ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВІ АСПЕКТИ ДІЯЛЬНОСТІ ПРИРОДООХОРОННОЇ ПРОКУРАТУРИ Автореферат

Актуальність теми. Відповідно до ст. 16 Конституції України забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України є обов’язком держави. Взявши на себе зобов’язання щодо забезпечення екологічної безпеки, Україна створила систему органів, що виконують природоохоронні функції (законодавчі, виконавчі, судові та контрольно-наглядові), провідне місце серед яких займають органи прокуратури. З 1989 року у системі Прокуратури України створено спеціалізовані екологічні підрозділи та виділені природоохоронні прокуратури, які спеціалізуються виключно на нагляді за додержанням і застосуванням законів про охорону навколишнього природного середовища. На сьогодні функціонує 35 таких прокуратур.

До проблематики організації та здійснення наглядової діяльності за дотриманням законів про охорону навколишнього природного середовища частково звертались такі науковці, як В. І. Андрейцев, В. І. Бабенко, Г. І. Балюк, Р. І. Бурієва, В. П. Виноградов, Ю. Є. Винокуров, А. П. Гетьман, М. І. Гошовський, Л. М. Давиденко, В. В. Долежан, Ю. Б. Жаркова, Е. М. Жевлаков, В. А. Зуєв, П. М. Каркач, І. М. Козьяков, М. В. Косюта, Т. В. Корнякова, А. І. Котелевець, І. Є. Марочкін, Т. Р. Мирзаєв, О. Р. Михайленко, М. І. Мичко, В. Л. Мунтян, В. П. Пивненко, Ю. Е. Полянський, М. В. Руденко, Б. Г. Розовський, Г. П. Середа, Г. І. Сопраньков, Я. М. Толочко, О. Б. Черв’якова, М. К. Якимчук, Ю. С. Шемшученко, П. В. Шумський та ін.

Разом з тим у вітчизняній юридичній літературі організаційно-правові аспекти діяльності органів прокуратури у галузі охорони навколишнього середовища висвітлено недостатньо, а природоохоронної прокуратури — практично не висвітлено. Захищена у 2004 році дисертація В. І. Бабенка „Організаційно-правові аспекти прокурорського нагляду за додержанням законів про охорону довкілля” присвячена загальним питанням нагляду за додержанням природоохоронного законодавства, а проблематика координації прокурором дій правоохоронних органів по боротьбі з екологічними злочинами, представництва прокуратурою екологічних інтересів громадянина або держави в суді, розслідування природоохоронною прокуратурою злочинів проти довкілля не входить до предмету її дослідження. Дисертаційна робота Я. М. Толочко „Прокурорський нагляд за додержанням законів при розслідуванні злочинів проти довкілля”, захищена у 2007 році, була присвячена вузькій проблематиці прокурорсько-наглядових відносин, а організаційні аспекти діяльності органів прокуратури не входили до кола завдань даного дослідження. У виданому в 2006 році навчальному посібнику В. І. Козьякова, Т. В. Корнякової і Г. П. Середи „Забезпечення прокурором законності надрокористування (теорія та практика прокурорського нагляду)” досить детально досліджуються питання забезпечення органами прокуратури законності й правопорядку в сфері використання та охорони надр, однак інші важливі сфери діяльності органів прокуратури в існуючих наукових працях досліджувались фрагментарно або в рамках ширшої правової проблематики, без комплексного підходу. Беручи до уваги те, що екологічна ситуація в Україні залишається вкрай складною, навантаження на навколишнє природне середовище постійно зростає, забруднення і виснаження природних ресурсів продовжує загрожувати здоров’ю населення, екологічній безпеці та економічній стабільності держави, з одного боку, та недосконалість організаційно-штатної побудови діяльності структурних підрозділів (окремих прокурорів), що призводить до другорядності нагляду за додержанням законів у цій сфері та необхідність подальшої спеціалізації прокурорського нагляду — з іншого, обумовлюють актуальність і важливість комплексного дослідження широкого кола питань, пов’язаних із організаційними та правовими аспектами діяльності органів прокуратури, насамперед — природоохоронної прокуратури.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконано відповідно до планів наукових досліджень Академії адвокатури України і є складовою комплексної цільової програми „Проблеми вдосконалення організації і діяльності суду та правоохоронних органів в умовах формування соціальної, правової, демократичної держави” (державна реєстрація № 0186.0.099031).

Мета і задачі дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в тому, щоб на основі аналізу чинного законодавства України та правозастосовчої практики визначити сутність та особливості організаційних та правових засад діяльності природоохоронної прокуратури, надати науково обґрунтовані пропозиції та рекомендації до норм чинного законодавства із зазначених питань.

Для досягнення поставленої мети необхідно вирішити такі основні завдання:

- визначити закономірності становлення та розвитку природоохоронних прокуратур у системі органів прокуратури;

- проаналізувати правову основу діяльності природоохоронної прокуратури;

- визначити мету і завдання природоохоронної прокуратури;

- дослідити особливості прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів про охорону навколишнього природного середовища;

- проаналізувати питання представництва природоохоронним прокурором екологічних інтересів громадянина або держави в суді;

- розглянути проблеми координації прокуратурою дій правоохоронних органів по боротьбі з екологічною злочинністю;

- дослідити особливості організації роботи природоохоронного прокурора;

- на підставі виконання цих завдань виробити конкретні пропозиції та рекомендації щодо удосконалення правового регулювання діяльності природоохоронних прокуратур.

Об’єктом дослідження є суспільні відносини, які складаються в сфері діяльності природоохоронної прокуратури.

Предмет дослідження становлять теоретико-методологічні засади та сучасний стан правового регулювання діяльності природоохоронної прокуратури.

Методи дослідження. В роботі використовуються як загальнонаукові методи пізнання об’єктивної дійсності, що базуються на діалектичному підході до об’єкта, який досліджується, так і окремі методи наукового пізнання. Зокрема, логічний метод використано під час дослідження аналітичних матеріалів, точок зору авторів з окремих питань, які є предметом дослідження (Розділи 1, 2). Порівняльно-правовий метод використано під час з’ясування місця та ролі прокуратури в системі державних органів, які виконують природоохоронні функції, розгляду особливостей правового регулювання діяльності природоохоронної прокуратури (підрозділ 1.2, Розділ 2). За допомогою системно-структурного методу було охарактеризовано мету та завдання природоохоронної прокуратури, елементи організації роботи природоохоронного прокурора (підрозділи 1.3, 2.2). За допомогою статистичного методу і документального аналізу охарактеризовано особливості екологічної ситуації в Україні, сучасний стан прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів про охорону навколишнього природного середовища (підрозділи 1.3, 2.1). Соціологічні методи (опитування, анкетування) застосовано для характеристики проблемних питань організації діяльності прокуратури у галузі охорони навколишнього середовища (Розділи 1, 2).

Науково-теоретичне підґрунтя для виконання дисертації склали наукові праці з теорії прокурорського нагляду, загальної теорії держави і права, розробки фахівців у галузі процесуального, адміністративного та екологічного права, а також теорії управління. Нормативною основою роботи є Конституція України, законодавчі та інші нормативно-правові акти, які регулюють екологічні правовідносини в цілому та діяльність природоохоронної прокуратури зокрема. Емпіричну базу дослідження становлять статистичні матеріали з означених питань. При написанні дисертації автор спирався на свій особистий досвід, пов'язаний зі службою в органах прокуратури України.

Наукова новизна одержаних результатів визначається тим, що дисертація є першим комплексним дослідженням організаційно-правових засад діяльності природоохоронної прокуратури України. В результаті проведеного дослідження було сформульовано низку нових наукових положень і висновків, запропонованих особисто здобувачем. Основні з них такі:

- обґрунтовано доцільність подальшого збереження природоохоронних прокуратур, що обумовлено: по-перше, погіршенням екологічної ситуації в країні; по-друге, визначенням в Законі України „Про прокуратуру” того, що додержання законів, які стосуються охорони навколишнього середовища є предметом прокурорського нагляду (п. 3 ст. 19); по-третє, передбаченням Законом України „Про охорону навколишнього природного середовища” можливості створення в складі органів прокуратури спеціалізованих екологічних підрозділів (ст. 37); по-четверте, другорядністю на сьогодні нагляду за додержанням законів про охорону навколишнього середовища в діяльності військових, транспортних, міських, районних та інших прокурорів; по-п’яте, необхідністю подальшої спеціалізації прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів у галузі охорони довкілля;

- запропоновано власне визначення природоохоронної прокуратури як спеціалізованого екологічного підрозділу в системі органів прокуратури, головним призначенням якого є здійснення нагляду за додержанням і застосуванням законів про охорону навколишнього природного середовища;

- аргументовано положення про необхідність розробки та прийняття (на рівні Генеральної прокуратури України) Типового положення про природоохоронну прокуратуру, в якому мають бути визначені її мета, завдання, функції, а також повноваження природоохоронних прокуратур, гарантії їх діяльності та відповідальність;

- здійснено наукову класифікацію нормативно-правових актів Генерального прокурора України у досліджуваній сфері і визначено такі їх групи: 1) ті, що стосуються загальних засад організації прокурорської діяльності; 2) ті, що безпосередньо спрямовані на організацію прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів про охорону навколишнього природного середовища; 3) ті, що визначають правовий статус структурних підрозділів з питань нагляду за додержанням природоохоронного законодавства; 4) ті, що регулюють організаційні та управлінські аспекти діяльності органів прокуратури в цілому та природоохоронних прокуратур (відділів, окремих прокурорів) зокрема;

- уперше з теоретичних і практичних позицій комплексно досліджено проблеми забезпечення природозахисної законності діяльності органів виконавчої влади та місцевого самоврядування методами прокурорського нагляду, з урахуванням ознак, зазначених у ч. 2 ст. 19 Закону України „Про прокуратуру”, названо причини і умови, що сприяють порушенням закону в сфері охорони довкілля, і вказано шляхи їх подолання;

- розкрито сутність і зміст організації роботи природоохоронного прокурора, до елементів якої віднесено: 1) визначення мети та завдань природоохоронної прокуратури; 2) визначення її організаційної структури; 3) визначення її штатної чисельності, функціональних обов’язків та повноважень працівників природоохоронних прокуратур, порядку підлеглості та правил внутрішнього трудового розпорядку; 4) планування наглядової діяльності; 5) надання методичної допомоги; 6) інформаційне, кадрове, матеріально-технічне та фінансове забезпечення діяльності природоохоронних прокуратур; 7) визначення загальних засад та конкретних форм взаємодії та координації під час здійснення наглядової діяльності; 8) здійснення контролю діяльності підлеглих працівників;

- доведено, що інформаційне забезпечення діяльності природоохоронної прокуратури має базуватися на наступних принципах: 1) оперативності, зміст якої полягає у забезпеченні якнайшвидшого доступу до інформаційних джерел; 2) повноти інформації, тобто наявності у масивах даних всіх необхідних екологічних відомостей для здійснення аналітичної роботи і прийняття управлінських рішень; 3) достовірності інформації, тобто її об’єктивності, відповідності фактичній ситуації щодо стану додержання природоохоронного законодавства;

- визначено внутрішньо-організаційні та зовнішньо-управлінські повноваження природоохоронних прокурорів як керівників ланки прокурорської системи, при цьому до внутрішньо-управлінських повноважень віднесено загальне керівництво роботою природоохоронної прокуратури, організація її діяльності; надання організаційно-методичної та практичної допомоги підлеглим працівникам природоохоронної прокуратури; вивчення позитивного досвіду; проведення оперативних нарад з питань роботи природоохоронної прокуратури та ін. До зовнішньо-управлінських повноважень віднесено повноваження у сфері відносин з державними та недержавними органами, організаціями, підприємствами, установами, об’єднаннями громадян з питань, які виходять за межі прокурорського нагляду, але необхідні для ефективного здійснення природоохоронною прокуратурою поставлених перед нею завдань;

- обґрунтовано доцільність проведення систематизації екологічного законодавства в формі кодифікації, кінцевим результатом якої стало б розроблення та прийняття Екологічного кодексу України, до структури якого увійшли б усі законодавчі акти з питань охорони довкілля;

- сформульовано пропозиції щодо внесення змін та доповнень до чинного законодавства, зокрема, до Законів України „Про прокуратуру”, „Про охорону навколишнього природного середовища”, а також запропоновано видання наказу Генерального прокурора України „Про організацію прокурорського нагляду за додержанням законів про охорону навколишнього середовища”, проект якого міститься у Додатку 2 до дисертації.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що вони становлять як науково-теоретичний, так і практичний інтерес:

– в науково-дослідній сфері — основні положення та висновки дисертації можуть бути підставою для подальшої розробки теоретико-правових проблем організації та діяльності органів прокуратури України;

– в правотворчості — в результаті дослідження сформульовано низку пропозицій щодо внесення змін і доповнень до нормативно-правових актів, які регулюють організацію та діяльність органів прокуратури;

– в правозастосовчій діяльності — як основа методичного забезпечення організації та діяльності природоохоронної прокуратури;

– в навчальному процесі — матеріали дисертації можуть використовуватись під час проведення занять із дисциплін „Прокурорський нагляд”, „Екологічне право” та спецкурсу „Судові та правоохоронні органи”.

Апробація результатів дисертації. Підсумки розробки проблеми в цілому, окремі її аспекти, одержані узагальнення і висновки були оприлюднені дисертантом на науково-практичних конференціях: „Актуальні проблеми сучасної науки” (Суми, 2005), „Актуальні проблеми правознавства” (м. Харків, 2006 р.), Міжнародній науково-практичній конференції „Реформування органів прокуратури України: проблеми і перспективи” (Київ, 2006), а також на теоретичних семінарах і засіданнях кафедри кримінального процесу та криміналістики Академії адвокатури України. Матеріали дисертаційного дослідження використовувалися у навчальному процесі Інституту підвищення кваліфікації працівників органів прокуратури Академії прокуратури України, а також для навчання прокурорів на місцях.

Публікації. Основні результати дисертаційного дослідження викладено у семи наукових статтях, які надруковані у фахових виданнях України.

Структура роботи обумовлена метою та предметом дослідження. Дисертація складається з вступу, трьох розділів, які поділяються на десять підрозділів, висновків, списку використаних джерел і Додатків. Загальний обсяг роботи — 217 сторінок, з них основного тексту — 180 сторінок. Список використаних джерел налічує 270 найменувань і займає 26 сторінок.