МЕХАНІЗМИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ ПРОЦЕСАМИ АДАПТАЦІЇ МИТНОЇ СИСТЕМИ УКРАЇНИ ДО ЄВРОПЕЙСЬКИХ ВИМОГ Автореферат

У вступі розкрито сутність і стан наукової проблеми, що досліджується, обґрунтовано вибір і актуальність теми, вказано на зв’язок дисертації з напрямами наукових досліджень НАДУ при Президентові України; висвітлено ступінь наукової розробленості проблеми, визначено мету, завдання, об’єкт, предмет, гіпотезу і методи дослідження; охарактеризовано наукову новизну та практичне значення одержаних результатів; наведено дані щодо апробації та впровадження результатів дослідження.

У першому розділі – «Теоретико-методологічні та організаційно-правові засади функціонування митної системи України» – проведено комплексне дослідження вітчизняної та зарубіжної наукової літератури, присвяченої аналізу проблем функціонування та розвитку митної та митно-тарифної системи України й європейських країн, всебічно проаналізовано історичні, соціально-політичні, організаційно-правові підходи до інтерпретації митної політики та митної системи.

На основі аналізу наукової розробки теми висвітлено концептуальні підходи до вивчення процесів функціонування і розвитку митної системи, досліджені теоретико-методологічні аспекти функціонування митної системи як складової державного управління, обґрунтовано вибір напряму, концепцію та загальну методику дослідження.

Обґрунтовано доцільність висвітлення процесів адаптації митної системи України до європейських вимог в двох напрямах: адаптації митного законодавства України до європейського митного законодавства, митно-тарифної політики України до митно-тарифної політики Європейського Союзу та адаптації митної системи до європейських вимог, Всесвітньої митної організації та Світової організації торгівлі. Перший напрям є визначальним, адже саме законодавство, на відміну від вимог, має об’єктивний характер і характеризується відносною сталістю, у той час як вимоги носять суб’єктивний характер і постійно змінюються залежно від ситуації.

Аналіз механізмів державного управління процесами адаптації митної системи України до європейських вимог потребує методологічного та методичного опрацювання загальних проблем формування митної системи та реалізації митної політики як складової загальної державної політики. Незважаючи на те, що методологічні проблеми, пов’язані зі з’ясуванням сутності, мети та пріоритетних напрямків митної політики, а звідси і розвитком митної служби України, є предметом дослідження та обговорення у наукових колах, а також на державному рівні, на жаль, цілісного уявлення щодо цих проблем та напрямків діяльності, які є одними з пріоритетних для країни, поки що не склалося. Це обумовлено тим, що у ході формування митної політики враховувались переважно сьогочасні потреби максимального наповнення державного бюджету. Ці процеси відбувалися без урахування довгострокових перспектив митної політики, що, безумовно, не йде на користь економіці держави.

Автор цілком погоджується з тими науковцями (І.Г.Бережнюк, П.В.Пашко, Д.В.Приймаченко, К.К.Сандровський), які є прихильниками організаційно-інституціонального підходу до інтерпретації митної політики, адже митна політика формується через державні організації та інститути, в яких вона розробляється, визначається і реалізується. До таких державних інституцій, в першу чергу, належить Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України та інші органи виконавчої влади.

Автор поділяє розповсюджену точку зору, що визначення поняття митної політики, яке закріплене чинним Митним кодексом України, має ряд недоліків. Адже суперечливим видається той факт, що забезпечення економічних інтересів та безпеки досягається лише за допомогою митно-тарифних та нетарифних заходів регулювання зовнішньої торгівлі. Не потребує доведення те, що забезпечення економічних інтересів та безпеки досягається також за допомогою здійснення митного контролю та митного оформлення, боротьби з контрабандою та порушенням митних правил. Крім цього, і це закріплено статтею 18 Конституції України, названі інтереси забезпечуються шляхом підтримання мирного та взаємовигідного співробітництва із членами міжнародного співтовариства за загальновизнаними принципами і нормами міжнародного права. Тому доволі сумнівним видається обмеження митної політики тільки зовнішньою торгівлею.

Обґрунтовано, що митно-тарифна система регулювання зовнішньої торгівлі України сприяє забезпеченню відповідно до світових стандартів та критеріїв оптимальних параметрів відкритості української економіки. Дотримання цих стандартів підвищить рівень економічної безпеки держави, забезпечить узгодження внутрішньої та зовнішньої економічної політики, сприятиме інтеграції України до світового економічного простору, поглибленню її співпраці з іншими державами. Чинний Митний кодекс України не повною мірою регулює зовнішньоекономічну діяльність митно-тарифними засобами, хоча, враховуючи те, що тарифне регулювання становить основу фінансової діяльності митних органів, саме Кодекс має містити основні положення такого регулювання. Автор пропонує закріпити Єдиний митний тариф України як невід’ємну частину Митного кодексу з метою удосконалення митно-тарифного законодавства України.

Другий розділ – «Особливості формування та розвитку митної системи Європейського Союзу» – присвячено аналізу процесів формування та розвитку митної системи Європейського Союзу. Митна політика ЄС на сучасному етапі розвитку спрямована не тільки на захист національної економіки держав-учасників, але і на стимулювання її розвитку, зокрема реалізації завдань економічного співробітництва і усунення жорстокої конкуренції шляхом спрощення митних формальностей.

Автором показано, що в ході початого на рубежі 90-х рр. минулого століття переходу до ринкової економіки країни Центральної та Східної Європи (ЦСЄ) виконали значну роботу по модернізації митних систем у напрямі їх кращого пристосування до процесів інтенсивної ринкової трансформації, а також гармонізації і уніфікації з аналогічними системами країн Євросоюзу.

Основні зміни митно-тарифних систем країн ЦСЄ у роки реформ пов’язані з гармонізацією і уніфікацією з аналогічними системами у країнах Євросоюзу. Заявивши вже в перші роки системних реформ про бажання інтегруватися з ЄС, ці країни стали орієнтуватися на стандарти законодавства, заходи тарифного і нетарифного захисту, митний інструментарій і процедури цього угрупування. У 90-ті роки були прийняті нові закони, гармонізовані з правовою базою ЄС, на які і стала спиратися митна система країн ЦСЄ: Митний закон Чехії № 13/1993, Закон № 100/1995 про митний кодекс, митну процедуру і митну адміністрацію Угорщини, Митний закон Словаччини № 180/1996, Митний кодекс Румунії (Закон № 141/1997), Митний кодекс Хорватії (прийнятий в 1999 р.) і ін. Новий митний тариф, який набув чинності в більшості країн на початку 90-х рр., був заснований на Комбінованій номенклатурі (Cоmbined nomenclature), вживаній також країнами ЄС.

Визначено, що у роки реформ митні органи всіх країн ЦСЄ пройшли через численні реорганізації. У зв’язку із зростанням зовнішньоторговельного обігу і зміною системи регулювання зовнішньоекономічної діяльності були створені нові організаційні підрозділи, зросло число співробітників, зайнятих в митних органах, ускладнилася система управління. Керівництво митними органами стало здійснюватися переважно на трьох рівнях. Значно покращало технічне оснащення митних служб сучасними засобами зв’язку і контролю (наприклад, рентгеноскопічним устаткуванням для огляду контейнерів), була розширена митна інфраструктура, модернізовані пункти пропуску, відкриті нові прикордонні пости.

Передвступний період супроводжувався істотною модернізацією митних служб, пов’язаною з необхідністю забезпечення організаційної, функціональної і технічної сумісності з аналогічними службами інших держав ЄС. До моменту вступу до Євросоюзу митні служби країн ЦСЄ стали в основному відповідати вимогам ринкової економіки, критеріям і правовим нормам ЄС. Реалізація міжнародних домовленостей і дотримання правил світової спільноти, контроль за виконанням міжнародних зобов’язань з боку Генеральної ради ВМО і Комісії ЄС зробили митно-тарифну систему країн ЦСЄ стабільною і підвищили її прозорість. Це полегшило доступ іноземних товарів на внутрішній ринок, збільшило привабливість країн регіону для імпортерів і інвесторів, прискорило розвиток торгівлі. За роки реформ митна служба перетворилася на один з найважливіших державних органів, активно впливаючих на господарське життя країн ЦСЄ. Митно-тарифна система стала не тільки захищати внутрішній ринок і національного виробника, але й стимулювати зростання зовнішньоторговельного обігу, сприяти структурній перебудові виробництва.

Уніфікація національного митного законодавства з правовими нормами ЄС була прискорена переговорним процесом про приєднання до ЄС по розділу «Митний союз», розпочатим в кінці 90-х років. У його ході Європейська комісія проводила оцінку і порівняння прогресу країн в ухваленні митного законодавства і модернізації митної служби. Гармонізація і уніфікація із законодавством ЄС, приєднання до нових міжнародних домовленостей, розвиток економічної ситуації стали причиною подальших змін митного законодавства у країнах ЦСЄ. Основні зміни митних систем містили: зниження рівня митного протекціонізму; спрощення митних процедур і формальностей для добросовісних учасників ЗЕД; посилення захисних функцій у зв’язку із зростанням зовнішніх загроз і необхідністю дотримання міжнародних домовленостей; підвищення стабільності і відкритості.

Доведено, що в умовах широкої лібералізації господарської і зовнішньоекономічної діяльності, інтенсивного включення до світового господарства відбулося значне ускладнення систем митно-тарифного регулювання країн ЦСЄ. Обсяг роботи, обов’язки, повноваження і функції митних органів значно зросли. Це потребувало збільшення кількості співробітників, створення нових організаційних підрозділів, зміни системи управління. За роки реформ митна служба країн ЦСЄ перетворилася на один з найважливіших державних органів, що активно впливає на господарське життя. Митно-тарифні системи стали не тільки захищати внутрішній ринок і національного виробника, забезпечувати доходи державного бюджету, але й сприяти зростанню зовнішньоторговельного обігу і його структурній перебудові, стимулювати надходження інвестицій.

З моменту вступу до Євросоюзу країни ЦСЄ стали застосовувати Митний кодекс (Соmmunity Сustom Code), митну політику, єдині тарифні квоти (встановлювані ЄС), а також єдині правила походження товарів і правила транзиту. Створення ринку з одним торговим режимом підвищило передбачуваність і впорядкованість відносин третіх країн з державами ЦСЄ.

Зміна правової бази супроводжувалася серйозною організаційною перебудовою митних служб, зміною дислокації митних постів (більшість зовнішніх митних кордонів цих країн стала внутрішніми кордонами Євросоюзу), а також модернізацією митної інформаційно-технічної системи країн ЦСЄ.

Встановлено, що досвід країн ЦСЄ по формуванню митних систем в умовах переходу до ринкової економіки, зокрема орієнтація на правові стандарти, заходи тарифного і нетарифного захисту, митний інструментарій розвинених країн і СОТ сприяють формуванню ефективної, стабільної і прозорої системи митно-тарифного регулювання країн з перехідною економікою; об’єднання митної служби з податковими органами і створення єдиної податково-митної служби у складі Міністерства фінансів дозволяють здійснювати одноманітний і ефективний контроль за всім податковим апаратом; необхідними умовами створення сучасної митної служби, що відповідає вимогам ринкової економіки, є використання сучасних інформаційних і комунікаційних технологій, засобів зв’язку і контролю, належне облаштування митних кордонів і територій, висока кваліфікація співробітників і боротьба з корупцією в митних органах; в умовах переходу до ринку система митно-тарифного регулювання має дієво впливати на розвиток, реформування і модернізацію економіки.

У третьому розділі – «Механізми удосконалення діяльності митної системи України відповідно до європейських вимог» – доведено, що з метою адаптації митної служби України до європейських вимог мають реалізовуватись наступні інституціональні механізми державного управління: правовий, організаційний, технологічний, кадровий.

Доведено, що інституціональні механізми державного управління процесами адаптації митної системи України до європейських та міжнародних стандартів – це система дій, спрямована на пристосування національних норм, організаційної структури, кадрової політики у митній системі України до європейських вимог та стандартів ЄС та ВМО.

Автором обґрунтовано, що основою правового механізму є адаптація національних норм, уніфікація і гармонізація митного законодавства.

Визначивши і проголосивши пріоритетним напрямом зовнішньої політики інтеграцію до Європейського Союзу, Україна, як і інші кандидати в члени ЄС, бере на себе зобов’язання щодо поступового приведення національного законодавства у відповідність до існуючого в Європейському Союзі. При цьому адаптація національного законодавства України до законодавства ЄС, СОТ та міжнародних норм має здійснюватися з огляду на національні інтереси України, особливості української національної правової системи, економічні та соціальні умови українського суспільства.

Для гармонізації й уніфікації законодавства України з митних питань із загальноприйнятими у світовій практиці нормами, Міністерством економіки спільно з Державною митною службою України було розроблено Закон України від 22.12.2005 р. № 3269-ІV «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України». Цим законом митне законодавство України з питань митної оцінки та визначення країни походження товарів приведене у відповідність до положень угод СОТ.

Продемонстровано, що здійснюючи міжнародне митне співробітництво у межах Всесвітньої Митної Організації, а також Європейської Економічної Комісії ООН – міжнародних організацій, під егідою яких і відбувається розроблення та прийняття більшості міжнародних договорів з митних питань, Україна стала учасницею значної кількості міжнародних митних конвенцій. Визначивши і проголосивши пріоритетним напрямом зовнішньої політики інтеграцію до Європейського Союзу, Україна, як і інші кандидати в члени ЄС, бере на себе зобов’язання щодо поступового приведення національного законодавства у відповідність до існуючого в Європейському Союзі. При цьому адаптація національного законодавства України до законодавства ЄС, СОТ та міжнародних норм має здійснюватися з огляду на національні інтереси України, особливості української національної правової системи, економічні та соціальні умови українського суспільства.

Процес оптимізації законодавства України у митній сфері не можна вважати завершеним. Тому важливим є додатковий перегляд Митного Кодексу України та внесення відповідних змін та доповнень до нього. Відповідно, для належної імплементації нового кодексу необхідним є перегляд усієї нормативно-правової бази митного регулювання відповідно Митного Кодексу та здійснення внутрішньої гармонізації цієї бази.

Обґрунтовано, що адаптація митного законодавства України – пріоритетна сфера, визначена ст. 51 Угоди про партнерство і співробітництво між Україною і європейськими співтовариствами та їх державами-членами від 14.06.1994 р. (УПС) і Загальнодержавною програмою адаптації вітчизняного законодавства до законодавства ЄС від 18.03.2004 р. (розд. V).

Відповідно до вказаних документів на першому етапі адаптації необхідно здійснити низку заходів: а) забезпечити розробку глосарія (словника) термінів acquis communautaire для адекватності їх розуміння й уніфікованого застосування у процесі адаптації, розробити єдині вимоги до перекладів відповідних митно-правових актів на українську мову, створити її централізовану систему; б) провести порівняльно-правове дослідження відповідності митного законодавства України нормам і стандартам європейського митного права; в) створити загальнодержавну інформаційну мережу з питань європейського митного права, забезпечити вільний доступ до неї учасників адаптації законодавства; г) удосконалити систему навчання й підвищення кваліфікації працівників митних органів з питань європейського митного права, включаючи розроблення й затвердження відповідних навчальних програм; д) вжити заходів щодо опрацювання й затвердження парламентом та урядом України механізму підготовки планів-графіків адаптації митного законодавства й моніторингу їх виконання; е) на підставі вивчення й узагальнення відповідного досвіду держав Західної Європи створити ефективний механізм адаптування митного законодавства, у тому числі по перевірці проектів законів України та інших нормативно-правових актів щодо їх відповідності acquis ЄС.

На другому етапі процес адаптації українського митного законодавства зосереджуватиметься на таких завданнях, як перегляд останнього у сферах, визначених ч. 2 ст. 51 УПС, з метою забезпечення його якнайближчої відповідності законодавству ЄС (а) і створення зони вільної торгівлі між Україною та ЄС і підготовка до асоційованого членства в Євросоюзі (б).

Третій етап адаптації залежатиме від укладення Угоди про асоційоване членство України в ЄС і включатиме період підготовки розширеної програми гармонізації національного законодавства із законодавством ЄС з метою забезпечення інтеграції України до спільного Європейського ринку.

У роботі доведено, що більшість проблем, виникаючих сьогодні, зумовлено неоднозначністю, а інколи й суперечливістю чинних нормативно-правових актів, що регламентують окремі інститути митної справи. Цих проблем можна уникнути, створивши в митній сфері прозорі й вигідні для всіх учасників митних відносин «правила гри» на засадах соціального партнерства із одночасним посиленням боротьби з контрабандою й порушеннями митних правил. Це і є головним завданням адміністрування митного законодавства, до якого варто включати елементи європейської митно-правової системи:

– моніторинг і систематизований облік національної і міжнародної нормативно-правової бази з питань митної справи;

– фаховий підхід до розробки й реалізації нормативно-правових актів, спрямованих на адаптацію (уніфікацію) митного законодавства;

– системний підхід до митно-правового захисту економічних інтересів суспільства й держави;

– становлення й розвиток адміністративно-правового оскарження поряд зі створенням адміністративної юстиції, яке має реалізовуватися на базі встановлених законом матеріальних норм та у відповідних процесуальних формах. Держава й її органи мають бути гарантом забезпечення повноцінної реалізації прав, свобод і законних інтересів особи і громадянина у митній системі України.

З метою правильного і однакового застосування законодавства України з питань митної справи, необхідно впорядкувати нормотворчість митних органів щодо вдосконалення нормативно-правової бази, необхідної для забезпечення діяльності митної служби відповідно до європейських вимог, вимог СОТ та міжнародних норм. Важливим аспектом адаптації митної системи України до європейських вимог є удосконалення організаційної структури, митних технологій і процедур, митної інфраструктури, кадрової роботи з особовим складом Державної митної служби України.