НОРМАТИВНО-ПРАВОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ПІДГОТОВКИ КАДРІВ ОРГАНІВ ВНУТРІШНІХ СПРАВ УКРАЇНИ Автореферат

У Вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження, визначено його зв’язок з науковими планами та програмами, мету й завдання, об’єкт і предмет, методи дослідження, наукову новизну та практичне значення одержаних результатів, дані про апробацію результатів та публікації.

Розділ 1 «Адміністративно-правове забезпечення підготовки кадрів органів внутрішніх справ України» містить три підрозділи, в яких розглянуто адміністративно-правовий статус суб’єктів підготовки кадрів органів внутрішніх справ України, джерела та механізм правового регулювання підготовки кадрів та стан кадрового забезпечення органів внутрішніх справ в сучасних умовах.

У підрозділі 1.1 «Адміністративно-правовий статус суб’єктів підготовки кадрів органів внутрішніх справ України» на основі дослідження норм чинного законодавства подано ґрунтовний аналіз адміністративно-правового статусу суб’єктів підготовки кадрів ОВС. Для цього здійснено розмежування між поняттями компетенція та адміністративно-правовий статус, та встановлено, що з поміж них останнє є ширшим за змістом.

З’ясування суті розглядуваного питання безпосередньо охопило дослідження прав та обов’язків суб’єктів адміністративно-правових відносин, уповноважених виконувати владно-розпорядчі функції у сфері управління підготовкою кадрів ОВС, відомчою освітою. Такими суб’єктами в державі є: Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, Міністерство освіти і науки, молоді та спорту України, Міністерство внутрішніх справ України, органи місцевого самоврядування. В системі МВС України здійснено аналіз повноважень колегії МВС України, регіональних підрозділів МВС України (управлінь МВС України в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, на транспорті тощо), Управління професійної підготовки Департаменту кадрового забезпечення МВС України, Науково-методичного центру навчальних закладів МВС України, Державного науково-дослідного інституту МВС України, вищого навчального закладу МВС України.

Виходячи з того, що адміністративне право регулює, насамперед, відносини у сфері державного управління, з метою характеристики адміністративно-правового статусу суб’єктів підготовки кадрів ОВС, основну увагу в даному підрозділі було прикуто до їх нормотворчої та розпорядчої діяльності. При цьому, автор виходить зі сталого положення вчених-адміністративістів про те, що окремі суб’єкти адміністративних правовідносин можуть виступати в них об’єктами (наприклад, вищий навчальний заклад МВС України).

Зроблено висновок, що у структурному відношенні, яке відображує вертикаль адміністративно-правової підпорядкованості, суб’єктами адміністративно-правового регулювання підготовки кадрів ОВС України у системі МВС України є: апарат Міністерства внутрішніх справ України (колегія, Управління професійної підготовки ДКЗ МВС України, вищий навчальний заклад МВС України (далі – ВНЗ МВС України) із власною підструктурою управління).

Підрозділ 1.2 «Джерела та механізм правового регулювання підготовки кадрів органів внутрішніх справ України» присвячено аналізу законодавчих основ та механізму регулювання підготовки кадрів.

Основна увага зводиться до аналізу законодавства України про освіту, тому що в процесі підготовки кадрів основну частину займає саме процес підготовки спеціалістів належного освітньо-кваліфікаційного рівня. При цьому наголошується на необхідності відмежування понять «підготовка кадрів» та «кадрове забезпечення».

Визначено, що гарантією підготовки кадрів є законодавче закріплення на найвищому рівні ряду принципових положень, прав і гарантій громадян, а також система стандартів вищої освіти.

Зазначається, що дієвість правових основ підготовки кадрів досягається закріпленням та реалізацією відповідних соціально-економічних гарантій у вигляді бюджетних асигнувань, умов для інвестиційної та інноваційної діяльності, податкових пільг для громадян та вищих навчальних закладів.

Дослідивши нормативно-правові акти з підготовки кадрів ОВС, встановлено, що правове регулювання в цій сфері вийшло за межі однієї галузі законодавства, а тому потребує комплексного механізму регулювання, в т.ч. шляхом розроблення синтетичних (кодифікованих) законодавчих актів. При цьому, зберігаючи самостійність даної галузі законодавства, пропонується в практиці правового регулювання підготовки кадрів ОВС виходити з принципу інтеграції, що припускає залучення інструментарію цивільного, фінансового, трудового та податкового права.

Зроблено висновок, що освітнє законодавство включає в себе самостійний інститут законодавства, що регулює основну частину питань підготовки кадрів ОВС. Його норми закріплюють адміністративно-правовий статус суб’єктів підготовки кадрів ОВС, а компетенція кожного із них виступає окремим інституціональним механізмом підготовки кадрів ОВС. В сукупності вони (тобто компетенції) створюють власне механізм підготовки кадрів ОВС, що найбільше реалізується під час управління відомчою освітою та діяльністю ВНЗ МВС України.

У розглядуваній галузевій системі управління – в системі МВС України – механізм адміністративно-правового регулювання підготовки кадрів ОВС у якості складових основних його елементів включає Міністерство внутрішніх справ України в цілому й наділені спеціальною компетенцією внутрішньоструктурні підрозділи, а також ВНЗ МВС України, що здійснюють відповідні управлінські функції.

У підрозділі 1.3 «Стан кадрового забезпечення органів внутрішніх справ України в сучасних умовах» досліджується сучасний стан забезпечення органів внутрішніх справ кадрами. Для цього аналізуються статистичні дані про практичний досвід працівників ОВС, їх вік, рівень матеріального та соціального забезпечення.

Встановлено, що стан кадрового забезпечення ОВС в сучасних умовах переживає процес нестабільності через загальне реформування системи МВС України в напрямку вдосконалення МВС України до рівня цивільного правоохоронного відомства європейського зразка, а також реформи інших галузей законодавства, зокрема, пенсійного та податкового. У зв’язку із цим виявлено стійку залежність стану кадрового забезпечення від різного роду зовнішніх та внутрішніх факторів (наприклад, пенсійна реформа, скорочення кадрів, ліквідація ВНЗ МВС України з вивільненням досвідчених атестованих працівників тощо).

Зазначається, що стан кадрового забезпечення ОВС характеризується розмитістю професійного ядра, а також нераціональною втратою багатьох досвідчених практиків та науковців. Загальною для стану кадрового забезпечення ОВС продовжує залишатись тенденція перевищення зайвого обороту над потрібним. Також з’ясовано, що погіршення стану кадрового забезпечення ОВС як через зовнішні, так і через внутрішні фактори є можливим у зв’язку з недосконалістю та нестабільністю соціально-правового статусу працівника ОВС (поетапне позбавлення більшості пільг, збільшення строку вислуги, зміна умов компенсаційних виплат у зв’язку з виходом на пенсію).

До інших факторів погіршення стану кадрового забезпечення ОВС відноситься неналежна робота кадрових підрозділів (зокрема виховної роботи, про що свідчить статистика кількості працівників ОВС притягнутих до кримінальної та адміністративної відповідальності), недосконалість інституту наставництва, нерозмірність об’єму роботи з кількістю працівників ОВС на користь першого, що посилилось після останньої хвилі скорочень чисельності працівників ОВС).

Розділ 2 «Організація підготовки кадрів органів внутрішніх справ України» містить три підрозділи, в яких проаналізовані історико-правові передумови організації підготовки кадрів органів внутрішніх справ України, основи теорії та практики підготовки кадрів органів внутрішніх справ України, зміст, принципи і основні напрями реалізації державної політики у сфері підготовки кадрів ОВС України.

Аналіз історичних передумов виникнення організації підготовки кадрів ОВС України здійснено у підрозділі 2.1 «Історико-правові передумови організації підготовки кадрів органів внутрішніх справ України» в рамках дослідження історичного розвитку організації кадрового забезпечення взагалі. Історична періодизація охоплює час від Стародавнього світу й до сьогодні. У результаті цього встановлено, що організація підготовки кадрів ОВС України, як об'єкт наукового пізнання, характеризується конкретно-історичними джерелами й умовами виникнення, іманентною властивістю своєї природи, багатофакторним і, часом, детермінантним впливом на суть, зміст й структуру суспільних відносин у цілому, а також індивідуальну свідомість кожного працівника ОВС, зокрема.

Встановивши залежність організації підготовки кадрів від становлення загальносвітових процесів на кожному історичному етапі, зроблено висновок, що організація підготовки кадрів ОВС України є об’єктом державної освітньої політики, спрямованої на розвиток організації й правового регулювання процесів підготовки фахівців відповідного освітнього рівня й професійної кваліфікації, здатних виконувати завдання, які ставляться перед ОВС України.

При цьому доводиться, що на кожному історичному етапі розвитку організація відомчої освіти, на відміну від вищої освіти взагалі, характеризується не тільки особливостями сутності й змісту, ступенем впливу на суспільні відносини, але й вищим рівнем керованості з боку суспільства й держави.

Сучасні потреби виходу суспільства й держави з кризових ситуацій вимагають відмови від пережитих стереотипів і переходу до якісно нових організаційних форм і методів підготовки кадрів, що забезпечують підвищення загальної й професійної (правової) культури працівників ОВС України, які реалізують свої знання, уміння й навички у правоохоронній сфері державного управління. Підтримується думка М. С. Строговича про особливе значення правової освіти у підготовці кадрів ОВС. Зазначається, що особлива роль і значення відомчої освіти, зокрема, полягає у тому, що одночасно із професійними знаннями, уміннями й навичками формується частина моральної свідомості, до предмету якої відносяться правові явища, правові відносини, правові приписи та правова культура, що відображає як світоглядне, так і конкретно-історичне розуміння права.

На основі аналізу конкретно-історичних передумов виникнення вітчизняної організації підготовки кадрів ОВС та відомчої освіти, обґрунтовано виділяються наступні три етапи її становлення: міфологічно-релігійний, морально-етичний та, зокрема, професійний. Самі ж історичні передумови їх виникнення – це наслідок підвищення соціальної ролі правоохоронної діяльності в життєдіяльності держави, суспільства й кожної людини.

У підрозділі 2.2 «Основи теорії та практики організації підготовки кадрів органів внутрішніх справ України» послідовно досліджуються питання започаткування, розвитку та становлення основ теорії й практики організації підготовки кадрів ОВС України. Основний акцент зосереджено на дослідженні становлення освіти, в т.ч. вищої, яка є відображенням концептуальних положень теорії організації підготовки кадрів у світі й нашій державі.

Встановлено, що організація вищої освіти в історично-гносеологічному відношенні видозмінює свою змістовну структуру, оновлюється новими методами навчання, що, у свою чергу, створило умови для збереження й забезпечення спадкоємності накопиченого поколіннями наукового знання, але головне – експонентного його розвитку й поширення за допомогою освітніх систем. Виходячи з цього, виявлено системний взаємозв’язок теорії організації підготовки кадрів з гносеологією, який просліджується від початку розвитку цієї науки й до сьогодні.

Зроблено висновок, що гносеологічні протиріччя час від часу обумовлюють інтенсивне вироблення не тільки нового стилю мислення, але й теоретико-методологічних підходів до організації вищої освіти, оскільки саме в процесі навчання закладаються новітні понятійні категорії, ґрунтуючись на які можливо забезпечити підготовку кадрів на якісно новому рівні.

Виходячи із сучасного стану вітчизняної освітньої та кадрової філософії, вказується на необхідність забезпечення випереджувальної підготовки фахівців для органів внутрішніх справ, виділення пріоритетних напрямів у підготовці кадрів, внесення відповідних коректив у систему управління освітою, матеріально-технічне, організаційно-правове, соціально-психологічне й т.п. забезпечення впровадження освітніх систем і методик. Проте через нестабільність чинного законодавства реалізація зазначеної пропозиції певний час може бути ускладнена.

Зазначено, що державна організація підготовки кадрів ОВС України є особливим напрямом політики держави у двох сферах управління: у сфері забезпечення правопорядку й вищої освіти. Його функціональне значення полягає в кадровому забезпеченні інтелектуального вирішення суспільних протиріч, захисту громадян, суспільства й держави від протиправних посягань на їх права, свободи та законні інтереси.

У підрозділі 2.3 «Зміст, принципи та основні напрями реалізації державної політики у сфері підготовки кадрів ОВС України» на основі вивчення офіційних статистичних показників кадрового забезпечення, а також даних про стан дисципліни та законності серед працівників ОВС України за період з 1997 по 2011 роки, здійснюється аналіз та оцінка змісту державної політики у сфері підготовки кадрів ОВС України, виділяються ефективні напрямки та дієві принципи державної політики вказаного спрямування.

Зміст державної політики у сфері підготовки кадрів ОВС України зводиться до діяльності спрямованої на забезпечення належного відбору кадрів на службу, якісного навчання та виховання, постійного підтримання високого кваліфікаційного рівня знань, умінь та навичок у тих осіб, що вже працюють, а також їх перепідготовки.

Зазначено, що на сьогодні діяльність відомчих ВНЗ є органічною частиною кадрової політики в правоохоронній сфері державного управління й впливає на кінцеві результати забезпечення правопорядку в державі. При цьому маються на увазі виключно вищі навчальні заклади, підпорядковані МВС України. Оскільки лише вони в змозі підготувати повноцінні кадри, дійсно готові в складних практичних умовах «мужньо і рішуче, не шкодуючи своїх сил і життя, боротися із злочинністю».

Визначено принципи державної політики у сфері підготовки кадрів ОВС України та з’ясовано, що вони є гарантією нормального функціонування комплексного механізму регулювання організації підготовки кадрів. Реалізація ж даних принципів полягає в забезпеченні якісно-кількісного росту особового складу ОВС з урахуванням тенденцій розвитку криміногенної обстановки й стану правопорядку.

Запропоновано розроблення й шляхи практичної реалізації галузевої комп’ютерної програми «Організація професійної підготовки кадрів ОВС України». Її функціональне призначення полягає у підвищенні якості управління кадровими процесами, інтенсифікації управлінської діяльності відомчих навчальних закладів, а її повне введення в дію дозволить організувати «електронне спостереження» за порядком проходження служби працівниками ОВС, починаючи від навчання й до виходу на пенсію.

На основі співставлення державної політики у сфері освіти з державною політикою у сфері підготовки кадрів ОВС України охарактеризовано напрями здійснення та розвитку останньої. Підкреслено, що перспективною тенденцією державної політики у сфері фінансування підготовки кадрів ОВС України є цільове виділення коштів на підготовку фахівців певного професійного рівня й спеціалізації, в т.ч. шляхом створення пайового фінансування за рахунок державного бюджету й бюджету місцевого самоврядування, а також освітніх фондів зацікавлених ГУМВС, УМВС України в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі. Виходячи з формально-логічного аналізу змісту елементів поняття державної політики у сфері підготовки кадрів ОВС, сформульовано його авторське визначення.

Розділ 3 «Шляхи удосконалення правового забезпечення підготовки кадрів органів внутрішніх справ України» складається з трьох підрозділів, в яких досліджено процес реформування системи підготовки кадрів органів внутрішніх справ України, перспективи розвитку правового регулювання підготовки кадрів органів внутрішніх справ України та використання зарубіжного досвіду підготовки кадрів поліції.

У підрозділі 3.1 «Реформування системи підготовки кадрів органів внутрішніх справ України» досліджуються концептуальні положення реформування системи підготовки кадрів ОВС України.

Для цього проаналізовано останні нововведення у сфері підготовки кадрів, що запроваджуються керівництвом МВС України. Зокрема приділяється увага системі розвитку комунікативних навичок та алгоритму поведінки працівників у типових і екстремальних ситуаціях.

Також виділяються тенденції реформування системи підготовки кадрів ОВС України, на основі яких виділено два взаємопов’язаних ключових аспекти, які необхідно враховувати у цій сфері. Перший полягає в тому, що кваліфікація, підбір та подальша професійна підготовка таких фахівців мають бути неодмінно пов’язані з наявністю високих моральних якостей і здібностей у кандидата. Другий вказує на необхідність забезпечення спеціалізації фахівців за окремими напрямами. Останній аспект, зокрема, суттєво ускладнив би поширення корупції в міліції.

На підтримку експериментальної програми підготовки фахівців за схемою «курсант – військовослужбовець – курсант», запровадженої з нового 2011/2012 навчального року у вищих навчальних закладах МВС України, зазначається, що це дасть змогу залучити до навчання професійно орієнтовану молодь.

У підрозділі 3.2 «Перспективи розвитку правового регулювання підготовки кадрів органів внутрішніх справ України» через різноманітність напрямів розвитку правового регулювання підготовки кадрів ОВС України досліджуються лише окремі з них.

Основна увага зосереджена на освітньому законодавстві – основі механізму адміністративно-правового регулювання професійної підготовки кадрів ОВС України. При цьому підтримується думка про те, що заповнення прогалин в адміністративно-правовому регулюванні підготовки кадрів ОВС України важливе для забезпечення принципу повноти реалізації законодавства про вищу освіту та підготовку кадрів ОВС України.

Наголошено на необхідності приведення законодавства про освіту у відповідність із Конституцією України. Для чого пропонується уточнити формулювання ч. 1 ст. 3 Закону України «Про вищу освіту» та викласти її в наступній редакції: «Державна політика у галузі вищої освіти визначається Верховною Радою України, шляхом визначення засад її регулювання, а її проведення забезпечується Кабінетом Міністрів України», далі – за текстом.

Запропоновано розвивати підготовку кадрів ОВС за принципом «регіоналізації», тобто спрямовувати її на задоволення потреб у кадровому забезпеченні конкретних територіальних ОВС фахівцями певного рівня кваліфікації й спеціалізації.

Зауважено, що останні реформи в системі МВС України в частині реорганізації мережі вищих навчальних закладів призвели до диспропорції в комплектуванні особового складу органів внутрішніх справ.

Обґрунтовується необхідність здійснення конкурсу на відбір кандидатів на службу до ОВС (навчання) в комплектуючих органах.

З метою посилення практичної спрямованості навчального процесу й забезпечення росту професійної майстерності викладачів необхідно регламентувати проведення їх щорічних стажувань в ОВС, до того ж на посадах, які потім займуть випускники того ж ВНЗ МВС України, в якому вони працюють.

Звертаючись до досвіду ФРН зазначено, що з метою подолання явища малодосвідченості науково-педагогічних працівників, необхідно таку категорію осіб приймати на службу на конкурсній основі строком від 3 до 5 років, після чого направляти до практичних підрозділів з підвищенням у займаній посаді. Тих науково-педагогічних працівників, які вже працюють на викладацьких посадах, направляти до практичних підрозділів для отримання практичного досвіду або, в крайньому випадку, запровадити поєднання служби в практичних підрозділах з науково-педагогічною діяльністю (наприклад, систематична участь в слідчо-оперативних групах, розслідування кримінальної справи (наприклад, однієї в місяць), охороні громадського порядку з покладанням на них повної відповідальністю за вжиті ними дії). Такі заходи повинні застосовуватись систематично протягом обмеженого часу (року, декількох місяців на рік, або з урахування тривалості розслідування кримінальної справи тощо).

У підрозділі 3.3 «Використання зарубіжного досвіду підготовки кадрів поліції» аналізується досвід підготовки працівників поліції Німеччини, Франції, Великобританії та Сполучених Штатів Америки.

Зазначено, що зіставлення методик навчання в поліцейських навчальних закладах США й відомчих навчальних закладах МВС України виявляє серйозні розходження спрямованості навчальних процесів. Якщо в Україні виробилась практика більш глибокого теоретичного вивчення різних навчальних дисциплін, то в поліцейських академіях і навчальних центрах США на перший план висувається практична спрямованість навчання, орієнтована на вирішення конкретних практичних завдань у тому або іншому відомстві. На противагу окремим вченим, які віддають перевагу іноземним методикам підготовки працівників правоохоронних органів, автор не ідеалізує системи підготовки поліцейських у західноєвропейських країнах і США. Проте все ж таки дещо дійсно могло бути запозичене з досвіду розглянутих держав.

Сформульовано пропозиції щодо використання досвіду децентралізації у підготовці поліцейських, що діє у Німеччині та Франції. Дієвим та ефективним в напрямку збереження кадрового потенціалу визнається досвід Німеччини та Франції, за яким всі без винятку поліцейські навчальні заклади країни по закінченню навчання видають тільки відомчі освітні документи, за якими випускник має право працювати тільки в поліції та, як виняток, в деяких інших державних установах.

Прогресивним для використання на теренах України і таким, що буде стимулювати працівника ОВС до постійного підвищення свого професійного рівня, автором визнається досвід Франції, відповідно до якого після 4 років служби будь-який офіцер і інспектор може брати участь у конкурсі на заміщення посади комісара поліції.