ОПТИМІЗАЦІЯ УПРАВЛІННЯ ДЕРЖАВНИМИ УСТАНОВАМИ В УМОВАХ ТРАНСФОРМАЦІЇ

Короткий зміст

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації,  її значущість, показано зв’язок із науковими програмами й темами наукових досліджень  Одеського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, науково-дослідною роботою Кабінету Міністрів України, сформульовано гіпотезу, мету і завдання, визначено об’єкт, предмет і методи дослідження, розкрито наукову новизну отриманих результатів і їх практичне значення, подано інформацію про апробацію і впровадження роботи, відомості про публікації з теми дисертаційного дослідження, зазначено структуру дисертації та її обсяг.

У першому розділі - “Теоретико-методологічні основи управління державними установами” – подається аналіз зарубіжної і вітчизняної наукової літератури, визначаються концептуальні підходи щодо розгляду теоретичних, методологічних та політико-правових засад, які: обумовлюють, детермінують управління державними установами; чітко розмежовують їх діяльність та завдання; визначають місце у середовищі державних органів та державного апарату, що дає можливість висвітлити ступінь наукової розробки теми, обґрунтувати необхідність переосмислення й розробки теоретико-методологічних аспектів дисертації. Визначається загальна методологія дослідження управління державними установами та особливості їх функціонування у сучасному організаційному вимірі.

Важливою для розуміння засад функціонування та вдосконалення управління державними установами є наукова література, що стосується: особливостей і загальних проблем управління суспільними процесами; визначає суть, характер і особливості державної політики та системи державного управління; обґрунтовує специфіку і особливості управління державними установами. Зокрема, праці вітчизняних та зарубіжних дослідників з проблемних питань державної політики, реформування системи державного управління та кадрової роботи, організації діяльності державних установ: В.Авер’янова, Г. Атаманчука, В. Бабкіна, О. Воронька, Б. Гаєвського, В. Горбатенка, С. Наумкіної, П. Надолішнього, Н. Нижник, А. Пойченка, Г. Райта,  Ф.М. Рудича, В.Токовенко, В. Тертички,  В. Цвєткова, В.Шаповала.  та ін. Ґрунтовне ознайомлення з публікаціями В.Долечека, В.Гаращука, І.Коліушка, В.Мамонової, В.Сороко мало суттєвий вплив на концептуалізацію поняття “державні послуги”, як ключової категорії аналізу реалізації функцій державної політики  щодо надання послуг населенню.

В них справедливо і об’єктивно підкреслено, що наукове осмислення проблем державного управління, управління державними установами зокрема, потрібне насамперед з огляду на масштабність і динамізм формування в Україні державних органів, які разом з органами місцевого самоврядування здійснюють  управління, з однієї сторони, та швидке утвердження принципово нових суспільних відносин, за яких при збереженні державного сектору економіки, його керованості він стає рівноправним з приватним та самоврядним секторами – з іншої.

З-поміж юридичної наукової літератури, яка розглядає діяльність та функціонування державних установ як різновиду державних органів з точки зору адміністративної та кримінальної відповідальності, праці вітчизняних та зарубіжних вчених – Ю.П.Битека, Р.А.Калюжного, Л.В.Коваля, Ю.М.Козлова, Л.Л.Попова, М.Г.Шульги, В.З.Ярчука були використані як відповідне теоретичне підґрунтя для осмислення державного управління, управління державними установами, їх правового і організаційного поля.

Для того, аби всебічно осягнути умови функціонування та зміни, що стосуються управління державними установами, нові вимоги до їх діяльності в умовах реформування суспільства, набуття рис  трансформаційного характеру, було розглянуто питання управління державними установами як системними утвореннями, тобто елементами системи державного управління як відкритих, ієрархічних систем.  Вони мають:

·        послідовне вертикальне розташування підсистем, що складають певну систему (вертикальна декомпозиція);

·        пріоритет дій або право втручання підсистеми верхнього рівня;

·        залежність дій підсистем верхнього рівня від фактичного виконання нижчими рівнями своїх функцій. 

Державна влада, яка має представницький характер, для свого існування, повноцінного здійснення функцій та самореалізації,  утворює різноманітні державні організації, які здійснюють не тільки управління суспільними справами, але і забезпечують життєдіяльність всього суспільства, що, в свою чергу, переносить акцент з політичного характеру на її соціальну спрямованість, де політика є важливим, але не єдиним аспектом цієї діяльності.

Серед них розрізняють два види державних організацій: державні установи та державні підприємства, які виконують економічні, соціально-культурні, адміністративно-політичні та інші функції з метою задоволення  матеріальних, духовних та інших потреб громадян, суспільства та держави.

Державні установи як вид організації, утвореної для здійснення управлінських, адміністративно-політичних чи соціально-культурних завдань, мають за мету створення соціальних цінностей, головним чином невиробничого характеру.  До них належать державні установи освіти, науки, культури, охорони здоров’я, інформаційні тощо.

Діяльність державних підприємств і установ не спрямована на здійснення функцій управління, оскільки ними виконується господарська діяльність виробничо-обслуговуючого характеру або будь-яка інша діяльність, не пов’язана з виробничо-господарським призначенням. Саме така особливість зумовлює віднесення державних установ, державних організацій та державних підприємств до складових механізму держави, іншою складовою якого є державний апарат. Зокрема, в апараті прийнято розрізняти дві частини: органи і інституції, які за своїм статусом є органами держави; підрозділи і ланки, які хоча і включені в апарат, однак не є органами держави, а лише внутрішніми, допоміжними підрозділами державних органів (кадрові, фінансові, інформаційні управління і служби міністерств тощо).

Основний напрямок діяльності державного управління, де державні установи безпосередньо пов’язані з державою та її інститутами – виконавча влада (від місцевого рівня до центральних органів виконавчої влади) та місцеве самоврядування. У взаємовідносинах з цими суб’єктами держави і суспільства державні установи практично вирішують всі питання – від створення, здійснення своєї діяльності та до її припинення. Тому адміністрація державної установи перебуває у “потрійному підпорядкуванні”: органи виконавчої влади, адміністрація вищого рівня галузевого спрямування, загальні збори трудового колективу, чиї рішення (за умови прийняття на основі діючого законодавства з дотриманням власних повноважень) є для адміністрації обов’язковими.

Державні органи мають ряд відмінностей, обумовлених характером і змістом діяльності, способом створення, часом функціонування, складом, масштабом (територією) на яку поширюються повноваження їх діяльності, місцем у системі державного апарату тощо. Тому доцільним було проведення групування державних органів в залежності від однорідних ознак (критеріїв). В основу їх класифікації поклали завдання пошуку внутрішніх зв’язків між державними установами та органами виконавчої влади, встановлення як загального, так і часткового, показу розмаїття властивостей та особливостей саме державних установ. Для порівняння державні установи та органи виконавчої влади прокласифікували за ознаками: порядок створення; масштаб, територія діяльності; характер і обсяг компетенції; метод вирішення підвідомчих питань; джерела і спосіб розпорядження матеріально-фінансовими коштами.

Зокрема, державні установи не можуть вважатися державними органами, оскільки вони не є носіями державної влади. Вони відрізняються від державних органів тільки їм властивою організаційною структурою, під якою в нашому дослідженні розуміємо упорядковану сукупність взаємопов'язаних елементів, які знаходяться між собою в сталих відношеннях, що забезпечують їх функціонування і розвиток як єдиного цілого.

Будь-яка із систем (освіти, культури, охорони здоров’я) побудована на основі існуючого адміністративно-територіального поділу України і у відповідності до вимог забезпечення конституційними та управлінськими послугами населення нашої держави. Тому в організаційному плані структура має два зрізи: адміністративно-територіальний та галузевий. В адміністративно-територіальному відношенні кожна із вказаних систем є складною, багаторівневою, ієрархічно побудованою. І тоді в ролі підсистем до неї входитимуть установи та заклади різних рівнів підпорядкування, служби, матеріально-технічна база, кадри, фінанси, тощо. А це значить, що на побудову організаційної структури впливають різноманітні фактори, які стосуються як об’єкта, так і суб’єкта управління. До найбільш вагомих належать фактори, що стосуються управлінських проблем, а саме:

·        співвідношення лінійної і функціональної та інших форм організації управління;

·        співвідношення централізованих і децентралізованих форм управління;

·        рівень спеціалізації управлінських робіт;

·        кваліфікація працівників та ефективність їх праці;

·        рівень відповідності структури апарату управління ієрархічній структурі виробництва.

На підставі цього автор робить висновок, що визначення суті, структури, функцій державних установ завжди робиться на основі примірних, орієнтовних положень, оскільки реально є багато відмінностей, що пов’язані з регіональними, змістовими, функціональними й багатьма іншими особливостями структури та діяльності таких органів. Крім того, такі органи ніколи не були і не можуть бути незмінними в Україні, особливо на сучасному етапі. Так, нині об’єктивно паралельно з процесом формування нової державності в Україні, нової політичної системи відбувається і процес реформування державних структур, найважливішою складовою якого є персонал державних установ, що вирішальною мірою впливає на їх функціонування, особливо в плані забезпечення населення якісними державними послугами.

У другому розділі – “Формування сучасного типу державної установи: особливості оптимізації” – обґрунтовується актуальність теоретичного осмислення основних напрямків державної політики України у сфері управління державними установами, а саме: визначення основних цілей, завдань та принципів функціонування державної установи; забезпечення ефективної роботи всіх державних інституцій відповідно до їх компетенції. Що, в свою чергу, забезпечує організацію, вплив усіх інструментів державної установи на практичне здійснення державної політики.

Аналіз теоретико-правових засад надання послуг показав, що у чинному законодавстві на сьогодні можна виділити такі групи адміністративних послуг: видача дозволів, ліцензій, реєстрація та легалізація, акредитація, атестація, сертифікація, нострифікація та верифікація,  надання консультативної допомоги, погодження тощо. Чимало з них вже сьогодні надаються державними установами, але разом з тим, питання до якої категорії належать освітні та медичні послуги, що надаються населенню, і досі залишаються невирішеними. 

Тому взявши за основу поняття “держанні послуги”, яке визначається в Законі України “Про оподаткування прибутку підприємств”, з урахуванням науково обґрунтованих підходів і загального поділу державних послуг в залежності від форми їх реалізації, автор пропонує  класифікувати їх за такими видами: послуги, пов'язані із реальним здійсненням конституційних прав і свобод громадян (медичні, послуги у сфері культури, соціального захисту, освіти та ін.); та власне державні (управлінські) послуги, пов'язані з юридичним офор­мленням умов, необхідних для реалізації прав і свобод громадян (видача свідоцтв, ліцензій).

Державні установи цікавлять найбільш ефективні управлінські технології, які можуть забезпечити високу якість при помірному споживанні ресурсів. Тому дослідження проблематики управлінських послуг спрямоване на вироблення єдиних методологічних засад, їх правового регулювання та організації системи надання цих послуг. Тож цілком обґрунтовано  виникає питання розробки певних  стандартів надання управлінських послуг, уніфікація яких мала б своїм результатом узагальнений нормативний акт, який був би важливою гарантією захисту прав громадян у їх відносинах з органа­ми влади.

Одним з головних стратегічних пріоритетів державної політики України є інтеграція до Європейського Союзу. Складність, багатогранність і неоднозначність  цього питання викликана тим, що воно стосується економіки, політики, соціальної сфери, науки, культури в цілому і державного будівництва, державної політики та управління державними установами зокрема, однак не з точки зору її структури, а умов і ефективності діяльності.

Процес розширення і зміцнення Євросоюзу має фактично відкритий, демократичний та еволюційний характер, тому й розбудова в окремо взятих державах публічної адміністрації, забезпечення систем управління державними установами повинна мати,  з однієї сторони, загальноєвропейський характер, а з іншої – мати і враховувати відмінності, притаманні системі державної влади конкретної країни. Оскільки є загалом основоположні умови і обставини європейського вибору, інтеграції управління державними установами України до європейських систем, то це потребувало: відповідного узгодження принципів та моделей організації управління державними установами загалом в Україні та країнах Європи; глибокого вивчення, здійснення порівняльного аналізу управління державними установами, сучасних систем підготовки і використання управлінських кадрів у країнах Центральної та Східної Європи.

Тому у розділі розглянуто питання підготовки державних службовців у країнах Центральної та Східної Європи, звернуто увагу на спільні завдання адміністративної реформи, які належить вирішити усім європейським державам, у тому числі й Україні, задля суттєвої інтеграції і систем державної служби. Проаналізовано, що зроблено в Україні для входження в Євросоюз.

Проведений аналіз показує, що  останнім часом в Україні зроблено чимало, аби система управління державними установами сповна відповідала європейським стандартам. Зокрема, основними напрямками оцінки стану та організації управління державними установами є: цілісний правовий статус державних установ; правомочність, відповідальність та певна підзвітність працівників державних установ; ефективність управління державними установами та необхідний кадровий контроль; професійний рівень та відповідна стабільність кадрів; суттєвий розвиток ресурсів в усій сфері європейської інтеграції.

Такі пріоритети зумовлюють необхідність суттєвого оновлення та вдосконалення, набуття принципово нового характеру законодавчих та нормативно-правових актів забезпечення діяльності державних установ щодо регулювання усіх видів роботи, відповідальності за прийняття управлінських рішень і надання послуг населенню, впровадження системи планування діяльності та оцінювання професійної компетентності персоналу державних установ, що базується на відповідних стандартах.

Розв’язання конкретних питань оптимізації управління державними установами потребує:

-         більш точного визначення та запровадження стандартів надання спектра необхідних і достатніх державних послуг;

-         запровадження моніторингу ефективності та результативності діяльності державних установ щодо реалізації стратегічних мети і надання державних послуг;

-         використання сучасних технологій моделювання організаційних структур з метою їх постійної модернізації;

-         розробки принципів безперервного вдосконалення управління та методології трансформування діяльності державних установ у напрямку надання якісних послуг.

У третьому розділі  – “Механізм вдосконалення управління державними установами” – теоретично обґрунтовано процесний підхід  і розроблено методологію побудови моделі оптимізації управління державними установами.

Поліпшення системи управління державною установою потребує виділення окремих ділянок, видів, напрямків діяльності (“процесів”), тому в розділі ми вивчали, оцінювали й вдосконалювали кожний з них окремо. Оскільки процеси володіють гнучкістю й можливостями реагувати на зміни в навколишньому середовищі, то для установи важливі  вихідні дані. Учасники процесу це розуміють і, в зв’язку з цим, можуть приймати рішення в його межах або змінювати внутрішній хід, з метою забезпечення вірних вихідних даних.

Дослідження показало, що успіх застосування процесного підходу в організації залежить від моделі його реалізації. Тому кожна організація, яка прагне додержуватися процесного підходу, повинна побудувати окремо для себе його модель, методологія якої базується на синтезі моделей окремих процесів в їх послідовній реалізації, зокрема (рис.1):

-         модель процесу управління в форматі цілісної системи з розподілом її на елементи та взаємозв’язком цих елементів;

-         структурна модель об’єкта управління у вигляді трьох основних складових (організаційної; функціональної;  інформаційної);

-         процесна модель діяльності об’єкта з визначенням потрібних виходів процесів і встановленням входів та видів діяльності, необхідних для ефективного досягнення поставлених цілей;

-         модель оцінювання та моніторингу, яка дає змогу вимірювати результативність та ефективність процесу;

-         модель прийняття рішення про те, яким повинно бути управління, щоб досягти поставленої цілі управління об’єктом.