| Короткий зміст: |
ОСНОВНИЙ ЗМІСТ
У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, формулюються її мета і завдання, визначаються об’єкт і предмет дослідження, з’ясовуються зв’язок з науковими програмами та планами, методи дослідження, наукова новизна, розкривається наукове та практичне значення роботи, а також містяться відомості про апробацію одержаних результатів.
Розділ 1 «Загальна характеристика адміністративних судів» містить чотири підрозділи, в яких досліджено історичне формування адміністративного судочинства – від виникнення до сучасності, визначено сутність адміністративних судів, проаналізовано правову основу їх діяльності та позитивні риси в організації діяльності адміністративної юстиції, які варто імплементувати у вітчизняну систему адміністративних судів.
У підрозділі 1.1 «Становлення і розвиток адміністративного судочинства в Україні» досліджено процес розвитку інституту адміністративної юстиції, починаючи з часів існування Київської Русі й до теперішнього часу. При цьому особливу увагу приділено розвиткові адміністративних судів за часів панування Австро-Угорської та Російської імперій, а також за часів існування УНР.
Встановлено, що виникнення інституту адміністративної юстиції пов`язують, як правило, з трансформацією поліцейського права. Обґрунтовано, що у 70-90 рр. ХІХ ст. у кожній губернії Російської імперії засновуються «присутствія», які надали кожному можливість захистити свої права та інтереси у відносинах з владним суб`єктом. Система органів адміністративної юстиції в Російській імперії мала два ріні: центральний (Сенат) та губернський (губернські присутствія).
Вже після першої революції в Росії розпочато новий етап розвитку системи адміністративних судів, у цей час провадиться реформування бази їх правового регулювання. У 1908 р. вперше було надано визначення поняття адміністративної юстиції, а вже через десять років прийнято закон, який передбачав офіційне існування адміністративних судів – «Закон про утворення судів з адміністративних справ». Судова влада з розгляду адміністративних справ у цей період мала триступеневу структуру: Адміністративний суддя, окружний суд, перший департамент Сенату.
Здобутком за часів Директорії стало прийняття проекту Основного Державного Закону УНР, що найбільш широко регламентував діяльність судових органів з адміністративних справ. В артикулі № 103 проекту Основного Державного Закону УНР, підготовленого урядовою комісією під керівництвом М. Білинського, вказувалося, що Найвищий Державний суд складається з усіх членів Найвищих Касаційного й Адміністративного судів і їх президій.
За радянських часів подальший розвиток права оскарження до суду дій службових осіб закріплювалось у Конституції СРСР 1977 р. і Конституції УРСР 1978 р. Спеціальним актом, який гарантував дане право, став Закон УРСР «Про порядок оскарження до суду неправомірних дій службових осіб, що порушують права громадян». За радянських часів публічно-правові спори розглядалися за правилами цивільного судочинства.
Реальне ж запровадження системи адміністративних судів ознаменувалось прийняттям 7 лютого 2002 року Закону України «Про судоустрій України».
У підрозділі 1.2 «Поняття, сутність та значення адміністративних судів у сучасних умовах розвитку України» досліджено правову природу адміністративної юстиції. Встановлено, що специфіка адміністративного суду, по-перше, полягає у захисті прав та інтересів громадян від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, а, по-друге, предметом здійснення правосуддя є публічно-правовий спір. У дисертації наведено й інші ознаки, притаманні адміністративним судам.
Аргументовано, що основним завданням адміністративного суду є захист як фізичних та юридичних осіб, так і суб'єктів владних повноважень, а факультативним – забезпечення судом порядку у сфері нормативної діяльності та застосування закону, тобто узгодження законодавства. Також наведено роз`яснення принципів адміністративного судочинства. Запропоновано доповнити положення КАС України такими принципами: організаційна незалежність адміністративних судів; судове керівництво процесом; забезпечення права на захист і доступність такого захисту; повний та всебічний розгляд справи; економічність адміністративного процесу; доступність адміністративного судочинства; юридична визначеність і відкритість судових рішень адміністративних судів; незалежність, безсторонність і професіоналізм суддів адміністративних судів.
У підрозділі 1.3 «Правове забезпечення діяльності адміністративних судів» охарактеризовано законодавчу базу організації та функціонування адміністративних судів, визначено ряд нормативно-правових актів, кожний з яких відіграє свою роль у правовому регулюванні діяльності адміністративної юстиції. Зазначено, що Конституція України посідає основне місце у системі нормативно-правових актів, які регулюють діяльність адміністративних судів, оскільки має вищу юридичну силу, пряму дію та застосовується на всій території України. Наступним важливим нормативно-правовим актом є Кодекс адміністративного судочинства України, який визначає інстанційну підсудність адміністративних справ та особливості організації адміністративного судочинства.
Серед законів основне місце в системі регулювання діяльності адміністративних судів посідає Закон України «Про судоустрій і статус суддів», який закріплює основні вимоги до кандидата на посаду професійного судді, регулює порядок призначення суддів спеціалізованих судів, встановлює функціональні завдання судді та голови суду, закріплює вимоги до суддів спеціалізованих судових палат Верховного суду України тощо. Крім того, деталізація питань, пов`язаних із призначенням суддів, переміщенням та звільненням з посад суддів адміністративних судів, закріплена у підзаконних нормативно-правових актах Президента України, Кабінету Міністрів України, центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування.
У підрозділі 1.4 «Європейські і вітчизняна моделі організації та функціонування адміністративних судів: порівняльно-правовий аналіз» проаналізовано функціонування різних організаційних моделей адміністративних судів: французької, німецької, англосаксонської, англо-американської. Визначено особливості функціонування даних моделей, схожість та відмінність з вітчизняною системою адміністративних судів.
На основі вивченого досвіду європейських моделей організації та функціонування адміністративних судів виділено основні позитивні риси, впровадження яких сприяло б удосконаленню побудови та діяльності адміністративних судів, а саме: запровадження адміністративних судів, незалежних від органів виконавчої влади; введення квазісудових органів, які б вирішували вузькопрофільні справи; підвищення обізнаності суддів у питаннях державного управління та місцевого самоврядування для того, щоб судді мали можливість всебічно дослідити проблему; прийняття Адміністративно-процесуального Кодексу, який би усунув існуючі прогалини та колізії в адміністративному законодавстві.
Розділ 2 «Проблеми організації та функціонування адміністративних судів в Україні» складається з чотирьох підрозділів, в яких досліджено недоліки побудови адміністративних судів, визначено процесуальні колізії, проблеми матеріально-технічного та кадрового забезпечення, на основі чого сформовано подальші напрямки вдосконалення адміністративного судочинства.
У підрозділі 2.1 «Недоліки організації побудови адміністративних судів в Україні» проаналізовано варіанти побудови адміністративних судів, визначено їх недоліки та переваги. При цьому зазначено, що на сьогодні діючий варіант побудови адміністративних судів закріплено Законом України «Про судоустрій та статус суддів», за яким систему адміністративних судів складають Верховний Суд України, Вищий адміністративний суд України, апеляційні адміністративні суди відповідних областей та окружні адміністративні суди. Система адміністративних судів побудована за принципами спеціалізації, територіальності та інстанційності.
У підрозділі досліджено загальні засади побудови адміністративних судів та визначено основні недоліки їх побудови, якими є: 1) недосконалість законодавчої термінології системи; 2) невизначеність чіткої підсудності адміністративних справ; 3) жорстка прив’язка територіальної юрисдикції адміністративних судів до адміністративно-територіальних одиниць, яка створює певну загрозу більшого впливу адміністрації, тобто органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування на суддів адміністративного суду, ніж у разі відокремлення територіальної юрисдикції цих судів від адміністративно-територіального устрою; 4) відсутність реального функціонування задекларованих Конституцією України основних принципів.
Обґрунтовано необхідність застосування одного з найбільш впливових методів вирішення проблем та суперечностей в організації адміністративних судів – обміну досвідом між адміністративними судами України.
У підрозділі 2.2 «Проблеми кадрового та матеріально-технічного забезпечення адміністративного судочинства» визначено засади кадрового та матеріально-технічного забезпечення судів. Підсумовано, що однією з проблем кадрового забезпечення є неможливість повно і всебічно вивчити особу-кандидата на посаду судді. Це зумовлює необхідність того, аби кандидат не тільки юридично відповідав вимогам законодавства, але й мав певні моральні якості, які, у свою чергу, досить важко визначити. Досліджено процесуальні недоліки процедури призначення особи на посаду судді. Крім того, встановлено, що проблеми матеріально-технічного забезпечення судів пов`язані з неможливістю забезпечити суди достатньою кількістю автоматизованих систем документообігу, службовими приміщеннями, обладнанням, таким як комп`ютери, сервери, охоронна сигналізація тощо.
Обґрунтовано негативний вплив невирішених проблем кадрового та матеріально-технічного забезпечення на оперативне і справедливе судочинство. Безпомилкове та неупереджене прийняття суддями рішення залежить саме від розв`язання вищевказаних проблем. Акцентовано увагу на необхідності збільшення фінансування установ судової системи для швидкого реагування на існуючі недоліки.
У підрозділі 2.3 «Компетенційні проблеми функціонування адміністративних судів в Україні» окреслено такі компетенційні проблеми: 1) «перетинання» компетенції адміністративних судів і судів цивільної та господарської юрисдикції, що обумовлено наявністю спільного для даної категорії справ суб'єкта владних повноважень. Причиною виникнення цієї проблеми є відсутність уніфікованого законодавчого регулювання. Численні роз`яснення, навпаки, породжують плутанину при застосуванні норм, внаслідок чого судді взагалі їх ігнорують і діють на власний розсуд. Запропоновано закріпити критерії розмежування юрисдикції безпосередньо у КАС України або визначити закритий перелік справ, які підвідомчі адміністративним судам; 2) відсутність можливості переглядати Верховним Судом України судові рішення за власною ініціативою, що призводить до неоднакового застосування закону. Крім того, визначено напрямки розв’язання компетенційних проблем з метою ефективного відправлення правосуддя.
У підрозділі 2.4 «Процесуальні колізії здійснення адміністративного судочинства в Україні» визначаються юридичні колізії в адміністративному законодавстві. Наведено поняття юридичних колізій, з’ясовано причини їх виникнення та види. Зроблено висновок, що однією з головних процесуальних проблем адміністративного судочинства є те, що законодавчо закріплений механізм оскарження рішень, дій та бездіяльності владних суб`єктів ставить громадянина в залежність від владного суб`єкта. У такому випадку порушується принцип рівності учасників перед законом та судом. Акцентовано увагу на тому, що суттєвим недоліком адміністративного законодавства є відсутність можливості подання зустрічного позову, об'єднання справ за участю тих самих сторін, які в одній справі мають статус позивача, а в іншій – відповідача. Зазначено, що на сьогодні досить проблемним залишається відсутність на законодавчому рівні можливості не персоніфікувати відповідача.
Розділ 3 «Оптимізація організації та функціонування адміністративних судів в Україні на сучасному» містить три підрозділи, які присвячено напрямкам удосконалення механізму правового регулювання адміністративних судів, а також дослідженню значення належно організованих управлінських відносин у суді. Крім того, проаналізовано існуючі недоліки автоматизованої системи діловодства та запропоновано шляхи їх усунення.
У підрозділі 3.1 «Удосконалення нормативно-правового регулювання організації діяльності адміністративних судів та порядку призначення на посаду судді адміністративного суду» встановлено неоднозначне трактування спеціальних правових дефініцій. Законодавець відступив від класичної позиції щодо розуміння категорій «адміністративний процес» та «судочинство». Зроблено висновок, що за аналогією «цивільне право, цивільний процес» або ж «кримінальне право, кримінальний процес» було б доречніше застосування такої назви КАС України як «Адміністративно-процедурний Кодекс» або ж «Кодекс адміністративного процесу». У такому разі Закон України «Про судоустрій і статус суддів» охоплював би матеріально-правові норми, а Кодекс адміністративного процесу – процесуальні.
Встановлено, що при аналізі сторони «суб'єкта владних повноважень» одразу стає помітною нечіткість її формулювання. КАС України у п. 1 ч. 1. ст. 3 визначає, що однією із сторін публічно-правового спору є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції. Пункт 7 цієї ж частини визначає, що суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій. Суперечність вищезазначених положень полягає у тому, що за природою поняття «орган державної влади» є ширшим порівняно з поняттям «орган виконавчої влади», тим більше, що він його охоплює.
Крім того, зазначено, що проблема кадрового забезпечення судів зумовлена саме неоднозначністю або взагалі відсутністю її правового регулювання. Проте прийняття Закону України «Про судоустрій і статус суддів» якнайкращим чином відобразилось на процедурі добору кандидатів на посаду суддів. Законом вперше визначено тривалість (6 місяців) та складові спеціальної підготовки кандидата на посаду судді, якими є теоретична підготовка судді у спеціалізованому юридичному вищому закладі четвертого рівня акредитації та практична підготовка в Національній школі суддів України. Новелою є визначення Вищою кваліфікаційною комісією суддів України рейтингу кандидатів на посаду судді відповідно до кількості набраних ними балів за результатами складання кваліфікаційного іспиту в Національній школі суддів України.
У підрозділі 3.2 «Напрямки удосконалення управлінських відносин в адміністративних судах» розкрито сутність управлінських відносин у судах та надано оцінку їх розвитку на сучасному етапі функціонування адміністративних судів.
Визначено, що управлінські відносини в адміністративних судах – це відносини адміністративно-правового характеру, які виникають, змінюються та припиняються на підставі та в межах, визначених законодавством, полягають у підпорядкованій діяльності, пов’язаної зі здійсненням організаційного керівництва та забезпечення функціонування адміністративних судів. До суб`єктів управлінських відносин належать: Державна судова адміністрація України, яка здійснює організаційне забезпечення діяльності органів судової влади з метою створення належних умов функціонування судів і діяльності суддів, представляє суди у зносинах з іншими органами державної влади, органами місцевого самоврядування в межах повноважень, установлених законом; суддівське самоврядування – самостійне колективне вирішення організаційного забезпечення судів та діяльності суддів, соціальний захист суддів та їхніх сімей, а також інших питань, безпосередньо не пов'язаних із здійсненням правосуддя; Вища кваліфікаційна комісія суддів України, основана робота якої полягає в реалізації процедур щодо призначення суддів на адміністративні посади; Національна школа суддів України, яка реалізує свої функції при підготовці висококваліфікованих кадрів для судової системи та ін. Особливу увагу приділено внутрішньоорганізаційним управлінським відносинам, які вже безпосередньо виникають між головою суду та іншими членами його штатного розпису.
У підрозділі 3.3 «Оптимізація організації і забезпечення діловодства в адміністративних судах» діловодство визначено як важлива умова ефективної діяльності адміністративних судів.
Акцентовано увагу на значущості діючої автоматизованої новизни. Висловлено думку, що запровадження електронного документообігу в судах дозволяє підвищити продуктивність роботи судів: прискорити рух документів, забезпечити своєчасність їх розгляду, знизити витрати на розмноження, передачу і збереження копій паперових документів тощо. Запровадження такої системи не тільки забезпечує жорсткий контроль за судовими документами, а й досягнення європейських стандартів документообігу. Окрім переваг автоматизованої систем діловодства, виділено також її недоліки, а саме: недоліки програмного забезпечення, прогалини нормативно-правової бази, суб`єктивний фактор.
Підсумовано, що на сьогодні здійснюється робота у напрямку вдосконалення процесів проходження документообігу, автоматичного розподілу судових справ і матеріалів між суддями. У першому півріччі 2011 р. розпочалась робота щодо розробки та доопрацювання проектів таких документів: Інструкція з діловодства в апеляційних і місцевих загальних судах (доопрацьовано з урахуванням наданих зауважень і пропозицій); Інструкція про порядок передання до архіву місцевого та апеляційного суду, зберігання в ньому, відбору та передання до державних архівних установ та архівних відділів міських рад судових справ та управлінської документації суду (доопрацьовано після пропозицій та зауважень і підготовлено проект наказу ДСА України про її затвердження).
|
