Матіос А.В. Адміністративна відповідальність посадових осіб у сфері державного управління

Короткий зміст

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її зв‘язок з науковими планами та програмами, мета і завдання, об‘єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, особистий внесок здобувача в їх одержання, апробація результатів дисертації та публікації.

У першому розділі “Концептуальні засади адміністративної відповідальності у сфері державного управління”, який складається з двох підрозділів, на основі системного аналізу та за допомогою історико-правового методу розкривається зміст поняття “адміністративна відповідальність”, досліджується генезис цього правового феномену, а також визначаються цілі та законодавчі основи адміністративної відповідальності в сфері державного управління.

Підрозділ 1.1. “Генезис та поняття адміністративної відповідальності” присвячено з’ясуванню сутності адміністративної відповідальності крізь призму історичного розвитку цього поняття.

Дисертант зазначає, що адміністративна відповідальність становить собою особливий різновид юридичної відповідальності. Традиційно правову відповідальність пов`язують із застосуванням заходів державного примусу, розглядають її як передбачену санкціями правових норм реакцію на правопорушення, як реалізацію, застосування і здійснення санкцій. Заходи юридичної відповідальності, які застосовують до правопорушника і які він зобов`язаний виконати, призводять останнього до обтяжливих майнових, моральних чи інших позбавлень. Таким чином правопорушник “тримає відповідь” перед державою за неправомірну поведінку.

В ході дослідження автор доходить висновку, що законодавче та науково-теоретичне оформлення адміністративної відповідальності, як самостійного виду в нашій країні здійснилося протягом XX століття. Вже на його початку на території Російської імперії відбувалися події, які свідчили про реальне застосування адміністративної відповідальності. Проте, протягом радянського періоду феномен адміністративної відповідальності знову зазнав всіх етапів від занепаду до піднесення.

На даному етапі дослідження автор стверджує, що однією із проблем адміністративної відповідальності сучасності є проблема визначення її поняття та ознак, які відокремлюють цей вид юридичної відповідальності від інших. Від її вирішення залежить як теоретична конструкція цього виду юридичної відповідальності, так і законотворча практика. Важливою є розробка і запровадження саме законодавчого визначення адміністративної відповідальності.

У підрозділі 1.2. “Законодавчі основи адміністративної відповідальності у сфері державного управління” визначається якого результату прагне досягти правозастосовна практика в сфері державного управління при застосуванні засобів адміністративної відповідальності до посадових осіб на основі чинного законодавства.

Дисертант на основі аналізу чинних нормативних актів визначає мету адміністративної відповідальності взагалі і в сфері державного управління зокрема. Визначення мети адміністративної відповідальності здійснюється через цілі. Серед цілей адміністративного впливу автор визначає такі, як подальше підвищення ефективності адміністративної відповідальності, належне використання виховних, запобіжних і профілактичних можливостей закладених в змісті адміністративних стягнень. Якщо виходити з поняття і цілей адміністративного стягнення то їх можна характеризувати як:

-             міру відповідальності;

-             міру виховання (виховна ціль щодо особи, яка скоїла правопорушення та інших осіб);

- профілактичний захід (попереджувальна ціль - запобігання вчиненню нових правопорушень як самим правопорушником, так і іншими особами).

Автор звертає увагу на те, що в чинному законодавстві не розкриваються цілі адміністративного стягнення як міри відповідальності, тому доцільно в Кодексі про адміністративні правопорушення чітко визначити, що адміністративне стягнення не є карою, оскільки це елемент, притаманний кримінальним посяганням.

В цілому, ефективність застосування засобів адміністративної відповідальності вимірюється рівнем фактичної реалізації цілей адміністративного впливу.

Мета, яку переслідують ті чи інші адміністративні заходи, ступінь її досягнення обумовлюють їх значення та ефективність застосування. Аналіз законодавства і практики застосування адміністративно-правових заходів дає можливість виділити кілька видів цілей. По-перше, це запобігання правопорушенням. По-друге, це правоохоронна ціль. І, по-третє, це виховна ціль.

Другий розділ “Суб’єкти адміністративної відповідальності у сфері державного управління” складається з трьох підрозділів і присвячений з’ясуванню сутності державного управління та елементів адміністративно-правового статусу посадової особи в сфері державного управління крізь призму вимог, які ставляться до цих осіб.

Підрозділ 2.1. “Державне управління як об’єкт адміністративно-правового захисту” присвячений з’ясуванню сутності державного управління та його співвідношенню з адміністративним правом з метою визначення його як об’єкта адміністративно-правової охорони.

В процесі дослідження в даному підрозділі автор розглядає результати довготривалих “дослідів” в галузі розбудови держави та державного управління. Це дозволило, з одного боку, віддати дань поваги величезній праці державних діячів, істориків та вчених-адміністративістів, що по крупицях збирали, узагальнювали і систематизували дорогоцінний досвід управління державою, а з іншого – окинути поглядом той історичний науковий фундамент, який складає основи сучасної адміністративної науки.

Дисертант зазначає, що проблемам державного управління як в цілому, так і в окремих сферах в літературі (причому, не тільки юридичній) приділялося і приділяється досить багато уваги, що свідчить про його багатогранність і необмеженість для дослідження. Щоправда у вітчизняних та зарубіжних публікаціях ще не склалося сталого і загальновизнаного поняття державного управління. Одні його трактують з точки зору суті, реального змісту, інші – форм, яких воно набирає і в яких функціонує. В наш час увагу науковців все частіше привертає проблема визначення поняття державного управління та розуміння його сутності і призначення в умовах реформування суспільства та держави. Причому, досить часто висловлюються діаметрально протилежні точки зору: від визнання необхідності і навіть посилення значення державного управління до тверджень про те, що сам термін має зникнути із юридичного лексикону. До того ж, існують значні розбіжності в розумінні державного управління представниками різних галузей науки, зокрема, різний зміст в цей термін вкладають юристи (насамперед адміністративісти), філософи, економісти, політологи, соціологи та інші науковці. Використовуються також різні терміни для позначення державного втручання в суспільні процеси – “державне управління”, “державне регулювання”, “адміністрування” тощо. Протягом останніх років дуже активно аналізується поняття державного управління в адміністративно-правовій науці з метою уточнення предмета адміністративного права.

В результаті здійсненого аналізу визначень державного управління автор доходить висновку, що у вітчизняній та зарубіжній літературі ще не склалося сталого й загальновизнаного поняття державного управління. Одні його трактують з точки зору суті, реального змісту, інші — форм, яких воно набирає і в яких функціонує. Найчастіше воно визначається шляхом відмежування одних від інших видів державної діяльності — вся позазаконодавча та позасудова діяльність держави і становить зміст державного управління. На думку автора, таке формальне визначення не розкриває справжньої суті державного управління, його призначення.

Дисертант стверджує, що державне управління повинно визначатися як виконавча й розпорядча діяльність держави. В зв’язку з цим автор проводить порівняльно-правовий аналіз понять “державне управління”, “державне регулювання” та “виконавча влада”. Це дозволило чітко окреслити сферу державного управління та визначити державне управління як об’єкт адміністративно-правового захисту.

У підрозділі 2.2. “Посадові особи у сфері державного управління, їх класифікація” з’ясовується зміст посадової особи шляхом аналізу правових норм, які визначають її правовий статус.

В роботі дисертант зазначає, що проблема визначення змісту посадової особи та її правового статусу є одним з актуальних завдань вітчизняної юридичної науки. Значний внесок у дослідженні поняття зроблено представниками науки адміністративного права. Здійснюючи дослідження суспільних відносин, які виникають в сфері державного управління, зокрема, щодо організаційно-правових засад державного управління, вчені-адміністративісти звертали свою увагу на суб’єктів цих відносин, тобто наголошували на особливостях цих суб’єктів. На думку дисертанта, сукупність особливих рис і визначають правовий статус окремої групи суб’єктів суспільних відносин в сфері державного управління, тобто посадових осіб. Визначення статусу посадової особи здійснюється автором шляхом аналізу низки нормативних документів, які визначають права та обов’язки посадових осіб в сфері державного управління.

Автор звертає проводить дослідження історичного розвитку виникнення та становлення у зарубіжній та вітчизняній літературі поняття посадової особи. Досліджуючи поняття посадової особи автор звертається не лише до чинних нормативних актів, а й до історичних джерел. Такий напрямок дослідження дозволив здійснити аналіз генезису посадової особи в розрізі становлення правової системи України.

В ході дослідження автор стверджує що недопущення концентрації влади у руках однієї особи і запобігання проявам зловживання цією владою має важливе значення при розподілі управлінських функцій між посадовими особами державних органів.

Визначаючи правовий статус посадової особи в сфері державного управління шляхом комплексного аналізу прав і обов’язків цих осіб, дисертант доходить висновку, що лише врахування функціонально-правового змісту посади надає можливість виділити посадову особу як окрему категорію державних службовців.

Таким чином автор за допомогою структурно-функціонального методу дослідження визначає необхідність нормативного закріплення терміну “посадова особа” з метою усунення розбіжностей в тлумаченні сутності цього терміну та співвідношення понять “посадова особа” і “службова особа”.

На основі дослідження сутності посадової особи, дисертант пропонує альтернативну класифікацію посадових осіб з метою удосконалення правового регулювання адміністративної відповідальності посадових осіб в сфері державного управління.

Підрозділ 2.3. “Морально-етичні вимоги до посадових осіб в сфері державного управління” є своєрідним логічним продовженням попереднього підрозділу і присвячений визначенню вимог, які висуваються до посадових осіб в сфері державного управління з урахуванням сучасних тенденцій державотворення.

В результаті проведеного дослідження автор стверджує, що державна служба в органах державного управління прямо пов’язана з мораллю, моральним обличчям працівника цих органів. До працівника як при вступі на державну службу, так і при виконанні посадових повноважень повинні ставить наступні етичні вимоги:

неухильно дотримуватись верховенства права, всіляко сприяти реальній дієвості Конституції та законів України;

дотримуватись етичних норм та принципів поведінки державного службовця;

ставити державні інтереси вище індивідуальних, приватних інтересів;

не лобіювати інтереси політичних партій і блоків та об’єднань громадян;

не уникати виконання функціональних обов’язків за своєю посадою, використовувати найбільш ефективні та раціональні способи їх виконання;

не використовувати конфіденційну з метою отримання особистої вигоди та на шкоду громадянам;

не займатися комерційною діяльністю з метою отримання прибутку;

протидіяти корупції у сфері державного управління, запобігати зловживанням службовим станом, корисливій або іншій особистій зацікавленості;

уважно ставитись до проблем громадян при виконанні покладених обов’язків, демонструвати ввічливе, коректне звернення, безпристрасність, принциповість, прагнення глибоко розібратись у сутності питання, вміння вислухати і зрозуміти іншу позицію;

сприяти утвердженню позитивного іміджу державного службовця,  вести себе з гідністю у критичних ситуаціях;

демонструвати глибоку обізнаність та об’єктивність в процесі прийняття управлінських рішень, не боятись висловлювати публічно особисту думку щодо правової та економічної ситуації в державі.

Таким чином, можна стверджувати, що в процесі становлення державної служби одним з першочергових завдань є високий професіоналізм посадових осіб органів державного управління, їх об’єктивна та принципова поведінка при виконанні функціональних обов’язків, пріоритетність забезпечення прав і свобод громадян. Даний процес ускладнюється тим, що найбільш проблемні питання етики норм і правил поведінки державних службовців не достатньо врегульовані законодавчо та підзаконними нормативно-правовими актами.

Третій розділ “Особливості адміністративної відповідальності посадових осіб за правопорушення у сфері державного управління” складається з трьох підрозділів і присвячений особливостям притягнення до адміністративної відповідальності посадових осіб у сфері державного управління.

У підрозділі 3.1. “Поняття, ознаки та склад адміністративних правопорушень у сфері державного управління” визначається специфіка адміністративних правопорушень в сфері державного управління.

В даному підрозділі автор зазначає, що підставою для застосування стягнення, порушення справи про адміністративні правопорушення є наявність у протиправних діях, вчинених особою, юридичного складу делікту. Аналіз наявних публікацій свідчить, що різноманітні аспекти складу адміністративного делікту й адміністративної юрисдикції є предметом дослідження багатьох авторів. Проте відсутній всебічний науковий розгляд природи складу адміністративного делікту та його значення у юрисдикційній діяльності органів державного управління. Тому автором проводиться детальний аналіз складу адміністративного правопорушення як підстави притягнення до адміністративної відповідальності.

В результаті дослідження автор доходить висновку, що поняття “адміністративний проступок” (делікт) є актуальним і має суттєве значення як у теоретичному, так і практичному аспектах. Важливість даного напрямку дослідження полягає у тому, що від тлумачення поняття адміністративного делікту залежить вирішення таких специфічних питань адміністративного права, як підстави адміністративної відповідальності, кваліфікація адміністративних деліктів, застосування адміністративних стягнень за їх вчинення.

Таким чином, за допомогою складу адміністративного делікту, який конструюється на основі чотирьох взаємопов’язаних елементів, відображаються суттєві ознаки реальних явищ протиправних дій. Їх перелік є необхідною і достатньою підставою для кваліфікації діяння як адміністративного делікту взагалі так і в сфері державного управління зокрема. Реальна протиправна дія лише тоді вважається адміністративним правопорушенням, коли вона матиме всі його ознаки; відсутність однієї з ознак свідчить про відсутність юридичного складу делікту в цілому.

Тому відсутність складу правопорушення в сфері державного управління означає, що адміністративна відповідальність не може наступити ні за яких умов та підстав. Необхідно, щоб дії або бездіяльність, які визначаються як протиправні, були передбачені в конкретних складах адміністративних деліктів, у правових нормах, без яких він бути не може.

Підрозділ 3.2. “Проблеми кваліфікація адміністративних правопорушень у сфері державного управління” присвячений дослідженню особливостей визначення складу адміністративних правопорушень саме в сфері державного управління.

Автор зазначає, що кваліфікація адміністративних деліктів є важливим етапом застосування відповідних норм адміністративного права. Практичне значення кваліфікації правопорушень полягає у забезпечені принципів законності, об’єктивної істини, відповідності стягнення вчинку. Її здійснення потребує від правозастосовувача спеціальної фахової підготовки, відповідного життєвого досвіду, знань і вмінь щодо заходів і методів застосування норм права.

На підставі проведеного дослідження дисертант стверджує, що кваліфікація адміністративних деліктів це встановлення і процесуальне закріплення точної відповідності ознак вчинених особою протиправних дій або бездіяльності до ознак складу делікту, передбаченого адміністративним законодавством. Тому вбачається, що кваліфікація як процес включає в себе наступні елементи:

1) всебічне, повне і об’єктивне встановлення всіх фактичних обставин справи: з’ясовується, чи мала місце протиправна дія, у вчиненні якої звинувачується винна особа; встановлюється наявність у діях порушника складу делікту і відповідність його адміністративно правовій нормі, яка передбачає відповідальність за вчинені протиправні дії; з’ясовуються мотиви вчинення протиправних дій та винність особи, а також обставини, що впливають на характер і ступінь адміністративної відповідальності; вивчаються дані, що характеризують особистість порушника, характер і розмір заподіяної шкоди;

2) точне і достовірне визначення юридичного значення всіх фактичних обставин вчинених протиправних дій і особистості порушника;

3) правильний вибір адміністративно-правової норми та з’ясування її змісту і значення.

Отже, ефективність визначення наявності або відсутності складу адміністративного делікту в діях особи впливає на реалізацію норми права, що передбачає відповідальність за вчинені протиправні дії.

Ґрунтуючись на дослідженні проведеному в даному підрозділі, автор пропонує об’єднати правопорушення в сфері державного управління в окрему групу (главу кодексу), де критерієм групування виступатиме не лише об’єкт посягання, а й суб’єкт даного виду правопорушень.

У підрозділі 3.3. “Особливості застосування адміністративних стягнень  за правопорушення у сфері державного управління” аналізується система заходів адміністративної відповідальності в цілому та визначаються заходи відповідальності за правопорушення в сфері державного управління.

Особливість заходів адміністративного стягнення полягає в тому, що вони носять яскраво виражений "санкційний характер", чим відрізняються від інших видів примусових заходів.                        

Автор виходить з того, що адміністративне стягнення завжди спирається на санкцію, тобто адміністративна санкція – структурна частина правової норми, яка закріплює можливість застосування державного примусу, в тому числі накладення на порушника адміністративного стягнення, і встановлює його вид та межі. В свою чергу, стягнення – реакція компетентного органу у відповідь на скоєний проступок шляхом застосування (реалізації) адміністративної санкції в конкретних охоронних правовідносинах. Це підсумовуючий акт всього процесу притягнення до відповідальності.

Разом з тим, адміністративні стягнення утворюють струнку систему, обумовлену спільністю природи, підстав і цілей їхнього застосування, можливістю їхньої взаємозамінності. Проте, в ході дослідження дисертант доходить висновку, що в сфері державного управління є сенс розширити систему адміністративних стягнень, тобто визначити і законодавчо закріпити засоби адміністративної відповідальності, які можуть застосовуватись лише до посадових осіб за правопорушення в сфері державного управління.

На підтвердження даного висновку автор наводить той аргумент, що не зважаючи на виняткову розмаїтість суспільних відносин, регульованих нормами адміністративного права, адміністративна відповідальність настає лише за умови порушення незначної частини адміністративно-правових норм – за порушення громадянами своїх обов'язків у сфері виконавчої і розпорядницької діяльності держави. Що ж до іншої, переважаючої маси норм адміністративного права, то порушення встановлених ними правил тягне за собою дисциплінарну відповідальність А враховуючи, що заходи адміністративного стягнення відіграють важливу роль у попередженні правопорушень, необхідно розширити вплив адміністративно-правових санкцій в сфері державного управління.