, оперативно-розшукова, розвідувальна та контррозвідувальна, кримінально-процесуальна, профілактична, координаційна; доведено необхідність їх нормативного закріплення, у зв’язку з чим запропоновано нову редакцію ст. 3 Закону України «Про Державну прикордонну службу України» від 03.04.2003 р., в якій визначено основні функції Державної прикордонної служби України.

Виокремлено такі загальні функції Державної прикордонної служби України: стратегічне планування, прийняття управлінських рішень, організації діяльності апарату управління, мотивації; та допоміжні функції цієї служби: кадрового, матеріально-технічного, фінансово-економічного, інформаційного та соціального забезпечення діяльності Державної прикордонної служби України.

Розділ 2. «Форми та методи адміністративної діяльності Державної прикордонної служби України» містить три підрозділи.

У підрозділі 2.1. «Поняття та види форм адміністративної діяльності Державної прикордонної служби України» акцентується увага на важливості теоретичного та практичного значення форм адміністративної діяльності цієї служби та їх класифікації.

Сформульовано визначення форм адміністративної діяльності Державної прикордонної служби України як зовнішніх проявів конкретних дій її органів та підрозділів, а також посадових осіб, в яких реалізуються поставлені перед ними завдання та функції.

Основним критерієм класифікації форм адміністративної діяльності Державної прикордонної служби України визначено характер наслідків їх використання. Виокремлено правові та неправові форми адміністративної діяльності Державної прикордонної служби України. Подальший поділ правової та неправової форм адміністративної діяльності цієї служби сприяв виокремленню та дослідженню її специфічних підвидів. Охарактеризовано такі підвиди правової форми адміністративної діяльності Державної прикордонної служби України, як: 1) прийняття правових актів управління; 2) укладання адміністративних договорів; 3) здійснення юридично значущих дій, що складаються з регулятивної, контрольної, правоохоронної та реєстраційної діяльності; та підвиди неправової форми: 1) проведення організаційних заходів; 2) здійснення матеріально-технічних операцій.

Виокремлено такі різновиди адміністративних договорів, що укладаються Державною прикордонною службою України, як: договори про співробітництво, взаємодію; державні контракти; контракти з військовослужбовцями; договори по забезпеченню матеріально-технічних потреб. Так, у 2005 р. Державна прикордонна служба України уклала договори щодо забезпечення матеріально-технічних потреб на суму 32 млн грн., у 2006 р. – на 30 млн грн., за 9 місяців 2007 р. – на 38 млн грн. За результатами опитування 49 % посадових осіб вважають, що взаємодія та співробітництво Державної прикордонної служби України з іншими правоохоронними органами, у тому числі й інших держав, знаходиться на високому рівні, 37,7% – що така діяльність хоча і є плідною, але потребує постійного удосконалення. Встановлено відсутність правового регулювання процедури укладення адміністративних договорів Державною прикордонною службою України, у зв’язку з чим запропоновано конкретні доповнення до Закону України «Про Державну прикордонну службу України» від 03.04.2003 р.

Запропоновано такі напрямки удосконалення неправової форми адміністративної діяльності Державної прикордонної служби України: 1) створення електронної системи управління, єдиного інформаційного простору Державної прикордонної служби України; 2) удосконалення та розвиток телекомунікації та інформатизації за допомогою розгортання сучасної телекомунікаційної мережі; 3) створення інтегрованої міжвідомчої інформаційно-телекомунікаційної системи «Аркан» щодо контролю осіб, транспортних засобів та вантажів, які перетинають державний кордон; 4) створення центрального сховища даних Адміністрації Державної прикордонної служби України та забезпечення віддаленого доступу до нього органам, підрозділам, прикордонним нарядам; запровадження системи збирання та висвітлення надводної обстановки кордону; 5) вдосконалення процесу автоматизації перевірки паспортних документів осіб, що перетинають кордон, у тому числі з перевіркою їх біометричних даних; 6) інтеграція інформаційно-телекомунікаційної системи «Гарт» з відповідними системами інших правоохоронних органів та органів виконавчої влади; 7) створення та запровадження системи інформаційної безпеки.

У підрозділі 2.2. «Методи адміністративної діяльності Державної прикордонної служби України» здійснено аналіз методів адміністративної діяльності Державної прикордонної служби України як способів, за допомогою яких здійснюється вплив на суспільні відносини.

Зроблений висновок про єдність методів та мети адміністративної діяльності Державної прикордонної служби України. Мета обумовлює специфіку використовуваних методів, вибір методів певною мірою визначає реальність досягнення поставленої мети; у свою чергу, методи вказують, яким чином досягається мета діяльності. З’ясування змісту методу дозволило сформулювати відповідь на питання про те, якими способами найбільш дієво та раціонально можна досягти мети адміністративної діяльності цієї служби.

Доведено, що адміністративній діяльності Державної прикордонної служби України властиві загальні методи управління: переконання та примус. Встановлено, що в тому чи іншому співвідношенні вони використовуються в процесі реалізації будь-якої з функцій Державної прикордонної служби України. За результатами проведеного анкетування посадових осіб Державної прикордонної служби України виявлено, що найбільш ефективними засобами протидії правопорушенням законодавства про державний кордон 61 % опитаних вважають застосування заходів адміністративного примусу, 39 % – пропонують поширювати використання методу переконання.

Визначено, що реформування системи органів охорони державного кордону України з військового формування на правоохоронне відомство, приведення їх діяльності у відповідність до вимог міжнародних стандартів потребує запровадження нових форм використання переконання як методу адміністративної діяльності Державної прикордонної служби України. Одночасно зростають і технічні можливості для застосування цього методу: широке використання як традиційних засобів масової інформації (телебачення, радіо, преса), так і новітніх інформаційних ресурсів (Інтернет), що дозволяє проводити роз’яснювальну, виховну роботу, підвищувати рівень правосвідомості та відповідальності учасників правовідносин у прикордонній сфері.

Запропоновано конкретні пропозиції щодо ефективного використання методу переконання: 1) у системі службової підготовки передбачити заняття для навчання персоналу Державної прикордонної служби України прийомам проведення індивідуально-профілактичної роботи серед населення, спрямованої на попередження правопорушень державного кордону; 2) організовувати та здійснювати регулярне вивчення позитивного досвіду застосування форм і методів індивідуально-профілактичної роботи посадових осіб Державної прикордонної служби України та інших правоохоронних органів.

У підрозділі 2.3. «Заходи адміністративного примусу в адміністративній діяльності Державної прикордонної служби України» запропоновано авторське визначення адміністративного примусу в діяльності Державної прикордонної служби як комплексу визначених нормами адміністративного права способів офіційного впливу її посадових осіб на свідомість та поведінку фізичних осіб навіть всупереч їх волі та бажанню у вигляді особистих, майнових, організаційних обмежень їх прав, свобод та інтересів, що здійснюється з метою охорони суспільних відносин, які виникають при забезпеченні охорони державного кордону та у прикордонній сфері, шляхом попередження і припинення правопорушень та притягнення винних до юридичної відповідальності.

Адміністративний примус у діяльності Державної прикордонної служби України розглянуто у контексті таких заходів: 1) попередження; 2) припинення; 3) відповідальності, та розкрито їхній зміст.

Залежно від мети застосування заходи адміністративного попередження в адміністративній діяльності Державної прикордонної служби України поділяються на заходи: 1) що застосовуються під час виконання контрольної та реєстраційної діяльності з метою профілактики, попередження та виявлення порушень; 2) що вживаються під час правоохоронної діяльності при здійсненні охорони державного кордону України та її виключної морської (економічної) зони, – та зроблено їх характеристику.

Обґрунтовано висновок про доцільність удосконалення правового регулювання застосування таких заходів адміністративного попередження, як перевірка документів, адміністративний огляд, зупинка транспортного засобу, супроводження транспортних засобів, товарів та предметів, що переміщуються через державний кордон України; заходів адміністративного припинення, зокрема, фізичного впливу, спеціальних засобів та вогнепальної зброї. У зв’язку з цим запропоновано нову редакцію ч. 19 ст. 20 Закону України «Про Державну прикордонну службу України» та доповнення до ч. 1 ст. 122-2, ст. 124-1 КУАП, а також проект Наказу Адміністрації Державної прикордонної служби України «Статут з охорони державного кордону Державною прикордонною службою України».

Зроблено висновок, що найменш врегульованим заходом адміністративного припинення є здійснення переслідування транспортного засобу, морського чи річкового судна. У зв’язку з цим запропоновано прийняти Наказ Адміністрації Державної прикордонної служби України, яким затвердити Інструкцію про дії посадових осіб Державної прикордонної служби України при здійсненні переслідування осіб та транспортних засобів під час охорони державного кордону та виключної (морської) економічної зони України.

Висвітлено поняття, ознаки та підстави адміністративної відповідальності за порушення законодавства про Державний кордон України, види адміністративних проступків, які підвідомчі Державній прикордонній службі України та порядок застосування адміністративних стягнень, що накладаються її посадовими особами.

Запропоновано класифікацію адміністративних проступків, протидія яким належить до юрисдикції Державної прикордонної служби України: 1) адміністративні проступки фізичних осіб, справи яких розглядаються посадовими особами Державної прикордонної служби України (ст. 202; ч. 2 ст. 203; ст. 207 КУАП); 2) адміністративні проступки фізичних осіб, щодо яких посадові особи Державної прикордонної служби України мають право складати адміністративні протоколи та направляти їх на розгляд: а) районних, районних у місті, міських чи міськрайонних судів (ч. 2, 4 та 5 ст. 85; ст. 185-10, 191; ч. 1 ст. 203; ст. 204, 204-1, 205, 206, 206-1 КУАП); б) органів внутрішніх справ (ст. 121-1, 195 КУАП); в) органів мисливського господарства (ч. 1 ст. 85 КУАП) та рибоохорони (ч. 3 ст. 85 КУАП); 3) адміністративні проступки юридичних осіб, щодо яких посадові особи Державної прикордонної служби України мають право складати адміністративні протоколи відповідно до норм Законів України «Про виключну (морську) економічну зону України» та «Про відповідальність за повітряні перевезення пасажирів через державний кордон України без належних документів для в’їзду в Україну» та направляти їх на розгляд у районні, районні у містах, міські чи міськрайонні суди.

На основі результатів анкетування посадових осіб Державної прикордонної служби України запропоновано віднести до компетенції Державної прикордонної служби України здійснення адміністративного провадження за виявленими фактами незаконної промислової діяльності; незаконної експлуатації природних ресурсів та забруднення морського середовища; порушеннями правил безпечної експлуатації споруд; проведення промислової, дослідної та пошукової діяльності у виключній (морській) економічній зоні України без дозволу компетентних органів, а також запровадження адміністративної відповідальності за плавання і перебування невійськових суден у заборонених для цього районах територіального моря та внутрішніх вод України; провадження без дозволу компетентних органів промислової, дослідницької та пошукової діяльності іноземних невійськових суден у територіальному морі та внутрішніх водах України.