ОРДЫНСКАЯ ЕЛЕНА ВАЛЕРЬЕВНА ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ НАЛОГОВОГО КОНТРОЛЯ НА СТАДИЯХ ОТБОРА НАЛОГОПЛАТЕЛЬЩИКОВ ДЛЯ ВЫЕЗДНЫХ НАЛОГОВЫХ ПРОВЕРОК И ПРЕДПРОВЕРОЧНОГО АНАЛИЗА

Короткий зміст

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА I. ВОЗМОЖНОСТИ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ

ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ НАЛОГОВОЙ СИСТЕМЫ

1.1. Эффективность налоговой системы: варианты оценки

1.2. Место отбора налогоплательщиков для выездных налоговых

проверок и предпроверочного анализа в системе налогового

администрирования и проблемы оценки их эффективности в условиях

сокращения доходов бюджетной системы

ГЛАВА II. АНАЛИЗ СОВРЕМЕННОГО СОСТОЯНИЯ СИСТЕМЫ

ОТБОРА НАЛОГОПЛАТЕЛЬЩИКОВ ДЛЯ ПРОВЕДЕНИЯ ВЫЕЗДНЫХ

НАЛОГОВЫХ ПРОВЕРОК И ПРЕДПРОВЕРОЧНОГО АНАЛИЗА

2.1. Отбор налогоплательщиков для включения в план выездных

налоговых проверок, предпроверочный анализ: принципы, инструменты,

результативность

2.2. Возможности и направления совершенствования информационной

базы

ГЛАВА III. ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ ОТБОРА

НАЛОГОПЛАТЕЛЬЩИКОВ ДЛЯ ВЫЕЗДНЫХ НАЛОГОВЫХ

ПРОВЕРОК И ПРЕДПРОВЕРОЧНОГО АНАЛИЗА: НАПРАВЛЕНИЯ

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ

3.1. Формирование программно-информационного комплекса «Досье

рисков»

3.2. Статистические инструменты обработки информации

3.3. Основные положения методики проведения предпроверочного

анализа, возможные пути ее совершенствования

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

ПРИЛОЖЕНИЯ

10

II. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ

В ходе проведенного исследования выявлены проблемы проведения

налогового мониторинга, отбора налогоплательщиков для выездных налоговых

проверок, а также подготовки и проведения предпроверочного анализа,

разработаны и обоснованы наиболее перспективные направления их

совершенствования.

1. Определена сущность и уточнены определения понятий налогового

администрирования и эффективности налогового администрирования.

Уточнены методы исчисления показателей, характеризующих

эффективность налогового контроля, как составной части налогового

администрирования. Обоснована необходимость внесения изменений в

статистическую налоговую отчетность.

Проведенный в работе анализ различных определений понятия

экономической эффективности выявил целесообразность использования

определения максимальной экономической эффективности, данное

нобелевским лауреатом в области экономики Морисом Алле. По его мнению,

для любого общественного устройства основной экономической проблемой

является соотнесение понятий экономической эффективности и справедливого,

с точки зрения общества, распределения доходов. Сама по себе максимальная

экономическая эффективность нейтральна с позиции распределения доходов и

затрагивает лишь вопросы конкуренции. Соответственно, проблемы

распределения должны отделяться от вопросов определения эффективности.

Общественное регулирование распределения доходов следует осуществлять

через систему налогообложения и ценовую политику, проводимую

государством, не затрагивая при этом механизма конкуренции. Таким образом,

согласно позиции М. Алле, экономическую эффективность в условиях

справедливого распределения доходов, устранение незаработанных доходов

возможно обеспечить лишь путем коллективизации таких доходов с помощью

налогов.1

1 См.: Allais M. L'impot sur le capital et la refonne monetaire. Hermann, Paris, 1977, p.246

11

Следовательно, налоговая система выступает, как один из основных

инструментов регулирования хозяйственной и социальной сферы, поскольку с

ее помощью государство может оказывать влияние на распределение

национального дохода. Одним из значимых элементов налоговой системы

является налоговое администрирование, и повышение его результативности

оказывает наибольшее влияние на эффективность налоговой системы в целом.

Вместе с тем содержание понятия налогового администрирования все еще

недостаточно точно определено в экономической теории и в законодательстве о

налогах и сборах.

В современной российской экономической литературе налоговое

администрирование либо приравнивается к управлению налоговыми

отношениями (управлению налогообложением, управлению налоговой

системой); либо сводится к понятию государственного управления

налогообложением или к налоговому менеджменту, в зависимости от

субъектов, его осуществляющих (государственные органы или

налогоплательщики); либо рассматривается как правовое регулирование

взаимоотношений между налогоплательщиками и налоговыми органами (т.е.

является юридическим понятием (категорией)); либо отождествляется с

контролем налоговых органов (налоговым контролем).2

Указанные подходы не в полной мере отражают сущность налогового

администрирования.

В работе обосновывается целесообразность использовать следующее

определение, наиболее точно отражающее суть налогового администрирования

- деятельность государства, осуществляемая уполномоченными

государственными органами, в области управления налоговыми отношениями,

планирования налоговых поступлений, контроля в сфере соблюдения

законодательства о налогах и сборах, осуществляемая в целях обеспечения

социально и политически приемлемого компромисса в обществе в целом.

2 См., в частности: Л.И.Гончаренко. К вопросу о понятийном аппарате налогового

администрирования/Налоги и налогообложение, 2010, № 2/электронный ресурс СПС

Консультант плюс

12

Что же касается вопроса об эффективности налогового

администрирования, то в современной экономической литературе оно сводится

в основном к оценке результатов контрольной работы налоговых органов.

Такое определение указанного понятия неоправданно сужает его содержание и

не может быть использовано при исследовании процессов, связанных с

налоговым администрированием в рамках предложенного определения.

С учетом определения эффективности, экономической эффективности и

налогового администрирования, предложенных в работе, эффективность

налогового администрирования может быть определена как достижение такого

состояния общества, при котором вследствие реализации государством своих

функций по управлению налоговыми отношениями, планированию налоговых

поступлений, контролю в сфере соблюдения законодательства о налогах и

сборах, обеспечивается максимально справедливое распределение доходов, не

затрагивающее при этом основ конкурентного механизма.

Основываясь на сформулированном в работе определении налогового

администрирования, включающем в себя: управление налоговыми

отношениями, планирование налоговых поступлений, налоговый контроль,

было предложено оценку эффективности налогового администрирования

рассматривать как комбинированную оценку эффективности управления,

эффективности планирования и эффективности контрольной работы.

Традиционные подходы к формированию показателей эффективности как

к отношению результатов к затратам сложно применимы к деятельности в

области налогового администрирования. Это связано с несопоставимостью

результата (сумма налоговых доходов или сумма доначислений) и затрат

(расходы налоговых органов).

В случае использования предложенного структурного подхода расчет

эффективности налогового администрирования осуществляется как совокупная

оценка эффективности отдельных составных частей процесса налогового

администрирования и определяется следующим образом:

13

ЭА = Эу + Эп + Эк, где

Эу – эффективность управления;

Эп – эффективность планирования;

Эк – эффективность контроля.

Отдельной проблемой является вопрос разграничения эффективности

налогового контроля как составной части налогового администрирования и

эффективности работы налоговых органов. Это не тождественные понятия,

хотя часто в силу сложности оценок первого показателя используются оценки

второго. Наибольшая сложность оценки эффективности налогового контроля

состоит в том, что планирование и подготовка основного и важнейшего

мероприятия налогового контроля - выездных налоговых проверок,

предусматривает включение в план данных проверок помимо

налогоплательщиков, отобранных для контроля на основании соответствующих

критериев, налогоплательщиков, подлежащих проверкам в соответствии с

требованиями законодательных и нормативных актов, независимо от того, есть

ли у налоговых органов основания предполагать наличие у них налоговых

правонарушений или нет. Доначисления по итогам налоговых проверок таких

налогоплательщиков могут быть минимальными или отсутствовать. Таким

образом, наибольшее значение приобретает оценка эффективности выездных

налоговых проверок налогоплательщиков, подвергнутых контролю в

результате критериального отбора.

Наиболее рациональным решением указанной проблемы представляется

применение показателей, характеризующих уровень взыскания налоговой

задолженности, и позволяющих оценить качество налогового контроля, исходя

из наиболее полного обеспечения налоговых поступлений в бюджет. Для

проведения расчетов данных показателей могут быть использованы данные

статистической налоговой отчетности. Однако, в настоящее время данные,

позволяющие рассчитать эти показатели, отсутствуют.

14

Представляется необходимым внести в статистическую налоговую

отчетность показатели, отражающие уровень дополнительно начисленных и

взысканных сумм по результатам проверок, назначенных на основании

критериального отбора, а именно включить в состав показателей

статистической налоговой отчетности по форме 4-НМ следующий пункт:

«Задолженность перед бюджетом по налогам и сборам, образовавшаяся в

результате налоговых проверок организаций, отобранных для проведения

выездных проверок по критериям риска совершения налоговых

правонарушений».

2. Определено место отбора налогоплательщиков для включения в

план выездных налоговых проверок и предпроверочного анализа в

системе налогового контроля. Разработана модификация модели

формирования и функционирования программно-информационного

комплекса «Досье рисков», включающая в себя определение состава и

информационных основ данного ресурса, схемы взаимодействия

налоговых органов различных уровней в процессе использования

указанного программного продукта, а также определено место «Досье

рисков» в подготовке и проведении мероприятий налогового контроля.

Основной и наиболее эффективной формой налогового контроля

являются выездные налоговые проверки. Следовательно, одним из наиболее

существенных показателей, характеризующим эффективность налогового

контроля, является результативность выездных налоговых проверок.

В среднем по России доля результативных выездных налоговых проверок

на протяжении последних четырех лет находится на уровне около 50 процентов

от общего числа, проведенных выездных налоговых поверок (например, 52,7%

- в 2008 году, 49,7% - в 2009 году). Кроме того, указанный показатель

учитывает только сам факт дополнительного начисления налогов по

результатам контрольных мероприятий и не принимает в расчет реального

взыскания доначисленных сумм налогов - налоговой задолженности. По

данным ФНС России, процент взыскания не превышает 50% от доначисленных

15

сумм, а за первый квартал 2010 года данный показатель составил 39%. При

этом, более половины задолженности - долги, практически нереальные к

взысканию.3 Также одновременно наблюдается тенденция роста налоговой

задолженности по отношению к налоговым доходам бюджета,

администрируемым ФНС России (рис. 1). Так, если в период 2006-2008 гг.

наблюдалось снижение налоговой задолженности по отношению к налоговым

поступлениям, то в 2009 году тенденция изменилась, и указанный показатель

составил уже 8,34%. В 2010 году тенденция 2009 года сохраняется, на

01.07.2010 данный показатель достиг уровня 11,51%.