МЕХАНІЗМИ НАДАННЯ УПРАВЛІНСЬКИХ ПОСЛУГ ОРГАНАМИ ВЛАДИ

Короткий зміст

У вступі обгрунтовано актуальність теми дисертаційного дослідження, зв’язок роботи з науковими програмами й темами; формулюються мета, завдання, об’єкт, предмет і методи дослідження; розкрито його наукову новизну, практичне значення та особистий внесок автора; наведено дані щодо апробації отриманих результатів, публікації з теми, структуру дисертації.

Перший розділ “Теоретико-методологічні засади надання послуг у державному управлінні та місцевому самоврядуванні” присвячений опису теоретичних підходів до визначення сутності та поняття послуг, що надаються органами влади та виявленню методологічних особливостей надання управлінських послуг.

Аналіз зарубіжних наукових джерел, які присвячені послугам, що надаються органами влади, свідчить про різноманітність застосування терміну послуги у державному управлінні. У наукових дослідженнях спостерігаються суперечності щодо сутності термінів на позначення послуг (адміністративні, державні, громадські, муніципальні, публічні, суспільні, управлінські тощо), дії принципу „якість за гроші”, питань оцінювання якості надання послуг. Українські науковці не мають єдиного погляду на застосування поняття послуга та управлінські послуги. Так, наприклад, В. Князєв не вважає за доцільне застосовувати термін послуги, оскільки в діяльності державних службовців це лише частина служіння громадянам країни. В. Сороко, О. Лазор, О. Вінніков та інші акцентують увагу на адміністративних – для органів виконавчої влади, оскільки саме вони здійснюють адміністрування, та муніципальних – для органів місцевого самоврядування. І. Коліушко, В. Долечек, В. Бакуменко, І. Голосніченко, Н. Чухранова – прихильні до терміну управлінські послуги. Різниця в поглядах є свідченням невпорядкованості підходів до позначення послуг, що надаються органами влади. Зауважуючи, що для державних послуг в Україні, які задовольняють потреби громадян в регулюванні, виписаний чіткий законодавчий механізм платності, автор обгрунтовує доцільність застосування терміну управлінські послуги, бо це пов’язано із задоволенням потреб в управлінні, процесами демократизації та прозорості, наближенням органів влади до громадян. Аналіз змісту поняття свідчить, що сучасною основою управлінських послуг в умовах змін державно-управлінських відносин є переорієнтація управлінської діяльності, яка не створює новий продукт-послугу, а лише змінює її якість. Запропоновано авторське визначення: управлінська послуга – це передбачена законодавством частина управлінської діяльності посадових осіб органів влади, яка спрямована на задоволення потреб користувачів в управлінні та здійснюється на основі застосування системи управління якістю в органах влади.

Доведено, що сучасний стан формування нової моделі взаємодії органів влади в системі надання управлінських послуг можливий за умови належного нормативно-правового їх забезпечення. Основним законодавчим актом, який регулює відносини у сфері надання управлінських послуг, залишається Конституція України. На основі аналізу законів України, указів Президента України, постанов КМУ, розпоряджень та наказів центральних органів влади України, розпоряджень голови Чернівецької обласної державної адміністрації за 2005 рік у дослідженні визначається показник наповненості законодавства України у сфері послуг, що надаються органами влади, яке умовно ділиться на два етапи: від початку 90-их років до 1998 року; 1998-2006 роки, межею яких є Концепція адміністративної реформи в Україні. Перший період характеризувався прийняттям нормативно-правових актів про послуги на безоплатній та платній основах. У другому періоді було нормативно зафіксована орієнтація на розвиток питань: встановлення порядку надання державних послуг та визначення поняття державні послуги; засади формування демократичної системи через надання адміністративних послуг; потреба підвищення якості управлінських послуг та розробки системи оцінки якості. Аналіз свідчить про відсутність чіткості упорядкування послуг, які надаються органами влади; про певні правові й управлінські колізії та недостатність забезпечення нормативно-правового рівня функціонування системи надання управлінських послуг в цілому. Проблема поглиблюється тим, що на законодавчому рівні відсутній чіткий механізм надання управлінських послуг органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування регіонального рівня.

Встановлено, що суперечності в підходах до кваліфікації послуг у законодавстві України є свідченням існування особливостей надання управлінських послуг у державному управлінні, однією з яких є таке функціонування її суб’єктів, коли механізми взаємовідносин закріплені законодавчо та в одинаковій мірі стосуються і використання, і виконання ними прав та обов’язків під час вироблення, надання та отримання управлінських послуг. Тому для методології дослідження важливим є визначення певних понять, що обгрунтовано наступним чином: об’єктом є власне управлінська послуга, яка формує потребу нових взаємовідносин; суб’єкти управлінських послуг – це користувачі чи одержувачі (фізичні та юридичні особи) та виробники (органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, їх структурні підрозділи та посадові особи) управлінських послуг, механізми взаємодії яких закріплені законодавчо. Взаємодія суб’єктів управлінських послуг - це прямий та зворотній зв’язок користувачів чи одержувачів та виробників управлінських послуг, що в результаті утворює дієву систему надання управлінських послуг.

У другому розділі «Механізми (державного управління) надання управлінських послуг органами влади» визначено та проаналізовано підходи до формування: механізмів надання управлінських послуг органами виконачої влади та органами місцевого самоврядування регіонального рівня і методики оцінювання якості надання управлінських послуг.

З метою визначення підходів до формування механізмів надання управлінських послуг органами влади регіонального рівня України на сучасному етапі було проаналізовано стан їх надання. Визначено, що оскільки одним зі суб’єктів надання управлінських послуг є органи влади та їх посадові особи, а першою ознакою державного органу в системі державно-управлінських відносин є державно-владні повноваження, то постала потреба визначення повноважень органів влади у сфері надання управлінських послуг. З цією метою у роботі використано результати проведеного у 2003 році на базі Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України соціологічного дослідження (опитано152 користувачі та виробники послуг) щодо визначення ефективності та прозорості надання управлінських послуг на регіональному рівні. Дослідження підтверджує, що на практиці реалізація функцій та повноважень місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування призводить не тільки до погоджених дій, але нерідко породжує різні проблеми щодо встановлення меж їх функцій та повноважень.

На основі результатів дослідження та аналізу законодавства у роботі обгрунтовано, що за визначеними ознаками така ситуація склалася саме зі системою управлінських послуг, у якій повноваження органів влади на регіональному рівні є надзвичайно розмитими, не зрозумілими і не доступними користувачеві, що проявляється через відсутність поняття повноваження у сфері управлінських послуг, а також положення про те, що державна служба, служба в органах місцевого самоврядування або частина їх діяльності - це надання управлінських послуг громадянам. Тому для державного управління та місцевого самоврядування України у зв’язку з проведенням Конституційної реформи, яка передбачає дію нового механізму перерозподілу повноважень та функцій, наступає унікальна можливість на законодавчому рівні закріпити чіткий і прозорий механізм надання управлінських послуг органами влади регіонального рівня, їх структурними підрозділами та посадовими особами. Висловлена думка, що одним з механізмів перерозподілу повноважень у системі надання управлінських послуг може бути маркетизація послуг, яка від 60-их років минулого століття становила систему цільового підходу до управління в умовах ринку та була формою вираження суспільної думки щодо наявної проблеми через оцінювання якості. Це важливо для України через проведення адміністративно-територіальної реформи як умови вступу до Європейського Союзу, яка визначає наступні завдання: перехід до нових функцій влади як форм надання послуг; зниження витрат на утримання органів влади, перерозподіл повноважень між органами влади на базі встановлення переліку послуг. що надаються за рахунок бюджетів, підвищення їх якості та здійснення оцінювання їх надання тощо.

Проаналізовано, що методика оцінювання якості надання послуг формується на основі уміння розмежування суспільством традиційних та нових цінностей, які накладають відбиток на специфіку управління у державному секторі, оскільки виникає потреба застосування через механізми державного управління понять якість, критерій якості та показник якості. Запропоновано для системи надання управлінських послуг наступні тлумачення: якість послуги – це те, що визначає корисність, новизну; критерій якості послуги – це інструмент, за допомогою якого можна визначити процес вироблення та надання послуг; показник оцінювання якості послуг – це згруповані певним чином дані, за допомогою яких можна виміряти потенціал структур та посадових осіб, які при системному застосуванні стають чинниками упорядкування та стимулювання роботи державних службовців органів виконавчої влади та посадових осіб органів місцевого самоврядування.

Якість надання управлінських послуг в Україні залежить від джерел підвищення якості: матеріальних, нематеріальних та людського ресурсу. Результати опитування з метою оцінки характерних рис системи органів влади дали можливість констатувати слабкість матеріальної бази державного управління в цілому, а також те, що підвищення якості надання управлінських послуг може обумовлюватися процесами стандартизації послуг. Вплив виробників на якість надання управлінських послуг визначено за допомогою порівняльного аналізу принципів державної служби, які закладені у проекті закону України “Про державну службу” від 2005 року, прийняття якого має визначити нову філософію державного управління ХХІ століття. Результати соціологічного дослідження підтвердили, що основою принципів державної служби є шість інтегральних груп властивостей якості державних службовців: функціональні, моральні, комунікаційні, психологічні, правові, фізичні. Але виявлено певні розбіжності між принципами, які визначили респонденти  та проект закону, до якого не ввійшли комунікаційні, психологічні та фізичні властивості якості державної служби, які у свою чергу вважаються найважливішим джерелом управлінського розвитку посадових осіб.

Узагальнення досвіду країн світу з підвищення якості управлінських послуг свідчить про потребу здійснення в Україні низки заходів, серед яких: формування ініціатив з якості на загальнодержавному та регіональному рівнях; розроблення концептуальних засад якості роботи органів влади; прийняття державних та регіональних програм щодо надання якісних управлінських послуг; формування державної політики сприяння створенню незалежних інституцій для оцінювання діяльності органів влади тощо. Така динаміка змін потребує розробки методики  оцінювання якості надання управлінських послуг на основі наявних або розроблених інструментів.

Шляхом застосування наявних підходів оцінювання якості надання управлінських послуг у країнах світу та виходячи з напрямів реформування державного управління та державної служби України, визначено, що інституційна здатність забезпечення якості надання управлінських послуг на регіональному рівні потребує від органів влади: проведення інвентаризації послуг відповідно до прийнятих нормативно-правових актів; аналізу діяльності управлінь та відділів органів влади щодо рейтингової оцінки надання управлінських послуг (через визначення управлінь та відіділів, які надають найбільшу кількість управлінських послуг); забезпечення науково-методичного аналізу надання управлінських послуг (теоретичне обгрунтування фахівцями необхідності надання якісних послуг органами влади; аналіз процесів; проведення семінарів, тренінігів тощо); розробки та прийнятття рішень в організаційно-виконавчому аспекті політики якості (створення робочих груп; здійснення реєстру управлінських послуг, що надаються конкретним органом влади; розробка процедур тощо); визначення критеріїв та показників якості для проведення різних видів оцінювання тощо.

-                     У третьому розділі «Шляхи підвищення ефективності механізмів надання управлінських послуг органами влади України на регіональному рівні» на основі аналізу організаційних аспектів надання управлінських послуг розкрито шляхи підвищення ефективності механізмів надання послуг органами влади регіонального рівня, що включає розробку методики визначення результативності (effectiveness) надання управлінських послуг, а саме: встановлення критеріїв якості – формування на їх основі показників оцінювання якості – розробку стандартів якості надання управлінських послуг (останнє потребує окремих досліджень).

Шляхи підвищення ефективності механізмів надання управлінських послуг в умовах суспільної трансформації поставлено у залежність від розробки та реалізації нової форми взаємодії суб’єктів послуг, яка виходить: з уміння користувачів та виробників розрізняти традиційну та управлінську послуги; з потреби формування ринку управлінських послуг як сегменту загальнонаціонального та регіональних економічних ринків; з необхідності розроблення та затвердження діагностично-орієнтованих програм про систему послуг, що надаються органами влади; переорієнтації підвищення кваліфікації посадових осіб для вироблення уміння надавати якісні управлінські послуги.

Запропоновано ідентифіковувати управлінські послуги, використовуючи такі ознаки: нематеріальність (невідчутність), мінливість, невіддільність від навколишнього середовища, неможливість зберігання на основі протиставлення з традиційними послугами. 

Сегментування ринку управлінських послуг (РУП) розглянуто як реалізацію низки послідовних дій, під час яких визнається, що управлінські послуги є об’єктом сегментування з набором певних змінних величин, зокрема: А – кількість користувачів управлінських послуг за окремими групами, B – види управлінських послуг, C – структура органів, що надають управлінські послуги, D – кількість управлінців, що надають управлінські послуги, I – фінансове та матеріально-технічне забезпечення надання управлінських послуг, F – платність послуг. На цій основі створено формулу: РУП = А+B+C+D+I+F. Але даною роботою розглядаються лише підходи до формування цих змінних величин та наповнення їх змісту.

Висловлена думка, що недостатність сервісної організації місцевих органів влади у сфері надання управлінських послуг пов’язана з відсутністю системної дії зворотнього зв’язку між суб’єктами надання послуг, який організаційно повинен забезпечуватися новими формами діяльності та адаптаційного навчання виробників послуг. У зв’язку з цим автором здійснено упорядкування “Плану роботи місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядуваннян щодо формування системи надання управлінських послуг на регіональному рівні”, основною метою якого є формування політики якості та ініціатив з якості в роботі місцевих органів влади. Кадрове та ресурсне забезпечення надання управлінських послуг поставлено у залежність від використання новітніх освітніх технологій при підготовці виробників управлінських послуг. Розроблено “Програму адаптаційного навчання державних службовців та посадових осіб органів місцевого самоврядування щодо надання управлінських послуг населенню” та “Навчальний план адаптаційного навчання з якості послуг”, сформованого за модульним принципом (72 навчальних години).

Відзначено, що застосування цих інструментів можливе за умови встановлення організаційних аспектів надання управлінських послуг, що пов’язано з потребою змін структурної будови та повноважень органів влади. У зв’язку з цим у роботі проаналізовано потребу перегляду положень про структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій та структури центральних органів влади, оскільки прийняті нормативно-правові документи не відповідають визначеним напрямам розвитку системи надання управлінських послуг. Порівняльний аналіз структурних підрозділів МДА свідчить з однієї сторони, що зміни направлені на реагування змін в економічних процесах, з іншої – не свідчать про спроби провести через їх реформування нових вимог до персоналу державної служби чи реагування на потреби користувачів управлінських послуг. Що стосується структур центральних органів влади, то створені у 2004 році управління державної служби Головдержслужби України в АРК, областях, містах Києві та Севастополі, одним з функціональних завдань яких є участь у проведенні оцінки ефективності надання місцевими органами виконавчої влади державних послуг фізичним та юридичним особам, у цьому напрямку тільки розпочинають свою діяльність. Як результат – на регіональному рівні й досі не спостерігається прийняття необхідних нормативно-правових документів, які би розвивали практику надання управлінських послуг. Якщо проаналізувати прийняті впродовж 2004-2005 років Чернівецькою ОДА розпорядження, то кількість таких, які можна кваліфікувати як нормативне забезпечення надання управлінських послуг органом влади є надзвичайно малою, і наприклад, за 2005 рік становить лише 0,9 % від загальної кількості. Будь-якої участі чи ініціатив управління державної служби Головдерслужби України в Чернівецькій області щодо співпраці з органом виконавчої влади на створення таких розпоряджень за вказаний період не зафіксовано.

Формування механізму перерозподілу повноважень між різними органами влади, між їх структурними підрозділами та посадовими особами представлено на основі аналізу: а) положень про управління/відділи/інспекції Львівської обласної державної адміністрації; б) «Доповідної записки про звернення громадян до Чернівецької ОДА у 2002 році», «Інформації до доповідної записки» від 30.12.2003 року, направленої у департамент діловодства та моніторингу КМУ, «Про підсумки роботи із розгляду звернень громадян до Чернівецької ОДА у 2005 році», направленої главі Секретаріату Президента України; в) проведеного контент-аналізу матеріалів семи найтиражніших газет Чернівецької області. Встановлено, що результати співставлення цих джерел можуть служити доказовою базою для необхідності перерозподілу повноважень між органами влади в частині надання управлінських послуг населенню.

На сьогодні оцінювання в системі державного управління України регламентовано нормативно-правовою базою і застосовується для проведення моніторингів результатів діяльності центральних та місцевих органів виконавчої влади в цілому та визначається відповідними показниками. За відсутності наявних розробок автором створено інструмент оцінювання якості надання управлінських послуг, що включає визначення критеріїв якості – формування на їх основі показників оцінювання якості – розробку стандартів якості.

Так, критерії якості визначаються на основі встановлення ознак характеристик послуг, підходів до реалізації послуг, технічних можливостей органів влади. Показники оцінювання якості пропонується формувати на основі критеріїв якості, взаємодії суб’єктів надання управлінських послуг, що у роботі визначено за допомогою контент-аналізу матеріалів преси. За результатами відповідей респондентів соціологічного дослідження констатовано, що проблема стандартизації якості управлінських послуг потребує додаткових досліджень.

Автором обгрунтовано, що задоволення потреб користувачів управлінських послуг визначається показником ефективності – результативністю (effectiveness), основу якого можуть складати п’ять критеріїв якості та дванадцять показників оцінювання якості надання управлінських послуг. Так, доступність визначається наявністю даних про суб'єкт вироблення та надання управлінських послуг, територіальним розташуванням органів влади та доступом для отримання послуг, достатністю аналогових форм для вироблення послуг; зручність – зосередженням видів послуг у мінімальній кількості структур, упорядкованістю способів надання послуг (безпосередньо чи на відстані); своєчасність – тривалістю часу для вироблення послуг, дотриманням встановлених строків надання послуг; повага до особи – врахуванням інтересів груп користувачів послуг (за віком, достатком тощо), етикою поведінки виробників послуг, динамікою розкриття корупційних діянь під час надання послуг; відкритість – обгрунтованістю інформації про плату за послуги, розвитком форм надання послуг, прозорістю інформативності про вироблення послуг.

У роботі висловлено припущення про можливість розробки стандартів управлінських послуг на основі кількісних та якісних показників, зокрема, важливими є кількість: довідкових джерел про управлінські послуги, персональних комп'ютерів на тисячу користувачів послуг, виробників надання видів послуг, будинків послуг для громадян тощо. Для якісних - важливо визначити бюджетні статті витрат, виписаність процедури для різних способів надання послуг (фізичних, організаційних, фінансових), чіткість термінів вироблення послуг, визначення мір відповідальності за порушення термінів надання послуг, кваліфікація виробників послуг, врахування параметрів комунальної власності (якість доріг) тощо.

Доведено, що розроблена автором методика оцінювання якості надання управлінських послуг потребує збільшення законодавчих ініціатив органів влади регіонального рівня щодо створення експериментальних лабораторій на їх базі, що в перспективі стане чинником упорядкування та стимулювання роботи державних службовців та посадових осіб органів місцевого самоврядування для формування в Україні громадянського суспільства.