Мурзина Валерия Ивановна Природоохранный экономический механизм в коммунальном водном хозяйстве (на примере г. Москвы)

Короткий зміст

Во введении обоснована актуальность темы исследования, раскрываются цели, задачи, объект и предмет исследования, его теоретическая и методологическая основа. Формулируется научная новизна и практическая значимость работы.

В первой главе работы - «Устойчивое развитие хозяйственных систем и роль коммунального водного хозяйства в его обеспечении» особое внимание уделено рассмотрению концепции устойчивого развития, ее целей, принципов, экономического содержания и путей реализации, а также проанализирована экономическая сущность реформы коммунального водного хозяйства, как подотрасли ЖКХ, в рамках концепции устойчивого развития.

В основе стратегии устойчивого развития лежит взаимодействие природы и человека, которое, с одной стороны, обеспечивает эффективное использование природных ресурсов и удовлетворение нужд нынешнего поколения людей, с другой стороны – сохранение природной среды и воспроизводство природных ресурсов для нужд будущих поколений. Отсюда следует, что практическая деятельность людей должна быть направлена на воспроизводство природных ресурсов и повышение экологической устойчивости природных систем и на развитие и увеличение экологического и социально-экономического потенциалов в соответствии с требованиями устойчивого развития.

Переход к устойчивому развитию потребует скоординированных действий во всех сферах жизни общества, переориентации социальных, экономических и экологических институтов государства, регулирующая роль которых является основополагающей.

Основными элементами стратегии перехода к устойчивому развитию являются: интернализация экологических затрат, приоритет наукоемких технологий, правовое обеспечение природоохранной деятельности, формирование эколого-экономического мышления и т.д. В работе обоснована возрастающая роль государства в реализации данной концепции.

Последовательное решение социально-экономических проблем и экологических задач потребует совершенствования экономического механизма рационального природопользования и окружающей природной среды. При этом необходимо отметить, что документами Конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992), был принят экономический механизм. Однако, анализ этих документов показал, что разработан он в самом общем виде и нуждается в адаптации для практического применения. В связи с этим научный и практический интерес 8

представляет его детализация применительно к различным сферам жизнедеятельности человека. В частности, в настоящей работе акцент сделан на разработку природоохранного экономического механизма в коммунальном водном хозяйстве.

При переходе на модель устойчивого развития необходимо учитывать, что Российская Федерация обладает рядом особенностей, связанных с геополитическим положением и спецификой природных ресурсов страны. Реализация национальных интересов России возможна только на основе устойчивого развития экономики, неразрывно связанной с эффективным освоением пространства страны. С экологической точки зрения, промышленность России характеризуется сильной вредоносностью, обусловленной применением устаревших технологий и высокой концентрацией воздействий, сосредоточенных главным образом в городах, что является серьёзной причиной экологически вредной антропогенной трансформации окружающей среды. Основное отличие природно-антропогенных систем заключается в том, что они абсолютно не способны к саморегуляции. Практическое отсутствие естественных биоценозов и чрезвычайно низкое биоразнообразие растительности (скверы, парки) определяют почти "нулевую" экологическую устойчивость городских территорий, а высокая плотность населения, промышленных, энергетических и других объектов - высокую степень загрязнения всех компонентов природной среды (атмосферного воздуха, биоты, почвы, водных ресурсов). Несмотря на резкое сокращение потока вредных выбросов в атмосферу, водные объекты и почву, уровень загрязнения основной части заселенной территории, особенно городов и прилегающей к ним сельской местности, остается высоким.

На VI-ом международном научно-промышленном форуме “Великие реки-2004”, проходившем в мае 2004 года в Нижнем Новгороде, было признано, что ЖКХ является, к сожалению, одним из наиболее значимых источников загрязнения окружающей среды.

Экосистемный подход позволяет рассматривать городской ландшафт, как единое целое со своими природно-климатическими характеристиками и хозяйственную деятельность по планированию и рациональному использованию природных ресурсов с учетом возможности поддержания устойчивого состояния не только конкретных ресурсов, но и окружающей среды в целом.

При этом экосистемный подход должен:

–

обеспечить целостное решение количественного и качественного аспектов проблем комплексного природопользования;

–

объединить в единое целое землепользование и рациональное потребление водных ресурсов;

–

поощрять мероприятия по рациональному использованию воды;

–

способствовать внедрению новых разработок и подходов, предусматривающих участие всех заинтересованных сторон;

9

–

уделять особое внимание деятельности, направленной на улучшение условий жизни и качества окружающей среды.

Для осуществления такого подхода потребуется следующее:

–

стратегии, которые должны разрабатываться не для отдельных направлений, а для всего водохозяйственного комплекса;

–

оперативные мероприятия, которые должны быть нацелены не столько на исправление, а на предупреждение негативных последствий;

–

инвестиции, которые должны быть не дополняющими, а стратегическими;

–

технические достижения, которые должны быть не экспериментальными, а прикладными.

При экосистемном подходе особое значение придается превентивному, а не корректирующему характеру мероприятий с целью, прежде всего, более эффективного использования природных ресурсов. Такой подход будет содействовать мероприятиям, направленным на стимулирование рационального природопользования и предупреждение загрязнений основных компонентов природы, а не на ликвидацию их последствий.

По результатам исследования сделан вывод о том, что эколого-экономическое направление должно стать приоритетным при реформировании жилищно-коммунального комплекса страны и, в частности, в природопользовании при разработке генеральных планов развития городов. Экология и экономика должны быть полностью интегрированы в процесс подготовки законов и принятия решений по любому направлению реформирования не только для сохранения окружающей среды, но и для обеспечения устойчивого социально-экономического развития общества.

Автором проведено исследование роли коммунального водного хозяйства, как подотрасли, в общей структуре жилищно-коммунального хозяйства. Сделан вывод о том, что в рамках разработок технических регламентов специалистами серьезно рассматривается вопрос о выделении коммунального водного хозяйства в совершенно самостоятельную подотрасль жилищно-коммунального хозяйства.

Результаты анализа основной части нормативно-методических документов в области КВХ, разработанных в период 1970-1990 гг., показали, что она базировалась на концепции потребления и использования водных ресурсов. После 1990г. нормативно-методическая база была частично переработана, установлены лимиты потребления, определены ПДС, ПДК для водных ресурсов, но, тем не менее, не было предусмотрено их сохранение и воспроизводство, как этого требуют принципы устойчивого развития.

Действующие нормативно-методические документы, хотя и дополняли друг друга, но не представляли собой единую систему и не обеспечивали формирование рационального природопользования, включающего воспроизводство возобновляемых ресурсов и сохранение экологического равновесия природной среды.

10

В работе рассмотрены общие подходы и принципы формирования нормативно-методических документов в области КВХ, которые являются базой для формирования природоохранного экономического механизма КВХ. Анализ этих документов показал, что существенные недостатки законодательных и нормативных актов влекут за собой несовершенство современного экономического механизма функционирования и развития КВХ.

В работе коммунальное водное хозяйство рассматривается, как самостоятельная подотрасль комплекса городского хозяйства.

Коммунальное водное хозяйство подразделяется на следующие виды деятельности: водоснабжение, хозяйственно-фекальная канализация, водоотведение, и, в частности, деятельность по утилизации снега.

В работе проведен анализ проблем технического учета в водоснабжении и хозяйственно-фекальной канализации. Экономические методы по поощрению экономии воды и сверхлимитному потреблению могут уже сейчас стать действенным экономическим рычагом в борьбе за сокращение объемов потребления воды. Следует сказать, что данные методы не полностью задействованы в существующей системе водопользования и водопотребления.

По характеру производственной деятельности, а также по признаку невозможности создания конкурентной среды ресурсоснабжение в целом и КВХ, в частности, относится в экономическом смысле к области естественных локальных монополий.

Детальное исследование проведено по водоотведению. Под водоотведением понимается, с одной стороны, отведение ливневых стоков и промышленных стоков, а с другой стороны – снегоудаление.

Проанализированы основные принципы и охарактеризованы технологии водоотведения и, в частности, утилизации снега.

В работе представлено исследование по качественному составу загрязнений снежной массы, поступающей на снегоплавильные пункты, дан обзор фактического состояния дел по утилизации снега в крупнейших российских городах, странах СНГ и за рубежом.

Сделан вывод, что существующая нормативно-организационная база и соответствующий ей экономический механизм не учитывают повышенную загрязненность снега, сброс дополнительного количества сточных вод в водные объекты, оценку состояния водных объектов до и после загрязнения, природно-климатические факторы и т.д.

Во второй главе - «Экономический механизм природопользования коммунального водного хозяйства и основные направления его совершенствования» проанализирована современная система экономических отношений в коммунальном водном хозяйстве, состояние КВХ, как совокупности отраслей материального производства и сферы услуг, обеспечивающих содержание и ремонт коммунальной инфраструктуры, и сделан вывод о том, что подотрасль переживает острый системный кризис.

11

Основными причинами существующих проблем коммунального хозяйства можно считать следующие: высокую загрязненность водных объектов, почвы и растительности в результате деятельности объектов КВХ; хронический дефицит финансирования; отсутствие механизма привлечения внебюджетных средств в целях экономии бюджетных средств и стимулирования ресурсосбережения; высокую затратность производства услуг; критический износ эксплуатируемых инфраструктурных сетей; отсутствие высококвалифицированного, в первую очередь, управленческого персонала, что порождает неэффективность управления; отсутствие экономических стимулов снижения издержек; неэффективную и бесприбыльную работу предприятий коммунального комплекса; высокий уровень технических и коммерческих потерь ресурсов при их транспортировке конечному потребителю. Жилищно-коммунальное хозяйство – это отрасль с выраженными монопольными признаками, в которой преобладают монополии на местном уровне с затратным механизмом ценообразования. Поэтому дальнейшее повышение тарифов на жилищно-коммунальные услуги для населения и увеличение дотаций из бюджетов не дадут положительных результатов, тем более, что принципы распределения дотаций не имеют ничего общего с принципами социальной справедливости.

Совмещение в рамках муниципального сектора функций собственника коммунальной инфраструктуры и хозяйственной деятельности по его управлению и обслуживанию создает условия, вследствие которых стимулы для повышения эффективности управления имуществом ЖКХ и его эксплуатации просто отсутствуют.

Порядок установления тарифов на жилищно-коммунальные услуги безнадежно устарел и, во-первых, не сопровождается адекватной системой контроля за уровнем производственных издержек, в том числе аудитом, а во-вторых, не отражает объективных финансовых потребностей в развитии предприятий и замене изношенных основных фондов.

Интегральная картины такова, что сегодняшняя организация экономических отношений в жилищно-коммунальном хозяйстве характеризуется перечисленными системными недостатками, без устранения которых невозможно вести речь о нормализации функционирования данного сектора экономики, а также об обеспечении стабильной стоимости жилищно-коммунальных услуг.

Автором выполнен анализ схемы взимания платежей с природопользователей в городе Москве. Результаты анализа показали, что, с одной стороны, предприятия КВХ (Московское государственное унитарное предприятие «Мосводоканал» и ГУП «Мосводосток») вносят в бюджет необходимые платежи, как природопользователи, а, с другой стороны, платежи за загрязнение и ущербы, наносимые водным объектам, не включают плату за полное восстановление природного объекта до нанесения ущерба, и, следовательно, говорить об экономически обоснованных платежах 12

природопользователей и устойчивом развитии в природопользовании представляется преждевременным.

Результаты исследований позволили сделать вывод о том, что существующий экономический механизм в КВХ нуждается в дальнейшем совершенствовании. При этом следует отметить, что перечисленные выше проблемы финансирования природопользования в полной мере относятся и к коммунальному водному хозяйству. Особенно они проявляются при осуществлении деятельности по водоотведению ливневых и промышленных стоков и утилизации снега. Основной причиной тому является существующая система финансирования перечисленных выше видов деятельности, при которой не обеспечивается нормативная потребность в ресурсах, а оплата работ планируется «от достигнутого». Кроме того, для инвестиций используются исключительно бюджетные средства.

Особое внимание в этой главе уделено изучению экономического механизма финансирования снегоудаления в городах России и более детально – в г. Москве. Результаты анализа показали, что финансирование снегоудаления в крупных городах Российской Федерации, кроме г.Москвы, производится, в основном, исходя из стоимости машино-часа и расстояния пробега автотранспорта до пункта утилизации по фактически произведенным затратам.

Несколько иная система финансирования деятельности по утилизации снега используется в г.Москве.

В основу расчета тарифа положены фактические затраты на приемку и очистку снега. Оплата за очистку камер и утилизацию илового осадка и мусора производится из средства, выделяемых из бюджета г.Москвы , государственным унитарным предприятиям, которым переданы снегоплавильные пункты в хозяйственное ведение. Размер рентабельности устанавливается в пределах 5-8% от себестоимости утилизации снега. Сумма средств, необходимых для покрытия расходов снегоплавильных пунктов по утилизации снега, перечисляется дорожными организациями, собирающими снег, на расчетный счет ГУП «Мосводосток» до начала сезона – периода уборки территории Москвы от снега. При этом необходимо отметить, что объем финансирования работ по утилизации снега определяется на самый снежный год.

Определение тарифа на утилизацию снега без учета природно-климатических факторов ведет не только к неэффективному использованию бюджетных средств, но и не способствует внедрению ресурсосберегающих технологий, а это, в свою очередь, не обеспечивает экологическую устойчивость городского ландшафта и экономическую эффективность хозяйствующих субъектов г.Москвы.

Не способствует эффективному использованию основных компонентов городского ландшафта (почвы, биоты, водных ресурсов) и то обстоятельство, что при формировании тарифа на утилизацию снега не учитывается инвестиционная составляющая и экологические факторы. Все это 13

свидетельствует о необходимости разработки методики определения тарифа на утилизацию снега, которая бы учитывала инвестиционную составляющую, экологические факторы и вероятностный характер изменения природно-климатических условий.

Одной из важнейших проблем при рассмотрении экономического аспекта взаимодействия общества и природы является собственность. В связи с этим в работе рассматривается существующее для унитарных предприятий право хозяйственного ведения, и отмечается, что оно не создает равных конкурентных условий в борьбе за рынок управления коммунальной инфраструктурой и жилищным фондом для предприятий других форм собственности. Решить эту проблему предлагается путем акционирования государственных и муниципальных унитарных предприятий, что обеспечит равные юридические права всем участника рынка для свободного развития конкуренции.

В рамках реформы ЖКХ существуют три варианта взаимодействия власти и бизнеса: акционирование государственных и муниципальных унитарных предприятий, контрактное управление, полная приватизация.

Приватизация в форме акционирования муниципальных унитарных организаций может быть мощным экономическим стимулом к развитию частнопредпринимательской инициативы и привлечению, в этой связи, частного капитала в сферу КВХ, а использование концессионных механизмов управления объектами коммунальной инфраструктуры позволит стимулировать развитие отрасли в сфере деятельности локальных естественных монополий.

В связи с этим в работе уделено особое внимание разработке механизмов привлечения внебюджетных источников, использование которых позволит существенно снизить нагрузку на бюджет г.Москвы для развития КВХ на примере деятельности по водоотведению.

Решение этой проблемы осложняются следующими причинами :

−

низкой платежеспособностью предприятий муниципальной инфраструктуры;

−

проблемами обеспеченности кредитов на проекты развития водоохранной инфраструктуры;

−

отсутствием у потенциальных заемщиков кредитной истории, позволяющей оценить риски предоставления кредитов;

−

отсутствием методической базы по оценке рисков инвестирования в сферу муниципальной инфраструктуры;

−

отсутствием у банков долгосрочной ресурсной базы, необходимой для предоставления долгосрочных кредитов.

Однако, как показали результаты исследований, возможности реализации современных механизмов привлечения внебюджетных источников финансирования КВХ есть, и они тесно связаны с совершенствованием налоговой реформы и мер амортизационной политики; с развитием рынка водосервисных услуг; с развитием экологического 14

страхования; с предоставлением инфраструктурных концессий; с внедрением и стимулированием лизинговых технологий инвестирования обновления основных фондов; субсидированием процентных ставок по банковским кредитам и т.д.

Одним из источников внебюджетного финансирования природоохранных мероприятий являются собственные средства предприятий КВХ, которые формируются за счет амортизационных отчислений и чистой прибыли.

Существенное влияние на величину собственного инвестиционного потенциала предприятий в части амортизационных отчислений оказало введение 25 главы Налогового кодекса РФ. Выполнение положений данной главы привело к уменьшению данного вида инвестиционных ресурсов предприятий за счет исключения из состава амортизируемого фонда имущества, приобретенного предприятием с использованием бюджетных средств, и ограничение выбора методов начисления ускоренной амортизации.

В связи с этим возникает необходимость в разработке предложений по совершенствованию механизмов реализации амортизационной политики, имеющих приоритетное значение для развития КВХ. К основным из них можно отнести: внесение изменений и дополнений в п.2 статьи 256 25 главы Налогового кодекса РФ, состоящих во включении в состав амортизируемого имущества той его части, которое приобретается с использованием бюджетных или иных аналогичных средств; расширение сферы применения ускоренной амортизации с учетом особенностей стратегии развития предприятий и уровня рентабельности их работы.

Другим источником внебюджетного финансирования являются средства, формируемые за счет прибыли предприятия. Величина данного источника собственного инвестирования также урезана в связи с введением 25 главы Налогового кодекса РФ. Положениями 25 главы Налогового кодекса РФ отменены инвестиционные льготы по налогу на прибыль, что также не способствует привлечению внебюджетных средств в развитие предприятий коммунального водного хозяйства. Таким образом, положения 25 главы Налогового кодекса РФ существенно сократили возможности предприятий в части использования собственных источников финансирования для финансирования инвестиционных проектов.

В связи с этим представляется необходимым внести в действующие законодательство изменения и дополнения, восстанавливающие возможность использования инвестиционных льгот. При этом такие льготы должны предоставляться с учетом достигнутой эффективности хозяйствования. Идея соответствующего механизма государственного регулирования заключается в возмещении предприятию части уплаченного налога на прирост прибыли, полученной за счет роста эффективности производства .

15

Внесение необходимых изменений в налоговое законодательство позволит предприятиям направлять собственные средства на обновление основных фондов природоохранного назначения.

В условиях дефицита бюджетных средств и собственных инвестиционных ресурсов предприятий становление и развитие рынка водосервисных услуг (через создание специализированных водосервисных компаний) является одним из перспективных экономических механизмов привлечения инвестиций в КВХ с последующим их возвратом за счет стоимости сэкономленных водных ресурсов. В работе рассмотрено принципиальное отличие данной схемы инвестирования от других схем и сделан вывод о том, что при ее применении денежные доходы для компенсации инвестиционных затрат и получения прибыли генерируются не за счет средств от продажи выпускаемой продукции, а за счет средств, образующихся в результате экономии заказчиком водных ресурсов.

Недостаточно активно и широко внедряется экологическое страхование, которое могло бы позволить аккумулировать значительные финансовые средства целевым образом для преодоления негативных экологических последствий в результате техногенных аварий.

Развитие экологического страхования невозможно без установления реальной стоимостной оценки водных ресурсов, платы за сброс загрязняющих веществ и создания соответствующей законодательной базы.

Важными компонентами такой системы являются экологический учет, аудит и стоимостная оценка природных ресурсов и платежи за сброс загрязняющих веществ в водные объекты.

С учетом изложенного выше автором предлагается система финансирования водоотведения, в частности снегоудаления, стимулирующая не только сохранение окружающей природной среды, но и эффективное использование бюджетных средств г.Москвы, а также привлечение внебюджетных источников финансирования природоохранных мероприятий.

Внедрение новой системы финансирования предполагает изменение организационно-правовой структуры взаимоотношений между субъектами данного вида деятельности.

Суть этих изменений сводится к разделению функции предприятий, утилизирующих снег, принимающих талые воды в канализационные сети и получающих плату за загрязнение водных объектов. В настоящее время это – единые предприятия – ГУП «Мосводосток», либо Московское государственное унитарное предприятие «Мосводоканал», которые в настоящее время и утилизируют снег, принимают талые воды в канализационные сети, собирают платежи за загрязнение с природопользователей.

Кроме того, приватизация государственных унитарных предприятий и преобразование их в открытые акционерные общества будет способствовать созданию реального рынка услуг по утилизации снега. Создание акционерных обществ открытого типа должно происходить при усилении 16

роли государства в области по утилизации снега, на принципах сохранения регулирования тарифов и использования государственного имущества, переданного по арендному либо концессионному договору этим предприятиям.

Кроме того, новая система финансирования хозяйственной деятельности по утилизации снега направлена на ликвидацию встречных потоков и, в конечном итоге, на снижение трансакционных издержек.

При этом нормативная потребность в финансовых ресурсах определяется с учетом природно-климатических факторов.

Для оценки ущерба окружающей среде и возмещению затрат от загрязнения окружающей среды предлагается разработать ряд нормативных актов : правила приемки сточных вод в водоотводящие сети города, правила приемки снежной массы на снегоплавильные пункты, предельно допустимые сбросы загрязняющих веществ в снегоплавильные пункты и т.д.

Необходимо создать такую систему платежей за загрязнение окружающей среды, которая реально отражала бы величину ущерба окружающей среде от сброса загрязняющих веществ в водные объекты и заинтересовывала «загрязнителя» в строительстве очистных сооружений и внедрении ресурсосберегающих технологий.

В третьей главе - «Обоснование тарифа на услуги по утилизации снега» разработана методика расчета тарифа утилизацию снега с учетом инвестиционной составляющей, экологических факторов и изменений природно-климатических условий и проведена ее апробация на ГУП «Мосводосток».

В работе проведен анализ основ и методов ценообразования. Проанализированы виды издержек по утилизации снега и определены принципы разделения общих издержек на условно-постоянные и условно-переменные.

Доказано, что в качестве основы определения тарифа на утилизацию снега целесообразно использовать метод «издержки плюс», который необходимо дополнить применением методов надбавок к ценам и экспертных оценок. Областью применения метода надбавок к ценам является встраивание в метод «издержки-плюс» механизма инфляционной корректировки цен, а метода экспертных оценок – разграничение постоянных, переменных и суммарных издержек, а также определение нормативов рентабельности к себестоимости.

На основе учета раскрытой во второй главе специфики функционирования рынка услуг по утилизации снега предложена методика и конкретный алгоритм расчета тарифов с учетом экологических факторов и природно-климатических условий на прием и плавление снега снегоплавильными пунктами, расположенными на коллекторах дождевой канализации, эксплуатируемых ГУП «Мосводосток» при использовании теплой воды теплоэлектроцентрали (ТЭЦ), иллюстрируемый числовыми 17

примерами расчетов по репрезентативным снегоплавильным пунктам и предприятию в целом.

Суть этого алгоритма заключается в последовательной реализации следующих взаимосвязанных этапов :

1. Собирается и обрабатывается статистическая информация о величинах слоя снега, предназначенного для уборки, за ряд лет. Необходимая исходная информация за 1983-2003 годы получена по данным Метеорологической обсерватории имени В.А. Михельсона, ТСХА.

2. Подекадные значения слоя снега, предназначенные для уборки, суммируются и строится ранжированный в порядке убывания ряд полученных значений. Корректность перехода от подекадных значений слоя снега к интегральным (т.е. – к их годовой сумме) обусловлена тем обстоятельством, что подекадная изменчивость снежного покрова практически не влияет на величину суммарных затрат на утилизацию снега на снегоплавильных пунктах.